现代化语境下市域社会治理法治化的推进路径

王和平 殷书建

内容提要 作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，市域社会治理现代化应在法治轨道上有序推进。如何推进市域社会治理法治化则成为推进市域社会治理现代化进程中不容回避且须精心应答的重要考题。秉持精细化、实用化、特色化思路引领，凸显务实管用、便于操作特性的“良法”以及建立在对其普遍遵守与执行基础上的“善治”是现代化语境下市域社会治理法治化的应然图景。立法中部门利益倾向明显、精细性不足、与改革互动效果不佳、政府无限度兜底、社会普遍性违法等是市域社会治理法治化推进中的现实障碍。当前，应以秉持以人为本理念和构建共建共治共享格局为总体推进思路，以立法、执法以及司法理路贯通为具体推进路径，确保信用建设与信息共享保障机制在法治轨道上运行实施，全方位驱动市域社会治理法治化进程。

关键词 现代化 市域治理 法治化 良法善治 以人为本

王和平，南京师范大学法学院博士研究生，中国法治现代化研究院研究人员

殷书建，江苏警官学院法律系讲师，中国法治现代化研究院特邀研究员

一、问题的提出

党的十九届四中全会首次提出“加快推进市域社会治理现代化”。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调“加快推进市域社会治理现代化”，并在其后增加了“提高市域社会治理能力”之内容。以治理能力提升为核心目标推进市域社会治理现代化被重申。当前，我国已步入新发展阶段，中国式现代化是全面推进中华民族伟大复兴的必由之路。在国家治理维度中，市域治理具有不可替代的支柱地位，它具有县域治理不具备的宏观视野，也往往能提供省域治理给不出的微观方案，发挥着承上启下的枢纽作用。从社会学的角度来看，市域社会治理就是一种弥合宏观治理结构与微观治理行为的嵌入式与联结式枢纽[1]。而“中国式现代化”的“共同体”思维，恰恰要求我们把社会治理单元从乡村、县域提升至市域，发挥市域承上启下、上传下达、统筹城乡的关键作用，市域社会治理因此成为社会治理现代化重要抓手[2]。

那么，如何推进市域社会治理现代化？全国市域社会治理现代化工作会议明确提出要“不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，切实提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平”。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》亦提出要“开展市域社会治理现代化试点，使法治成为市域经济社会发展的核心竞争力”。习近平总书记在党的二十大报告中再次指出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这里传达了两个重要信息：第一，法治保障是推进市域社会治理现代化的必备路径之一；第二，以法治保障为方式仰赖的法治化是市域社会治理现代化的核心呈现。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平法治思想的核心要义，市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，理应在法治轨道上有序推进。党的二十大报告强调全面推进国家各方面工作法治化，这亦内在地要求国家各项治理工作应在法治轨道上运行实施。那么，如何实现市域社会治理法治化成为推进市域社会治理现代化进程中不容回避且须精心准备的重要考题。法治化并非现代化进程中的新晋要素，法治化进程亦非刚刚起步，而是伴随着时代演进前后接续的过程，由此，对该考题的回答则不得不探讨两个前提性问题，即现代化语境下市域社会治理法治化的应然图景及其现实进程。

二、现代化语境下市域社会治理法治化的应然图景

探讨市域社会治理法治化的应然图景，首先应对其上位概念“社会治理法治化”加以讨论。关于社会治理法治化的主要表征，本文认可龚廷泰教授的观点，即合理界定多元主体的责任范围和合作空间、坚持人民为主体地位、一切社会治理规范都不得与法律相抵触，不能违背党和国家宏观政策以及“三治结合”是以“法治”为轴的有机结合和体系融合[3]。考察现代化语境下市域社会治理法治化的应然图景，理应在市域社会治理法治化的主要表征基础上融入现代化的时代需求并充分考量市域社会治理自身的规律特点。现代化的时代需求呼唤法治保障功能的彰显，工具论的视角融入要求法治建设贴合现代化推进的实际需要，具有现实可操作性，能够围绕化解社会主要矛盾的需求发挥其定分止争的特有功能。精细化是市域社会治理现代化的显著标志，市域社会治理现代化致力于精准、精细、精致的治理目标，而这也构成了市域社会治理中法治建设的核心面向。

