政策工具视角下的儿童保护政策研究

罗蕊

【摘 要】暴力、剥削、虐待和忽视是影响儿童发展的全球性问题。对当前我国的儿童保护政策进行分析，有助于改进儿童保护目标、优化未来儿童保护政策工具的选择，对儿童保护事业改革与发展的走向、进程与质量具有导向和规范的作用。通过豪利特和拉米什的政策工具分类框架，运用nvivo11plus对基于儿童保护的学前教育政策文本进行内容分析，得出儿童保护政策工具选择的特点，并提出建议，为未来制定更加科学有效的儿童保护政策提供依据。

【关键词】儿童保护 学前教育政策 政策工具

【中圖分类号】G40  【文献标识码】A  【文章编号】1002-3275（2023）07-01-04

一、问题提出

进入新时代，儿童保护概念的内涵和外延持续优化。1989年联合国出台的《儿童权利公约》给儿童充分的法律保护。同时，联合国儿童基金会（UNICEF）将儿童保护界定为“防止或保护儿童不受暴力、剥削、虐待和忽视”。本文采用的儿童保护定义包含两个方面，一方面是要保障儿童基本生存和成长所需，另一方面是指保护儿童不受外界的伤害。已有研究较多的是对学前教育的政策性文件进行归纳概括，结合政策工具分析政策文本的研究较少。为了更好地保护儿童，完善儿童保护政策和服务体系，本研究在豪利特和拉米什等学者对政策工具进行分类的基础上对儿童保护政策进行多角度分析，着重梳理政策文本所运用政策工具的特征，并总结现行政策所存在的缺陷，提出相应的措施，让未来儿童保护政策的制定和执行更加有效、更加科学。

二、研究设计

（一）分析框架

本研究运用豪利特和拉米什等学者的政策工具分类框架对相关政策文本进行分析，主要包括“自愿性工具、混合型工具和强制性工具”［1］。之所以选择该政策工具，是因为其政策理论分析模型“更加关注政府对公共物品和服务的介入”［2］，符合学前教育的实质和新时代学前教育改革与发展过程中对政府、市场以及家庭三者的认识。强制性工具在三大政策工具中应用最广泛，它是指政府利用其权威、强制力来督促目标群体按要求采取行动再实施政策处理好公共问题的工具，具有规范性与强制性的特征，且政府介入程度更高；自愿性工具是推动个人、家庭、市场以及社会组织等主动参与进而解决公共问题的工具，其灵活性和创新性强而政府参与程度低；“混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程”“某种程度上提供了自愿性工具和强制性工具的共有好处”［3］。

（二）样本选择与编码统计

本研究选取的政策主要是通过“北大法宝”和教育部网站检索并筛选获得，使用“儿童保护/儿童救助/儿童关爱”“家庭暴力/虐童/忽视儿童/贫困儿童”等作为关键词，搜索相关文本政策。政策选取过程中遵循以下筛选原则：第一，高于部门规章的规范性文件，以法律法规、通知和意见为主的表达政府意愿的政策文件，答复、批复、声明、复函和报告类等不予采用；第二，所有文本均符合本文采用的儿童保护定义；第三，避免文件的重复，反复筛选；第四，通过两个网站的政策文件对比、整合，筛选出104份有效政策文件。

将筛选出来的104份政策文件进行梳理分析，样本的分析单位是内容分析法中最小的要素，其中包括“字”“句”“段落”等。譬如有的政策文本格式以“条”为基本单位，有的则是以“段”为基本单位。考虑到各个文本之间的格式不一样，本文将每一份政策文件中的政策按“条”编码，每一“条”为一个分析单位，在nvivo11plus软件中进行编码。通过对104份政策文本进行反复研读和统计，最终确定本研究的分析单元总数为836个。

三、政策工具视角下的研究结果

（一）政策工具选择种类

政策工具的选择及评价对于政策的有效实施及政策目标的达成起着决定作用，“针对不同政策问题和政策对象，在特定的政策环境下政策工具的选择仍然有规可循，把握政策工具选择的正确方向对政策执行有着重要意义”［4］。每一份政策文本运用的政策工具及运用数量都不相同（见表1）。在所选择的104份儿童保护相关的政策文本中，选择强制性工具的数量最多，其参考点高达678条，其中规制工具的运用最为频繁；其次是混合型工具，其材料来源有58份政策文本，参考点123条，以信息与劝诫工具为主；最后是自愿性工具，其使用次数最少，其中市场工具的材料来源和参考点都最少。自愿性工具自身的特点是不受或很少受政府的影响，市场虽然能有效配置资源，但是它并不适用于提供公共物品。

