审计机关成立四十周年国家审计事业经验与展望

摘要：审计机关成立40年来，尤其是党的十八大以来，国家审计事业取得了丰硕成果。从审计特色经验、审计监督理论、审计法治体系和审计具体制度等方面总结国家审计事业发展的经验。在坚持党的集中统一领导下，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，应当不断发挥数字审计监督在审计监督制度中的作用，开展研究型审计对审计全覆盖监督的具体指导作用，完善国家审计事业法治化的法律规范体系，从而实现国家审计事业的高质量发展。

关键词：审计机关；国家审计；审计监督

0引言

我国审计机关于1983年正式成立，到2023年成立四十周年。审计机关成立40年来，我国审计事业历经顶层设计、实践探索、发展完善，形成了中国特色社会主义审计事业格局。尤其是党的十八大以来，党中央高度重视审计在党和国家监督体系中的重要作用，审计在国家治理中发挥了独特的监督职能。至此，应当回顾和总结国家审计发展历程、经验做法，深刻认识中国特色社会主义审计事业发展规律，研究如何更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用，为中国式现代化建设提供高质量保障。

1国家审计机关的成立与发展

审计机关在党的领导下成立与发展，建设了中国特色社会主义审计监督制度。改革开放前，新中国并没有专门的审计机关，而是由财政部内设的财政监察司负责财政监督工作。改革开放后，与以经济建设为中心相契合的经济监督职能逐渐受到党和国家的重视。1982年，我国《宪法》规定设立中华人民共和国审计署（以下简称“审计署”），建立国家审计制度。审计署是《宪法》单独授权的国务院组成部门，可见审计机关的特殊性和重要性。1983年9月，审计署正式设立，随后各地也陆续设立审计机关，形成了较为完整的全国系统性行政机关。自1986年起，审计署陆续设立了18个驻地方特派员办事处，比如南京特派员办事处，属于正司级建制。1994年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）。该法是我国审计事业的基本法律，明确规定了审计机关的职责，将《宪法》赋予的审计权力更加具体化。1998年，审计署根据《审计署关于派出审计局开展审计工作的暂行办法》的规定，设立派出审计局。2006年，我国对《审计法》进行修订，进一步明确了审计机关的审计范围和对象。

党的十八大以后，我国审计事业进入一个新的发展阶段，在管理体制、法治完善、审计业务、审计规范、审计方法、审计整改等方面取得了重要成就[1]。2018年，中央审计委员会第一次会议召开，审议通过了《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件。中央审计委员会是党中央决策议事协调机构。审计事业围绕中心工作，始终服务于党和国家工作大局，审计重心也逐渐发生了转变[2]。审计在党和国家工作中被提升到一个更高层次。至此，审计监督职能发生转变，形成了“大审计”事业格局。审计全覆盖成为当前审计的重要任务。当然，审计事业的发展离不开党的领导。从审计机关成立之初，党中央就领导和指导审计事业发展，尤其是党的十八大以后，中央审计委员会的成立更是表明党中央对审计事业的高度重视。

2审计机关成立以来国家审计事业的有益经验

中国特色社会主义审计监督制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记高度重视审计事业发展，指出要“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”[3]。因此，总结审计机关成立以来国家审计事业的经验做法非常有必要。

2.1审计特色经验

自中国共产党诞生以来，审计工作就与党的奋斗历程相伴相随，党的建设和党内法规都体现了对审计工作的重视，审计工作规范与党内法规相随变迁[4]。我国审计事业是在党中央的领导下发展和完善起来的，是从实践中不断总结出具有中国特色的审计制度。这种特色可以总结为3个方面。一是坚持党领导下的审计工作机制。党内法规的历史表明，党中央一直重视审计事业的发展，尤其是党的十八大以来，成立了中央审计委员会，并改革了审计管理体制。二是审计事业伴随着党领导的国家建设事业发展而发展，始终服务于党治国理政的中心任务。三是在中国式现代化下实现审计事业的现代化与法治化。一方面，不断推进国家审计组织、审计准则、审计人员、审计技术等方面的现代化，提升审计在国家治理中的經济监督能力；另一方面，在法治轨道上不断推动国家审计制度的法治化，提升国家审计治理能力。