事实上，关于如何提高社会治理现代化水平，全国市域社会治理现代化工作会议曾提出要“紧紧围绕共建共治共享方向，把握市域社会治理规律特点，突出体制创新、机制完善、制度建设”，这其中对法治建设方向给出了明确指引，即“精巧的制度设计”“围绕市域社会治理急需、满足人民对美好生活新期待必备的制度需求，结合实际制定务实管用、便于操作的地方性法规规章，构建市域社会治理法律规范体系”“用法治规范社会行为”等。易言之，市域社会治理法律规范应坚持精细化、实用化、特色化思路引领，凸显务实管用、便于操作的基本表征，重视市民公约、村规民约价值的发挥，通过把人民群众广泛认同、操作性强的道德观念上升为行为规范，实现人民的普遍遵守之最终目的，即立良法，行善治。通过将良法融入社会治理制度体系，筑牢社会治理体系现代化的制度基础，同时以追求善治为旨归，充分发挥社会治理制度的权威性与执行力，从而达到制度与治理的辩证统一，此即社会治理法治化的逻辑起点[1]。

1.形式：良法之立

法制化是法治化的首要前提和基础。立法是法作用于国家治理的起点，乃法治之前提与首要环节[2]。通过提高立法质量源源不断地产生良法，是建设中国特色社会主义法治体系的前提与基础，也是实现国家善治的基本要件[3]。社会治理现代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的实质在于制度化、规范化和程序化，这必然要求完善的法律规范体系作为基礎和保障[4]。值得注意的是，这里的“法”是规范意义上的，不仅表现为法律，而且包含社会治理中的各种规范类型。现代化语境下市域社会治理中的立法活动应以务实管用、便于操作为精神指引和质量标准，这主要表现为：其一，问题导向的实用化。立法是现实问题解决及其规制经验升华后制度创新的成果，立法的实效性和解决实际问题的可操作性提升，是新发展阶段高质量立法的客观要求，这就需要坚持问题导向下的实用化立法思路。比如，《南京市残疾人保障条例》作为一部有温度、有力度的地方性法规，通过一系列制度安排回应了残疾人对于预防康复、教育、社会保障、文化体育以及无障碍环境等方面的关切与需求；又如，《苏州市生活垃圾分类管理条例》除了考虑到其他地区也关注的生活垃圾管理问题，还关注到了当前生活垃圾强制分类推行难、混收混运等常见的情况，在第二十三条、第二十七条规定了拒收制度。其二，简繁有序的精细化。市域社会治理摒弃粗放式治理模式，主张治理单元细化、治理技术精微、制度设计精巧，这就要求立法中应着重关注细微且必要的现实问题，通过直接、具体的“小快灵”制度设计达致特定治理目标，建立起较为明确的权利义务分配模式，无须“重复立法”式地出台配套性实施细则。比如，鹤壁市首次行使立法权制定的首部地方性法规《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》，在立法内容上不求面面俱到，针对“推进农作物秸秆和农副产品加工废弃物、养殖废弃物资源再利用”“取消毛坯房，鼓励商品住宅装修一次到位”“建立产业生态网，完善清洁能源与新材料、绿色食品、镁精深加工等行业产业并形成生态工业链条”等本市循环经济生态城市建设中的热点、难点及亟待规范管理的问题作出了相应规定[5]。作为全国设区市颁布的首部关于城市道路挖掘管理方面的地方性法规，《吕梁市城市道路挖掘管理条例》规范设计没有贪多求大，盲目追求面面俱到的体系结构，而是聚焦人民群众反映强烈的城市道路反复开挖、施工扰民、修复质量差等问题，小切口切入解决民生大问题。其三，市情创新的特色化。特色化是地方立法的生命。地方立法应是各地自然地理条件、经济社会发展、民族宗教文化与特定社会治理需求共同作用下的产物，应呈现出一道道具有浓烈地方特色的立法图景[6]。市域治理中立法特色的凸显，强调了不与上位法相抵触的前提下进行的市情表达。比如，《南京市国家公祭保障条例》考虑到“精日分子”行为对民族情感的伤害、国家公祭的重要性和南京这一城市的历史特殊性，坚持“涵养民族精神、弘扬爱国主义核心价值观，以及向世界传递南京人民对和平的热爱”的立法过程主线，对如何做好公祭活动保障和公祭设施的日常管理、划定政府职责和公众义务、关爱南京大屠杀幸存者、对“精日”行为划定法律红线等方面作出了明确规定；又如《宁德市畲族文化保护条例》针对独具历史、艺术、科学价值及民族特色的畲族文化遗产如何抢救、保护、传承和发展加以全面立法，展示了浓厚的地方特色。

