中国智慧城市建设政策工具的采纳结构分析

孙建军　裴雷　周兆韬

摘 要：文章通过对政策工具框架以及相关应用研究的理论梳理，提出了自下而上的智慧城市政策工具编码策略，并构建了与主流政策工具分类框架的映射关系。通过对131个政策文本中2019个政策片段的编码统计，发现我国智慧城市政策突出政府主体角色，并强调供给型和环境型政策工具使用，同时兼顾管制规制类政策和激励诱因型政策的使用。最后总结了我国智慧城市政策工具使用的主要特点，并提出了我国智慧城市政策工具选择的主要建议。

关键词：智慧城市政策；政策工具；政策采纳；建设策略

中图分类号： F299.2 文献标识码： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016108

Abstract This paper coded 131 Chinese local smart city policy documents based on ground analysis， according to former researches on policy instruments. A coding system with 103 smart city policy instruments codes was constructed and mapped to classic catalogues created by Rothwell & Zegveld and Doelen. Then 2019 policy discourses were coded and analyzed， and the results demonstrated that Chinese local smart city policy documents focused more on government oriented policies， stressed more on supplying policies and environmental policies， and combined both regulation policies and incentive policies. Thus， some strategies were suggested to local governments in smart city policy instruments design and using.

Key words smart city policy； policy instruments； policy adoption； strategy

1 引言

自2009年智慧城市所倡导的技术智能与低碳资源的城市理念被政府采纳后，住建部、科技部、工信部先后推出了智慧城市试点方案与相关建设标准、指导意见，地方政府也先后出台了政策建议和规划方案。一般来说政策制定过程会考虑三个要点：欲达到的政策目标、为实现该系列目标所做的承诺或拟采取的行动以及由此引发的政策权威者的实际行动[1]，即政策目标、政策工具和政策行动。同样，智慧城市政策也基本涵盖了政策理念、政策工具和政策行动三个基本环节。在我国以往的智慧城市政策研究中，李重照[2]、刘佩[3]、苏晔[4]、李广乾[5]、王世福[6]、钱明辉[7]等基于个体观察提出了大量关于智慧城市政策的环境判断、内涵解读与发展建议；黄璜[8]、伍玉红[9]等也有学者通过小规模的政策文本样本或受众调查研究了智慧城市政策的需求或实现途径，但鲜有研究通过政策工具理论和政策文本分析政府机构的智慧城市建设策略。本文选择我国各地发布的131项智慧城市政策文本为分析对象，通过对政策实施原则、实施途径和保障体制的内容分析，识别并量化分析了我国智慧城市建设中政策工具的采纳类型和采纳强度，并针对政策工具的使用提出了相关政策建议。

2 智慧城市政策工具编码框架

2.1 政策工具类型及其适用领域

政策工具是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施[10]，是将治理目标转化为治理结果的过程，体现了政策制定者为实现政策目标所采取的结构性与体系性考虑。自20世纪80年代以来，公共管理学和政策科学对政策工具的认识不断拓展，其范畴和作用模式越来越广泛，涉及领域也越来越多样，因而出现了关于政策工具分类理论或政策工具类型学说[11-12]。

在现有的政策工具分类体系中，典型的考量指标有：（1）政府权力直接参与程度，如Hewlett和Ramesh[13]提出的自愿性政策、强制性政策和混合性政策（下文称H-R框架）；（2）政府干预方式与工具类型，如顾建光和吴明华[14]一文中Doelen提出的法律工具、经济工具和交流工具划分方式（下文称Doelen框架），类似提法还有顾建光等提出的管制类、激勵类和信息类工具；徐程从工具、制度和技术三个层面提出政治、经济、法律、管理和其它五类政策工具[15]；（3）政府引导方式，如Schneider和Ingram[16]提出的权威式工具、诱因式工具、象征性或劝说性政策工具、能力建设符号、学习型工具（下文称S-I框架）；McDonnell和Elmore[17]依据政策工具对政策目标人群的影响作出类似划分，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具5类；（4）政策工具影响领域或作用对象，如Rothwell和Zegveld[18]提出并被苏峻等采纳的供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具（下文称R-Z框架）；（5）政策工具的功能和实现过程，如Hood将政策工具分为探索性工具和影响性工具两类，并提出政策工具可以借助关键政策节点、政策权威、财政杠杆和组织机制实现政策功能（下文称Hood框架）[19]。

从国内政策分析者在政策工具分析或政策工具运用情况看：一是提倡混合政策工具的使用，并在特定政策分析领域形成相对稳定的分析框架，如科技政策和产业政策采用R-Z框架居多，教育政策采用M-E框架居多，而环境政策采用Doelen框架居多；二是强调多种政策工具分类方法的组合使用，即政策工具在不同的分类主轴中属于不同的政策类型（见表1），因此提出二维政策工具矩阵，甚至三维政策工具空间的方法运用。典型如Salamon对政策工具的界定和分类中，纵向强调强制性、直接性、自治性和可见性，横向强调有效性、效率、公平性、可管理性和合法性的维度划分[20]；赵筱媛等[21]提出的R-Z框架与政策目标流程的组合使用方法。此外，胡赛全[22]、郭随磊[23]提出了更符合政策语料的政策工具分类方法。