2.2审计法治体系

如今，审计方面的立法规范逐步健全，审计执法程序逐渐规范化，审计意见得到有效整改与利用，这些都体现了审计法治化水平的提高。我国审计体系的法治化是审计事业有序发展的重要经验。一是审计组织与职权的法定授权，也就是为审计机关赋予审计职权。例如，审计机关是由《宪法》授权国务院设立。按照行政法的职权法定原则，审计机关是国家行政机关，经法律授权后才可以设立。1982年4月，财政部撤销了财政监察司，为审计署成立做了准备。1982年，《宪法》正式授权设立审计署。二是审计程序的法治化。审计过程的开展必须有法定程序，以保障审计工作的有序进行，并且相关部门必须配合审计活动。三是审计标准的法治化。审计只有以法律与准则为标尺，才能得出审计结论，审计法治化保障了审计监督制度独立存在。总的来说，审计法治化的前提是有法可依、有章可循。1985年，《国务院关于审计工作的暂行规定》发布，随后1988年《中华人民共和国审计条例》颁布。1994年《审计法》的出台是审计事业法治化的重要事件，与之配套的《审计法实施条例》于1997年实施。2006年，我国对《审计法》进行第一次修订。2010年，《审计法实施条例》也随之修订。2021年，我国对《审计法》进行第二次修订。可以预见的是，《审计法实施条例》修订也将提上日程。我国审计立法与时俱进，结合我国社会经济发展的现实需要及时做出修改和调整，适应了改革发展的治理需求。通过梳理《审计法》的修改历程可以发现，法律的修订是为了解决立法与现实需求相冲突的问题，实现规范与实践相结合。这就需要与以下3个方面相结合：一是社会经济发展提出新要求；二是审计面临的客观环境情况；三是审计事业发展自身取得经验和成果。此外，《国家审计基本准则》等审计规范的出台，为审计事业发展提供了更加具体的业务指导，为全国审计机关及其审计人员开展审计工作提供了指南。

2.3审计具体制度

近年来，审计机关开展审计监督的独立性逐渐显现出来。审计不再与财政、税收、财务等紧密联系，而是单列出来，独立开展对政府财政收支的监督工作。在这一过程中形成的中国特色社会主义审计监督制度是与社会主义市场经济相适应、相匹配的经济监督制度。可以说，审计的地位越来越高，发挥的作用越来越大，参与了国家治理体系的现代化建设[5]。从广义上说，审计包括政府审计、内部审计和社会审计。政府审计包含审计组织及其工作人员、审计机关的职权任务、审计行为、审计程序和决定、审计处罚、审计行政复议与行政诉讼等方面的内容。这是审计制度的一般构成。审计机关的定位正在发生变化，经历了从最初的查错纠弊、保护国有资产到保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，发挥“治未病”的监督作用，再到党的十八大将审计定位到党和国家监督体系高度的过程。随着审计定位的变化，审计具体制度也逐渐丰富与完善。例如，1999年领导干部经济责任审计成为审计事项之一。这加强了对领导干部个人的审计监督，审计从组织对象深入到个人领域。党的十八届四中全会提出，“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这明确了审计监督的新任务、新目标，也将对贯彻国家重大政策措施情况进行跟踪审计，确保中央政令得到贯彻实施。

3中国特色社会主义审计监督制度未来展望

中国特色社会主义审计监督制度的发展，需要学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要论述，并深化为具体的制度措施，促进审计制度进一步完善。2018年，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出，审计机关要有“三立精神”，即“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”。因此，开展审计工作要加强自身学习，增强研究思考能力，将微观监督权力与宏观服务相结合，提升自身素养。

3.1豐富党和国家监督体系下的审计监督理论

传统理念认为，审计是以监督职能为重心，忽视了审计可以服务于经济社会发展的职能。实际上，服务也是监督，二者都应当是审计机关重要职能。监督与服务并重型的中国特色审计模式是未来审计的发展趋势。新时代，审计监督工作定位于坚持党的领导，承担守护国家经济安全大门的职责。这是新中国审计最显明的本质特征。中国特色社会主义审计监督制度是将马克思主义监督理论等基本原理与我国具体实际相结合，创造出具有中国特色的审计监督理论和制度[6]。审计机关的成立与发展历程显示，审计机关是作为行政机关和审计监督制度的组织机构对行政权力进行自我监督，发挥政府对经济社会工作的领导与监督职能。