（二）政策工具选择的组合形式

每一种政策工具都有自己的特点与作用，将不同的政策工具综合运用在一项政策中，可以使其效果最大化。在政策工具的选择组合方式上，104份儿童保护政策中有44份采用单一政策工具，占比42.3%，例如《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等；《民政部关于开展流浪乞讨人员救助管理工作主题宣传月活动的通知》仅采用混合型工具中的信息与劝诫工具；《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》仅使用了自愿性工具中的自愿性组织和服务工具。

有18份政策文件使用了多种政策工具，但都属于同一个类型，占总量的17.3%，例如民政部、公安部、财政部《关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》中，使用了权威工具和规制工具，但两者都归属于强制性工具。

共有22份政策采用两类政策工具，其中有20份是“强制性工具+混合型工具”相组合的方式；有1项政策使用“强制性工具+自愿性工具”的组合形式；有16项政策三种政策工具均有使用，且以强制性工具为主，如《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》；只有《教育部 公安部 共青团中央 全国妇联关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》是以混合型工具中的信息与劝诫工具为主。在这些政策中，运用政策工具最多的一共有8种，而运用最少的只有3种。

四、研究结论

（一）政策工具使用种类逐渐多元，但政策工具使用仍待丰富

随着时代发展进步，我国对儿童保护的认识开始关注到儿童的权利和发展，与此同时在政策工具的选用上也不断多样化。1980～2000年的政策文本多以强制性工具使用为主，如1998年修正的《中华人民共和国收养法》主要使用的是规制工具；2000～2009年间以单一的规制工具使用为主，也有政策工具的综合运用，但是仍然以强制性工具为主，组合形式包括“强制性工具+混合型工具”和“强制性工具+混合型工具+自愿性工具”；2010年至今所颁布的儿童保护政策文本数量不断增加，不仅以强制性工具为主，在单一的政策工具中也出现了个人、家庭与社区工具的使用，同时“强制性工具+混合型工具”的组合增多，开始出现“强制性工具+自愿性工具”的组合形式，如关于印发《“扫黄打非”工作举報奖励办法》的通知，但是相较其余两种工具而言，自愿性工具与其他工具的组合运用较低。豪利特和拉米什政策体系分类中共有72种政策工具［5］，而使用可知政策工具最多的政策《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》中，也仅使用了8种政策工具。虽然政府在选择和运用工具时需兼顾“政策目标”“政策工具本身的特点”“手段与目标的适切程度”“具体的情境”［6］等几方面因素，但是不可否认还有对儿童保护事业发展有效的政策工具仍未使用。

（二）强制性工具为主，混合型工具和自愿性工具为辅

1．偏向强制性工具，社会参与度较低

通过分析使用强制性工具的政策文本，可以发现使用规制工具的政策文本多以建立与儿童健康相关的制度为主，较新的是强制报告制度。法律法规中虽然有规定处罚对象和处罚内容，但是对具体的处罚细则和责任主体不明确，不利于准确识别儿童保护对象、规范政府保护行为和动员社会力量的普遍参与，从而使政策工具无法服务于政策目标。另外，规制工具、命令性和权威性工具所包含的内容涵盖较广，使用该工具能体现国家对做好儿童关爱保护工作的重视，尤其是在对儿童康复救助项目支持这一方面。

现行与儿童保护有关的学前教育政策以强制性工具为主，突显了政策工具选择的权威性和行政性。由于儿童本身无民事行为能力或限制民事行为能力，受到伤害时缺乏自主寻求帮助的能力，所以规制工具、命令性和权威性工具的使用，有利于确保儿童在权益受到侵害后能及时发现并寻求救助，并能以惩罚的方式严厉打击侵害儿童权益的行为，形成儿童保护的有力屏障。但是需要注意强制性政策工具需要监管和相应的法律法规支撑，否则政策的执行力度会大幅下降。另外，还要保证强制性工具的适度使用，过度使用会导致政策推进灵活性低，难以调动社会资源，从而难以实现“以人为本”。