2.实质：良法之治

法律被普遍遵守的理想状态是将法律内化为常识习惯甚至上升为信仰。从主体层面看，这不仅包括政府及其部门尊重并维护法律划定的权力边界，也包括相对人和其他主体在法律允许的范围内行使权利；从行为层面看，这包含社会主体主动运用法律以及被动遵守法律。具言之，市域社会治理层面法律被遵守的普遍性应体现为以下层次：其一，初级层次，规则存在时的严格遵守。该种“严格”意为不以对规则“善恶”的主观判断为标准来决定是否对其遵守，而是基于“有法可依，则有法必依”的主观自觉意识来遵守规则。从某种程度上看，法律规则总是呈现一定滞后性，随着社会发展和时间推移，这种滞后性不适应社会发展的问题将愈加凸显，也就容易出现“善恶”之分。此外，对规则“善恶”的判断本身带有较强的主观色彩，出于维护法律规则的安定性和权威性之考量，也不宜赋予受制主体是否遵守规则的选择权。其二，中级层次，规则出现漏洞后的原则指引。基于对立法中存在的各种客观因素的考量，无论是国家还是地方层面的法律法规在行为规范设置时都难免存在不全面或是刻意“留白”等现象，此情形下往往更能考验法律是否被普遍遵守。作为为法律规则提供基础或本源的综合性、指导性价值准则，法律原则应在行为规范中发挥宏观意义上的指导作用。诸如法律中常见的“公平”“诚信”“公序良俗”等，这些原则在特定规则缺失时是否被恰如其分地运用去定分止争，亦为衡量规则是否被普遍遵守的重要标准。其三，高级层次，坚守改革中的法律底线。善用法治思维和法治方式治国理政，应当正确处理改革与法治的关系，这也是国家治理法治化要解决的突出问题[1]。在推进中国式现代化的实践当中，为了科学、合理地处理改革与法治的关系，必须秉持“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的科学理念[2]。正确处理好“定与变”的关系，“定”是法律规则的特质，而改革的本质在于“变”，国家和地方先进的改革经验往往走在法律规则前面，比如当前的“放管服改革”、执法体制机制改革等。如此，改革的同时能否坚守法律底线则在更高層面标示了规则被普遍遵守的判断标准。况且，与国家层面的改革相比，地方性改革涉及面相对狭窄，市域社会治理更容易从改革中获取创新的生机，以制度规范确认、规范和保障改革成效。基于静态规则确定与否，以及动态规则与改革能否形成有效互动，客观上建构了从初级、中级到高级依次递进的法律是否被普遍遵守的严密判断标准。

三、市域社会治理法治化的现实关照

事物的应然图景与实然呈现往往会存在差异，实现两者平衡是事物发展、社会进步的不懈追求。“立良法、行善治”是市域社会治理法治化的理想状态，但关照现实，市域社会治理的法治化进程还面临诸多障碍，现实境况不容乐观。