审计不仅要揭露财务方面的问题，而且要分析审计对象可能面临的合规性问题，提出具有监督性的意见和建议。国家审计是具有业务性指向的行政活动，是对审计项目过程的实证分析，其背后是对审计对象的权力行使过程的经济监督与财务监督，能够发现公权力所指向的风险及漏洞所在，具有自我监督、自我纠正的治理功能。审计能够揭示国家大政方针和重大战略部署中发生的执行问题，能够分析执行过程中发生的权力异变及财务数据风险并提出预警，以防止相关机关和人员背离党中央而做出决策部署的情况，从而促进党中央决策和国家大政方针能够有效得以实施，实现“一竿子到底”的执行效果。

3.2加强数字审计监督在审计监督制度中的作用

加强数字审计监督作用，体现在对跨行业、跨部门的审计数据进行关联分析，落实合规管理。在这种属性定位之下，如何更好地发挥审计监督作用，如何完善审计制度，是当前的首要课题。推动和实现“科技强审”，应当全面推进大数据审计，实现“数据自动监督”。

首先，新时期，国家审计是在高质量发展和国家治理现代化背景之下展开的研究型审计，形成了具有中国特色的国家治理服务型政府审计发展道路[7]。审计机关围绕“五位一体”总体布局，基于我国高质量发展要求，开展重大政策措施落实情况跟踪审计、税收征管审计、行政事业审计、农业农村审计、固定资产投资审计、社会保障审计、自然资源和生态环境审计、金融审计、企业审计、涉外审计、经济责任审计等，实现审计全领域覆盖[8]。审计机关在审计全覆盖过程中收集和形成了大量审计数据，这些审计数据资源具有较高的开发和利用价值。

其次，审计机关应当在数字化审计全覆盖的基础上深入宏观层面，对经济社会发展运行中的风险隐患进行揭示和预警，对薄弱环节、风险较高领域提出具有针对性的防范建议和措施，起到维护我国经济社会安全的作用。审计监督不仅履行经济监督职能，而且发挥咨询服务的作用，既是免疫系统又是预警系统。审计机关一方面监督行政权力的运行；另一方面跟踪中央政策措施落实情况，密切关注社会经济发展面临的各方面情况。

再次，审计机关应当通过长期的数据采集和分析，实现对重点领域的精准审计，尤其是“脱贫攻坚”、环境资源等方面。审计监督应当与其他监督协同实现数据联通，揭示重大违纪违法问题，发挥党和国家监督体系之下对权力的监督制约作用，尤其是对公共资金、国有资产、国有资源进行密切监督。审计机关应当发现并移送违法违纪问题线索，协助监察监督有效发挥作用，推动审计与纪检监察等形成监督合力。

最后，审计机关应当提升数字化审计技术水平，实现智慧审计。国家审计是自身具有较强制度规范与技术准则的一种制度。审计过程不以主观意志为转移，是客观存在的财务数据的真实性、效益性的表现。因此，审计制度必须超前于财务制度，尤其是财务技术。当前，财务电子化、数据化对审计数字化监督提出了新要求。审计机关需加强审计信息化建设，利用大数据、人工智能、区块链等数字科技实现审计全覆盖，不断完善具有审计监督职能的数据抓取、数据分析、数据预警等数据处理功能；对结构化和非结构化的审计数据进行分级分类，进而大幅度提升数据转化能力，实现以数据助推算法审计。

