数字经济助推行政审批档案单套制实践

摘 要：2021年中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》对电子档案“单套制”推进做出明确要求，说明电子档案“单套制”管理已基本成熟。为推进行政审批档案信息化建设，日照市行政审批局开展了行政审批档案单套制试点。本文从实践背景、基本思路、实践路径和步骤、应用价值和效果四个方面对行政审批档案单套制试点进行阐述，客观分析行政审批档案信息化建设的重要性，行政审批档案的主要特征与现状，提出用解决问题的方法，详细阐述实施的具体路径步骤。这次实践为工程建设类行政审批单子档案“单套制”归档进行了有益的尝试和探索。

关键词：行政审批电子档案；单套制；实践探索

基金项目：《数字经济助推行政审批档案单套制实践》，“日照市社会科学研究课题”课题编号：2023045。

为推进行政审批档案信息化建设，日照市行政审批局在日照市档案馆的大力支持下开展了行政审批档案单套制试点，利用日照市工程建设项目审批管理系统对工程建设类行政审批档案在线归档进行了有益的尝试和探索，为电子档案的单套制实践积累了切实有效的经验和做法，具有一定的推广意义和实践价值。

1 实践背景

1.1 行政审批档案信息化建设的必要性

行政审批是政府服务群众的重要窗口，行政审批工作开展的质量、效率、水平直接影响到政府部门的形象。随着我国国民经济的不断发展，行政审批形成的档案数量成倍增长，为了高效做好档案信息的收集整理，最大限度地保障电子档案信息的完整性、可靠性、安全性，提升档案查询利用率，提高政府行政审批的工作效率和质量，从而构建服务型政府，为人民提供更大的便利，行政审批档案信息化建设成了我们亟待解决的课题。

1.2 行政审批档案的主要特征与现状

行政审批档案具有专业性强、种类多、动态性强等特点，不同的审批事项分别隶属不同的业务主管部门，依据的法律、法规、规章、规范性文件各不相同，提交的审批材料与归档范围也不相同。由于行政审批事项的多样性，审批流程、文件类型与格式比较复杂，统一归档标准难度大。

在目前实践中，一般要求对具有永久、长期保存价值或其他重要价值的电子文件转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档，实行双套管理。但2021年中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》指出了仅归档电子档案即“单套制”的推进情况以及方向，说明随着电子政务快速发展，电子档案“单套制”管理已基本成熟。

1.3 需要借助科技手段解決档案管理难题

日照市行政审批局各类审批服务系统60多个，承担183个行政许可事项，审批材料多，档案种类复杂，线下档案管理人力物力耗费巨大。因此，审批局高度重视档案管理工作，努力探索审批业务系统电子档案的在线归档工作，专门派档案管理人员到浙江金华、宁波学习，想借助经济科技手段推动行政审批档案的转型升级。日照市档案馆了解到我们的需求后，主动到市行政审批局调研，解决技术难题，经分析研究，决定利用审批局自建系统日照市工程建设项目审批制度改革审管联动系统进行电子档案单套制试点。

2 基本思路

日照市工程建设项目审批管理系统（以下简称“工改系统”）是全国推广的工程建设审批制度改革审管联动系统，日照市、区（县）行政审批局、住房城乡建设局、城市管理局、自然资源和规划局、发改委、人防办等部门涉及工程建设项目的审批事项都在该系统审批，秉着统一化、标准化、安全化、高效化的原则，将日照市工程建设项目审批管理系统与日照市电子档案系统对接，对工改系统中符合规定的政务服务事项文件全部通过电子化的形式进行归档，归集到电子档案系统，实现工程建设项目审批管理系统中的政务服务事项电子档案跨辖区、跨部门共享。

3 实施路径及重点步骤

电子文件归档分两个阶段：第一阶段是在工改系统上进行打包预归档，根据预先设置归档范围和材料目录，自动将行政审批事项办理过程中形成的有保存价值的电子文件及元数据进行收集和整理，按照规范要求顺序和命名规则生成归档文件夹，同时进行打包压缩形成归档zip信息包，传输至电子文件归档处理系统。第二阶段是传输至电子档案管理系统进行正式归档，形成政务服务事项电子档案。重点步骤如下：

3.1 明确归档事项，制定分类方案和归档标准

根据工改系统办理的行政审批事项，认真梳理有查考、保存、利用价值的归档事项，确定归档事项分类方案；针对各类归档事项分别编制电子文件归档范围和保管期限表，待主管部门批准后落实相应设置；规范电子文件的归档流程、内容目录、文件格式、排序次序以及数据交流、检查方式等具体内容；明确文件保管期限，包括永久与30年定期、10年定期三类。

3.2 完善元数据基本信息，规范办理环节及流程信息

在规范元数据归档配置信息和办理流程信息基础上，进一步完善基本信息内容，在归档办件的电子文件号、保管期限、归档时间、责任处室、行政相对人、办理事项等政务服务事项电子文件规范规定的26条基本信息基础上，新增工程建设项目合同信息项目名称、项目代码、拟开工时间、拟建成时间、总投资、建设地点等17条扩展信息，使电子档案能尽可能全面展示工程建设类审批档案的内容。将电子文件归档环节归至业务办理流程，规范办理环节、经办人、审批意见等流程信息，明确岗位责任。