1.立法中部门利益倾向明显

市域社会治理所涉法规多由职能部门起草，这是一项长期性的系统工程，具体事务处理中需要各部门之间的协调配合，需对职能部门职责及其分工加以合理设置。但相关立法中最突出的问题不是制度是否进行了合理规范设计，而是部门利益倾向过于明显。这主要表现为：其一，刻意增加部门利益所涉事项。不少立法起草部门偏向于通过立法扩大行政执法权范围，但却存在管理措施与范围无法匹配的情况，以致立法中频出“头重脚轻”等乱象。此外，也有起草部门试图借立法解决行政执法在人财物等方面的实践困境，这不仅导致“职权法定”流于形式，也使得市域社会治理领域的“为民立法”异化成了“为部门立法”。其二，部门间权责博弈。地方性立法过程往往是各职能部门利益博弈的过程，在涉及适用范围以及部门职责的内容设计时难免会引起争议，相关部门常会以各种理由拒绝立法中对其职责加以具体明确化，这也造就了不少立法对各部门职责做模糊化甚至空白处理的无奈之举，而这无疑会降低市域社会治理立法效用，折损市域立法本身所追求的社会治理价值。

2.立法精细性不足

市域自主立法权限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，市域居于县域和省域之间，应严格把握不同立法的繁简程度，尤应突出精细性，遵循《立法法》的法定要求。针对新时代的立法工作，习近平总书记多次强调要增强立法的针对性、适用性、可操作性，这是新发展阶段市域社会治理立法的行动指南，这就要求市域社会治理立法应坚持“小而精”的立法模式，立法中尽量作出明确具体的规定，减少授权性规定，秉持“一事一立”的立法思路。但考察目前市域社会治理立法现状，立法精细性有所增强，但仍存在“覆盖面积过大、范围过广”“以领域之法实现全面治理”等不妥情形。市域社会治理立法涉及经济、政治、文化等各个领域，而特定立法项目仅仅是致力于解决其中某个现实问题。于立法技术而言，该类立法应聚焦于治理的具体层面，但在具体规则设置时却往往出现一部法规涉及经济、政治、文化等各方面领域的情况，甚至有以一部法治理全部社会领域之情形，比如部分市域的物业住宅、标准化立法、信用立法等。况且，具体治理层面的问题亦是复杂多样，以一部法规实现全面管理并不具有可行性，也会在客观上陷入“看似管全，实则全不管”的尴尬处境。

3.立法与改革互动效果不佳

能否处理好法治与改革的关系是科学立法的重要考量，这其中以“立法是否具有回应性”为核心判断指标，意即立法要能及时回应现实发展需求，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革。市域社会治理立法中将经过治理实践检验且相对成熟的地方改革经验上升为立法，发挥制度规范的确认、规范与保障功能是常规操作，比如《绍兴市“枫桥经验”传承发展条例》，将“枫桥经验”这一改革智慧上升为具有普适性的法治规则，凝练转化为社会治理中具有普遍指导意义的法治模式。但反观现有地方立法，相关法规内容与改革经验互动效果不佳，主要表现为：其一，受对改革前景不确定性的担忧以及对立法与改革关系认识不到位等因素影响，部分市域社会治理立法呈现相对保守心态，对是否吸纳改革创新思维措施甚或直接作出明文规定持谨慎态度，难以实现以改革促进市域社会治理法治化的预期目标。其二，部分市域社会治理立法已经按照改革要求对市域治理具体举措及实施部门作出规定，但人财物以及机制保障等改革措施尚未落实到位，以致法规无法真正落到实处。其三，在上位法尚未修改的情况下，改革措施与处于上位法视野下的市域社会治理立法本身可能存在一定冲突，体制机制改革也存在市域局限甚或不一致，特定市域改革措施在其他区域或面临着不被认可的窘境。