2．混合型工具偏向鼓励倡导，缺乏内在动力维持

在所分析的政策文本中，混合型工具里的信息与劝诫工具运用频率最高，且内容都是偏向鼓励号召、教育培训方面。例如《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》中的具体文本内容表述为“鼓励和推广社区或邻里开展幼儿照顾的志愿服务”，并在国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中指出：“加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传工作，开展形式多样的宣传教育活动。”都有体现“鼓励”“宣传”“教育”等带有“鼓励号召”性质的言语，所以其影响力度和实施程度较低，最终会影响到政策的执行效果。诱因工具多为政府运用资金或组织资源对有利于政策目标达成的行为进行奖励，从而维持和刺激政策目标群体作出有利于目标达成的行为。在所选儿童保护政策文本中，仅有3条政策文本使用诱因工具，所体现的主要内容是建设示范区。这一做法虽然使社会增加了对儿童保护相关理论知识的了解，鼓励了儿童保护相关学前教育事业的发展，以促进形成“保护儿童人人有责”的社会氛围，但是政策工具的使用仍缺乏内在动力，不易激发大众付诸实际行动，从而难以发挥政策长期、持续、稳定的作用。

3．自愿性工具使用较少，不利于多元主体的参与

自愿性工具多由个体、家庭和社会组织等自愿参与，政府介入程度不高，多出于自身利益和情感上的满足。其中，个人、家庭与社区工具的使用最多，主要内容是进行一些儿童救助等志愿工作和服务、自发开展活动和加强社区的管理与服务功能，这样有利于形成家庭、社区和幼儿园三位一体的儿童保护体系。同时，市场工具的使用最少，仅有2条，其使用特点是政策借助市场工具解决问题时一般会辅以其他工具，如国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》里提出的“充分发挥市场机制作用，支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策”。自愿性工具虽然能够积极动员社会大众的力量，需要注意的是，一旦使用过多自愿性工具，产生多方主体，若缺乏统一管理，就会影响政策的执行效果，因此自愿性工具只能作为其他工具的补充和调节工具。

（三）三种政策工具并用，但结构有待优化

学前教育是教育公共服务中的一个重要部分，虽然强制性政策工具的使用有其合理性，但是随着我国市场经济体系的发展，学前教育作为政策子系统变得越来越复杂，因此自愿性工具及混合型工具的使用对于促进新时期儿童保护工作的开展也有着重要作用。根据表1，从儿童保护政策工具选择的总体类型来看，以强制性工具为主，自愿性工具和混合型工具为辅。根据政策工具选择的组合形式，可看出儿童保护相关的学前教育政策工具的选择组合形式单一，除了使用单一政策工具的文本，剩下的结构都是以“强制性工具+混合型工具”为主的。单一形式的政策工具组合会很难兼顾与政策执行相关的方方面面，不利于动员各主体主动参与儿童保护事业。

五、改进建议

（一）合理选择政策工具，保障儿童保护政策执行科学有效

“政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证，亦可增加政策制定的科学性，改善政策执行过程与效果。”［7］随着社会的进步，儿童成长与发展过程中不断面临着新的问题和矛盾，这要求研究者结合时代变化、政策目标、环境等因素深入认识学习各项政策工具特征，科学有效地选择政策工具，增强政策工具的适切性。通过对儿童保护政策文本的分析可知，儿童保护政策主要涉及救助、康复、打击拐卖或虐待儿童等方面的内容。为此，政策制定者首先应对政策问题进行诊断，再确定其政策目标，并在选择政策工具时考虑政策是近期、中期还是长期目标，确保政策工具的选用有的放矢。同时，还要保障政策工具与政策内容相契合。例如针对当前实施的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》中提出，“减少儿童伤害所致死亡和残疾。儿童伤害死亡率以2020年数据为基数下降20%”，应先明确该项政策目标属于长期目标，因此在选择政策工具时需考虑工具的成本及其使用的效益，综合利用各种政策工具使政策效果达到最大化。