3.3发挥研究型审计对审计全覆盖的具体指导作用

审计监督制度应当紧扣中国式现代化发展的需要。审计事业的高质量发展离不开研究型审计，这是对审计全覆盖任务的现实回应。研究型审计是新时代我国审计事业高质量发展的必然路径。研究型审计将审计实践与基础性、原理性的审计理论和审计规律相结合，将研究性思维运用到审计全流程中，提升审计工作质效[9]。一是审计涉及的领域比较广，当审计人员面临一些不熟悉的领域（如医疗、科技、教育等）时，应当开展研究，学习审计及审计所在领域的知识，把握该领域的基本情况与原理，以便开展审计工作。二是针对微观审计中发现的问题，通过研究加以归纳，并提升为经验总结，尤其是涉及经济安全方面的问题，应该及时报告给相关部门，为重大决策提供实证性的数据支撑。开展研究型审计，要做到宏观上有大局意识，微观上严谨、仔细，在承担“经济监督卫士”使命的同时，也能发现权力运行中的制度性问题[10]。

新时代，我国面临的形势与情况发生了新变化，党和国家监督体系之下的审计监督职能也发生了改变。在这种情况下，开展研究型审计是务实的。研究型审计是建立在审计实务工作基础上的一种研究型、应用型工作方式，以此可改变过去机械化、工具化的审计工作方式。随着我国经济监督对象的不断扩大，审计力度不断加大，审计面临的工作量也越来越大。在这种情况下，审计机关及审计人员如果不开展研究型审计，势必会出现疲于应对的情况，很难有精力提升审计本领与能力，从而无法提升审计监督的质量。当前，审计人员多是机关人员，但审计的专业性和技术性更强，且时刻都在变化。单一的技术性工作不能完全替代研究性、理论性工作。审计机关应当加大对工作人员的培训力度，加强审计人才队伍建设，打造高素质、专业化的审计干部队伍，不断促进审计人才向职业化与专业化发展。

3.4完善党领导下我国审计事业法治化规范体系

审计事业的发展关系到公权力的实施效果，审计体系的法治化、规范化有利于提升公权力的实施效果和威信。目前，我国审计事业已经形成了具有自身特色的审计法律法规规章准则体系，审计实际上就是具体落实这种规范体系的过程。公权力包含事权、财权等权项，审计对事权的落实、财务的监督非常重要。单纯地适用法律也容易出现背离审计目的和审计要求的现象。审计一旦发现在事权和财权实施过程中存在的问题，就要研究形成反馈方案和解决办法，从而有效防范潜在风险。审计人员应当结合实际问题开展审计工作，从而保证审计质量的提升，挖掘审计所带来的制度价值与服务价值。审计既要发挥对监督权力运行中财政资金的监督作用，又要服务于公权力的决策与履职，从而保证权力得到合法、合理的实施[11]。

审计的目的之一是合法性，故完善的审计法律和准则是审计监督制度发展的必要条件。审计法治化包括审计立法、审计执法、审计司法等完整的法治路径。作为一项自成体系的监督制度，审计在具体操作层面一般不需要其他行政机关介入，其法律制度体系也应相对独立。审计机关经过40年的发展，形成了宪法、法律、法规、规章等不同法律位階的审计制度规范，建立了我国审计的全方面法律规范体系，这也是审计的独立性所要求的。从多次修法历程看，审计工作逐步形成了具有较强系统性、操作性的法律制度和技术规范。那么，实现从依法审计向法治审计升级，成为审计监督制度的发展方向。审计机关应该逐步从有法可依阶段向法治实施、审计执法阶段发展，规范审计执法行为，实现审计法治化全覆盖的真正落地，不断提升审计事业质量。因此，审计事业的发展离不开立法、执法和司法保障。

4结语

回顾我国审计机关成立四十周年的发展历程可以发现，审计机关是在中国特色社会主义事业基础之上不断积累和完善中国特色社会主义审计监督制度的经验与成果的，形成了边建立边发展、边完善边探索、边实践边研究的中国特色发展道路。新时代，审计监督工作应在吸收40年发展经验基础上提升监督和服务职能，借助人工智能、算法、区块链等数字技术，实现精准审计和动态审计。审计事业的发展需要在法治化轨道上完善国家监督和党内监督的协作，加强宏观审计和微观审计的联合，增强专项审计和常规审计的互动，不断探索和加强审计功能，推动新时代审计工作跨越式发展。

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收稿日期：2023-05-16

作者简介：

闫夏秋，女，1990年生，博士研究生，讲师，硕士研究生导师，主要研究方向：金融法。