4.政府无限度兜底

新时代背景下市域社会治理立法已经逐步体现出社会共治的意味，但部分地方市域社会治理立法政府色彩依然浓重。作为之一而非唯一的社会治理主体，政府仍处于各类社会事务实施的最前端，以致在规范实施过程中也就更多地凸显出政府及其职能部门的责任。市域社会治理中出现问题或存在重大风险时，普通民众仍偏向于寻求政府及其职能部门的帮助或者通过信访、闹访等方式以获取公力救济。毋庸置疑，政府承担责任是敢于担当、主动作为的直接体现，但政府“无限地”承担兜底责任则在某种程度上暴露出市域社会治理规范实施中政府与市场、公权与私权关系失衡的窘态，在某种程度上可能会扰乱市场公平竞争，消减市场主体的主观能动性，降低市场活力。此外，政府无限度兜底的现状加之各类社会主体在市域社会治理过程中尚缺乏稳定的参与保障机制，造成了社会各方主体无法在市域社会治理中发挥其应有价值，社会共治也陷入了“名不副实”的危机处境。

5.社会普遍性违法

毋庸置疑，随着地方立法权的确立发展以及立法队伍的不断建设，市域社会治理立法质量在逐步提高，法网也在逐渐织密。但制定良好的市域社会治理规范并未得到全面实施，在部分区域以及在与民众日常生活紧密相关的部分领域，甚至出现了某种违法行为被多数人大量实施即普遍性违法的现象，比如拒绝对生活垃圾分类投放、企业超标排污、违章建设、货运车辆超载、偷排污水等。其直接原因在于，市域社会治理法规中缺少鼓励民众普遍守法的有效措施，规制对象缺乏“守法”动力，或者虽然市域社会治理法规中存在处罚措施，但行政执法人员配备和日常监管措施等客观上无法与现实治理实践相匹配，以致可能完善的市域社会治理法规处于“空转”的窘境。但究其更深层次原因，或在于行政执法、司法以及法规宣传等活动都局限于各自领域，尚未形成有效的部门联动，部分工作或流于形式，对市域社会治理法规适用效果评估不足，以至于市域社会治理中守法环境总体缺失。

四、市域社会治理法治化的推进路径

全国市域社会治理现代化工作会议将“市域”作用形容为“观察矛盾风险走向的晴雨表、守住安全稳定底线的主阵地、满足人民群众新需要的大平台”。市域社会治理的法治化推进，需要对市域社会治理的规律特点进行针对性回应，以秉持以人为本的理念和坚持共建共治共享的格局为总体思路，以立法、执法以及司法理路贯通为具体路径，确保信用建设与信息共享保障机制在法治轨道上运行实施，全方位驱动市域治理法治化进程。

1.总体思路

一是秉持以人为本理念。推进社会治理法治化现代化的根本要求在于治理的目标由“为民做主”向“人民民主”转变，治理的主体由政府“大包大揽”向以人民为中心、多元社会治理主体参与转变，治理的方式由简单“蛮控”向推动社会治理“社会化、法治化、智能化、专业化”，实现“良政善治”转变[1]。社会治理的终极目标，不只是让人成为人，而且要让人成为有尊严感、高贵感、幸福感的人[2]。回应人民对美好生活的向往是市域社会治理法治化的终极目标，这亦是社会治理和国家治理的根本所在。“让老百姓过上好日子”是中国共产党创新社会治理、提升社会治理法治化现代化水平的目标，无论是遵循良法善治，还是追求社会公平正义，都以保障人民利益为落脚点[3]。作为社会主体的核心组成部分，普通民众应为市域社会治理中不可或缺的参与主体，市域社会治理的法治化推进需要激发人民群众的主观能动性，促使其主动参与治理，配合政府及其部门的行政执法工作，并通过多元方式引导社会主体实现自治。内容上，与人民群众日常生活紧密相关的领域以及人民群众普遍关心的热点问题往往也是社会矛盾的集中领域，应当坚持和发展全过程人民民主，唯有坚持以民为本、保有为民之心才能及时发现纠纷、妥善化解矛盾；效果上，建立在能动参与基础上的人民群众對市域社会治理法治化的主观态度和“能否”主动作为，也将在很大程度上决定着治理效能的释放程度。