3.3 严格档案数据采集步骤，建立存档信息包命名规则

工程建设项目审批管理系统主要负责档案数据采集工作，归档范围和归档材料目录通过设计开发内嵌至工改业务系统后台，在政务服务事项办结后按归档要求自动收集电子文件，依据规范要求将文件进行整理分类排序，打包分别压缩至对应的归档信息包，最后清点归档，需要容缺受理的，可容缺归档并在相应配置信息中记录原因。根据《政务服务事项电子文件归档规范》要求，使用电子文件号命名作为存档信息包的标准标识，参照统一编码规则，部门代码采用社会统一信用代码；事项类型代码共2位，参见C0109-018中4.4的内容；主项代码共5位，取中央和省机构编制部门根据统一标准制定的事项代码后5位；子项代码共3位，各级子项代码之间用“-”连接，“年度”为事项办结年份；保管期限分定期和永久两类，分别以“D”和“Y”表示；归档流水号以7位阿拉伯数字表示，是某一归档事项归档信息包的顺序代码。

3.4 规范系统数据接口技术，实现数据在线交换归档

业务系统与档案系统互通互联是实现电子文件归档的基础技术条件，基于Web Service等通用标准的数据接口完成信息的传递与共享，包括数据传输、归档检测、整理编目等。首先打通工改系统与档案管理系统的数据接口，在两系统功能和接口设植入中植入电子档案自动同步、检查、排序、编目等流程所需的规则与制度，为后期电子档案各环节的自主运行完善软件基础。在政务服务事项办结后，按照前期设置由系统在归档范围内抓取信息文件、转换格式、分类排序，生成保管期限，收集归档配置信息、基本信息、办理流程信息等元数据。在档案管理系统中进行工改系统审批事项电子文件和元数据的接收，并按照设置进行自检测，合格的数据文件会经由系统设置的流程进行归档收纳、文件编号、目录生成等，最终由行政审批局与档案馆电子签章核实确认后即可正式归档。

以上所有步骤均为后台自动完成，按照系统预先设置的归档规则，在政务服务事项办结后，系统自动完成电子文件及元数据的自动抓取、自动归集、自动检查、自动归档，即“办结即归档”。

4 应用价值及效果

日照市工程建设项目审批管理系统与日照市电子档案系统在线归档试点，自动完成档案从采集整理到推送移交进馆的过程，有效确保电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性，为电子档案单套管理积累了成功经验，具有一定的前瞻性和创新性。目前，该案例已被列为“日照市社会科学研究課题”，课题编号为2023045。

4.1 电子档案在线归档优点及存在问题分析

电子档案在线归档相较于现行的物理档案收集、整理、扫描、挂接整理模式，是质的飞跃。一是实行在线归档用智能代替了人工整理，减轻了工作人员的负担，工作效率显著提高；二是实现一步到位自动移交进馆，省略了从整理到移交进馆的过程，方便快捷；三是在线归档一次投入可以重复使用，节省了物理档案整理聘用第三方的费用，有效避免了物理档案整理资金的重复投入；四是物理档案在收集、整理、传递过程中，由于工作人员重视程度不够，存在档案收集不完整、整理不规范等问题，甚至还存在档案损毁、丢失的风险，电子档案在线归档就有效规避了上述风险。电子文件“单套制”管理要解决的核心问题就是电子文件接收难、电子档案管理难、长期保存难这三大难题，目前已经有较为成熟的技术来解决这些问题，此外数据采集、数据格式转换、数据全流程追溯、数据长久安全保存 等功能都可以实现，这些功能的实现可以保证电子档案的长期可用。

4.2 实现工程建设项目电子档案跨部门共享

电子档案管理系统基本信息中项目名称、项目代码是工程建设项目的识别码，工改系统各部门所有数据信息推送到日照市电子档案管理系统后，工程建设项目电子档案的查询时，可以通过项目名称、项目代码检索到该项目其他六个部门在工改系统业务审批流程中形成的工程建设项目类审批材料及元数据，通过在线归档一并归集成电子档案，从而实现工程建设项目政务服务事项电子档案跨辖区、跨部门的共享。这项经验，还可以在其他部门及业务系统推广，打通部门壁垒，实现信息数据共享，提高电子档案查询利用效率，让数据多跑路，群众少跑腿，真正提升一网通办能力和水平。

参考文献

[1]段元振.水运电子文件单套制管理路径探索[J].中国档案，2023（02）：60-61.

[2]何思源.科研电子文件归档与电子档案管理探索研究[J].中国档案，2023（01）：62-63.

[3]李芳芳.政务服务事项电子文件归档与电子档案共享利用[J].中国档案，2021（11）：44-45.

作者简介：许秀凌（1971— ），大学学历，日照市政务服务中心高级经济师，研究方向：经济管理、档案管理。