二是坚持共建共治共享格局。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中将“坚持社会治理共建共治共享”作为加快推进法治社会建设的主要原则。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”现代化语境下的社会治理应为契约型治理，主张多方主体意思自治下的合作治理，应坚持共建共治共享的基本路径。共建强调治理主体层面的多元化参与，共治强调多元主体参与治理的平台路径，而共享则强调多元主体共同享用治理成果的理念。多层次的社会结构模型、多样化的区域经济形态都决定了良好的市域社会治理不仅需要法治，还需要道德礼法的辅助。立法中应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合。治理国家、治理社会必须坚持一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰[1]。一个人如果拥有崇高的道德，就会自觉遵守法律；如果整个社会形成了良好的道德环境，良法善治也就可期可待[2]。此外，《民法典》的制定除了确认既有的法律规则，还增加了诸如“优良家风”“家庭美德”等道德义务，其中“离婚冷静期”的相关规定也体现了中国传统的“和合”文化。作为我国社会治理创新的格局导向，共建共治共享理念的提出反映了执政党对社会治理规律认识的不断深化，不仅适应了新时代我国社会治理的实际需要，也是执政党贯彻“以人民为中心”的执政理念在社会治理领域的体现[3]。

2.具体路径

立法、执法、司法是法治化的重要建设维度，市域社会治理法治化的推进需要摒弃立法、执法、司法各自为政，以实现普遍守法为目标贯通立法、执法、司法，充分发挥法律共同体作用，营造良好的守法环境。

一是立法分层特色明界限。市域社会治理立法重点在于处理好几对关系，明确各主体权力（权利）边界：其一，市域社会治理与国家社会治理的关系。在坚持国家法制统一的基础上，市域社会治理重在连接省级和县级，对于省级主要是辅助国家政策的实施性决策，对于县级主要是指导其落实政策和实施性决策。可以基于市域大小、区位发展条件以及地方特色等方面进行分层治理，并将经过治理实践检验且相对成熟的地方特色经验及时上升为法规。比如，枣庄市、威海市、东营市等根据地方实际探索构建了“纵向+横向”联动、“线上+线下”联调、“实体+奖补”联用“三联”矛盾纠纷多元化解新模式，“六治融合、一网联动”“一盘棋”“一张网”“一支队伍”“一个平台”网格化服务管理等市域社会治理新模式，将社会治理的亮点经验纳入政府工作规范性文件[4]。其二，地方立法与改革的关系。“在农业社会、工业社会、信息社会三重跨越转型的当下中国，城市呈现出农业文明时代熟人社会、工业文明时代陌生人社会以及信息文明时代网络社会多重复杂、交错交织的样态……”[5]从某种程度上看，改革是化解社会矛盾的崭新且有效手段。地方性立法既要围绕既定改革方向，在传统层面人民关切的重点领域，如住房、养老、教育等，完善相关法规体系，也要对大数据、人工智能、区块链、元宇宙等新技术运用作出适当规制，并注重城乡融合发展方面的规范完善。至于立法规范改革的程度，可以考虑根据改革措施及其所处阶段进行差异化处理：对于改革刚刚起步或处于探索阶段的内容，立法中可暂不作出规定；对于已经进入试点且初有成效的改革举措，立法中可作方向性规定；对于经过治理实践检验且相对成熟的举措，立法中可以作出细化性的操作程序规定，以规范改革路径。其三，地方政府与市场的关系。《优化营商环境条例》实施后，让市场主体在更加自由便利的市场环境中生存发展得到广泛认可。因此，市域社会治理立法中也就尤应注意以市场主体发展、政府服务便利化为核心导向，避免在维护市场自由竞争等方面作出过度的限制性规定，以“良币驱逐劣币”的思路引导市场主体规范经营、良性竞争，政府及其职能部门则应更多地承担适度调整和服务工作。同时，在立法中对政府为市场主体提供资源支持及其范围作出明确规定，避免出现资源的随意性配置，提升资源利用的有效性。

二是行政执法监督保实施。行政执法质效是市域社会治理法治化的指标之一，开展行政执法监督、推动行政执法与执法监督双向发力将有效规范行政执法、提升行政执法质效，其主要展开路径为：其一，民主公开发现问题。市域在省县之间、城乡之间起着纵向和横向层面的承接作用，上通政策、下达执行，处于中间层面的市域治理更需要广开言路以发现问题。《政府信息公开条例》等法律法规对政府及其职能部门工作提出了方向性的指导，即以公开为常态，以不公开为例外，这也是市域社会治理法治化的关键要点。但还需注意的是，市域社会治理过程中政府及其职能部门应尽可能避免过往以各种理由拒绝公开的情况出现，应积极发动民众广泛参与治理实践和及时发现问题。可以探索使用微博、微信等方式征求治理建议，并扩大公开事务涉及的领域和主动公开的范畴，让市域社会治理真正成为社会矛盾的“晴雨表”。其二，重点执法保障监督。前文已经提及，市域社会治理法治化的关键在于化解市域范围内主要矛盾。由之，可以考虑通过联合执法、综合执法等方式对生态环境、市场监管、城市管理、安全生产、交通运输等重点领域开展检查，对严重违法主体增加检查频次，借助信息网络技术等方式实现实时监管。虽然治理重点在基层，但执法下沉时也要注意下放事项与基层治理能力的适应性，尤其是资源、人员等方面的配备，不能为了改革而无限下放各类事项，也不能无保障地下放[1]。同时，政府及其部门还要加强风险评估预警能力建设。比如，南京市全面推进重大风险隐患研判预警、风险评估、防控协同、责任落实“四项机制”建设，排查调处了不少矛盾，减轻了行政执法及司法负担。此外，为促进良法实施，有必要通过网络、考核、复核等方式加强对行政执法的内部监督，由人大代表、监察部门等对行政机关及其工作人员的工作内容进行定期考察监督，并引导民众通过行政复议、行政诉讼实现对行政行为的外部监督。其三，规范执法引导自治。行政机关及其工作人员严格遵守法律法规会在形式上发挥以身作则的示范效应，通过规范执法引导普通民众自觉守法，并通过加强宣传、提供指导等方式引导民众实现自治。同时，根据城市和农村的特点进行区别化引导：对于以陌生人为主的城市，侧重运用法律规则的力量，比如，在网格员配备上，注意不同人员专业、行业的组合，保证其中至少有一名法律专业或具备调解经验的工作人员，将纠纷矛盾化解在小区、社区等小社会单元中，并引导民众通过司法途径积极有序维权；而对于以熟人为主的乡村，应注重乡贤、村委会等主体和邻里关系、亲属关系的有效运用，实现主体自治和内部化解纠纷。

三是司法案例宣传促法治。司法的本质是法律适用，这也是对民众释法的生动表现。为了发挥司法在市域社会治理中的良好法治宣传作用，有必要做好如下工作：其一，公开重点治理领域案例。对于立法、行政执法重点打击或需要加强监管的领域，可以探索构建特定领域案例公示机制，比如，通过公示金融借贷、安全生产等领域的司法案例，可以及时警醒民众避免重大财产损失和人身伤害，引导民众通过司法程序合法维权，也有助于降低行政执法的治理成本。其二，完善公共法律服务体系。知法、懂法是守法的前提和保障，这是法律被普遍遵守的一般路径，也是架设在法治与民众之间的一道重要桥梁。司法不堪重负、民众不愿通过司法维权的重要原因之一是公共法律服务体系不健全，维权成本过高。为了实现市域社会治理立法、执法的最大功效，需要建立和完善市域社会治理公共法律服务体系，为民众提供充分的法律服务，辅助民众知法并自觉守法。

3.保障机制

一是信用建设法治化。良好的市域社会治理规则出台后，还会出现普遍性违法，主要是因为违法成本较低，除了罚款等处罚措施，相对人并不会因此受到其他限制。比如，对当前的预付式消费，备案、行政处罚都无法实现源头根治，经营者出现重大兑付风险后“跑路”，待“恢复元气”后仍可以卷土重来。考察该模式源头后发现，其根源在于预付消费的本质是消费者先付款后享受服务，而商品或服务能否实际兑付则完全取决于市场主体自身诚信与否。换言之，该种消费模式仰赖于良好的信用体系，离开信用的土壤后只能枯萎。由此，应加快社会信用体系建设，以加强和创新社会治理。在市域社会治理方面，信用监管是一项常态化的措施，有助于实现长期有效打击违规行为。但虑及信用体系建设与监管对民众权利具有重大损益性，应将该种机制纳入法治化渠道有序运行，秉持明确违法不等同于失信的核心理念指引，通过程序设置以规范信用分类、失信惩戒、信用修复等关键环节。对此，《南京市社会信用条例》就作出了良好的示范，实现了社会信用体系建设“有法可依”，通过构建清单制度規范信用信息管理应用，针对理论和实务中关于信用惩戒的争议，归纳了关联、比例、透明和责任自负等失信惩戒四项原则，以划定失信惩戒行为边界，建立多项机制保障私权规范限制公权，回应社会关切。

二是信息共享法治化。当前，信息共享是部门间实现联合监管、社会共治的技术前提。在具体领域对信息共享作出明确规定并借助政府等主体加强沟通，有助于打破信息壁垒。信息共享技术的重要性在过往疫情防控工作中彰显无遗，数字政务和电商平台等为经济发展和民众生活服务提供了基本保障。就市域层面而言，尤其要推进“城市大脑”建设，构建远程监控、线上跟踪、智能处置的综合治理体系，对可能出现的风险作出及时预警。此外，信息共享也是提升区域协作共保水平的有力保障，比如，南京地区可以与长三角城市协同建立共保体系，通过合作共享产业链经济和公共卫生资源，增强市域社会治理风险防控能力。而这些措施都需要以法治化的方式加以细化和常态化。当然，信息共享也面临着信息泄露、隐私权遭侵犯等诸多方面的问题，同样需要在法治轨道上运行实施。鉴于各类市场主体平台运营需要归集大量信息、政府及其职能部门委托第三方开发信息系统而需要归集必要的监管信息等情形客观上存在泄露信息的风险，对此类平台作出信息共享规范更显必要。当然，反向观之，还有必要强化对个人隐私权保护的法治宣传，提升个人信息及隐私权的自我保护意识。

五、结语

市域社会治理是我国国家治理体系的中间枢纽，联系着省域和县域，承上启下、上传下达，其地位之要不言而喻。市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的关键内容，对实现第二个百年奋斗目标具有不可替代的价值。法治是市域社会治理现代化有序推进的重要保障，市域社会治理法治化具有不容回避的现实必要。如今，各地都在陆续开展市域社会治理法治化探索，而人民群众对美好生活的向往、对平安中国的期盼也都融在这一次次艰苦卓绝的探索之中。在多元主体共建共治的努力下，我们终将构建市域社会治理新格局并共享治理能力现代化实现所创造的丰硕成果。

〔责任编辑：吴玲〕

本文为江苏省社会科学基金项目“干部容错案例说理的可接受性及其实现研究”（22DJD003）的阶段性成果。

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