2.2 智慧城市政策工具编码策略

智慧城市政策文本是指智慧城市年度规划、总体规划、五年规划以及政策建议四种细分政策类型，涉及省市、地市和县市区智慧城市政策样本131个，涵盖25个省份的64个城市。从智慧城市政策文本的内涵看，智慧城市政策并非单纯的社会政策或产业政策，而更接近多项政策的集成表达，因此现有政策工具分类框架都只能从一个侧面反映智慧城市政策工具的采纳，不宜自上而下进行码表设计并进行选择性编码。

本文选择自下而上的政策编码方式，以政策文本段落、语句，甚至更小的词组表达中抽取可供描述的政策工具对象，并通过开放编码、选择编码和主轴编码，当编码达到一定饱和时终止编码并达到较高的编码一致性（文件编码的存在一致性均值为89.3%，频率一致性均值为87.2%），进而形成智慧城市政策语境下特定的政策工具表述模式。通过上述编码方式共标记政策文本片段2019个，提取政策工具代码103个，并收敛到23个二级代码和3个一级代码（见表2）。从智慧城市政策工具编码结果看：一是更注重对政策主体角色的表述，对政府、市场、社会机构的角色界定和功能界定更加清晰和具体；二是宽松的政策导向或类政策工具，如策略和原则类政策的强调与采纳更加显著。

2.3 智慧城市政策工具框架设计

智慧城市政策工具编码与通用政策工具框架具有较强的相关性和一致性，可通过编码映射建立与

通用政策工具框架进行融合分析。基于国内政策工具分类框架的应用情况，R-Z框架、Doelen框架是在产业政策、社会政策分析中采纳率最高的分析框架，通过映射与对应可构建中国智慧城市的R-Z政策工具分析框架和Doelen政策工具分析框架（见表3）。其中，有些映射关系属于双跨性质，如示范带动既具有供给型政策特征，也具有需求型政策特征；有些映射关系需要进一步深入到三级代码，如资金保障体系中的政府直接投资是供给型、项目融资是环境型，而政府采购则是需求型；有些原则、策略并未涉及或难以判断政策类型，如公平均等、社会参与等。

3 中国智慧城市政策工具结构分析

3.1 主轴编码统计性描述

（1）智慧城市建设的主体功能。在智慧城市政策主轴编码中共有10类622个编码片段涉及到智慧城市政策的主体功能描述。其中，组织领导、政府引导、政策补贴、市场监管、咨询建议、宣传推广和人才开发与管理主要描述政府角色；市场运营、市场调节描述了市场角色；社会参与描述了其他主体角色。因而从政策主体差异看，中国智慧城市政策的主体是政府角色（占79.3%），市场和其他主体分别占13.5%和7.2%；而具体到政府角色中（见图1），组织领导、政府引导、人才开发与管理是政府的主要角色定位，其

次宣传推广和咨询建议也是政府的主要政策角色。

（2）智慧城市建设原则与策略。在智慧城市政策主轴编码中共有8类698个编码片段提及智慧城市政策的建设原则与策略。其中，示范带动与协同合作策略是各地政府在智慧城市建设中倡导的主要策略选择，分别占总策略建议总量的31.4%和17.0%；其次，安全、共享和创新也是智慧城市政策建设中重点强调的原则或依托策略，各占策略建议总量的11%-13%（见图2）；最后是在策略选取上，鉴于智慧城市建设的复杂性和高投入成本，强调分期分段和因地制宜的选择性建设原则，极个别地区提出了公平均等化的建设原则。

特别地，共有53个政策文本提及示范带动策

略，约占总政策文本的40.5%。在示范带动策略中，既有以城市、区域、项目为试点的建设思路，同时也有突出示范带动的政策建设方向，如惠民服务优先、基础设施优先、重点工程优先或电子政务优先等。在上述政策原则的统计分析中（见图3）：48个政策文本提及惠民服务优先的政策主张，分别涵盖政策文本的36.6%、示范带动政策文本的90.6%和建议总量

的34.4%；41个政策文本提及重点工程优先的政策主张，分别涵盖政策文本的31.3%、示范带动政策文本的77.4%和建议总量的29.1%；27个政策文本提及基础设施优先的政策主张，分别涵盖政策文本的20.6%、示范带动政策文本的50.9%和建议总量的18.5%。此外，还有18个政策文本提及以项目试点作为示范带动的突破口。

（3）智慧城市建设的管理工具。在主轴编碼中，共5类699个编码片段涉及到智慧城市建设的管理工具使用。其中，资金保障体系是各地政府在智慧城市建设中最关注的政策议题，占总建议总量的49.1%；其次，法规标准、顶层规划设计和评价考核与督导也是地方政府关注的管理工具，占政策建议总量的13.9%-18.5%；最后是项目管理方法，约占政策总量的4.1%（见图4）。而在资金保障体系中，地方政策提出了直接投资、基金模式、金融融资模式、社会融资模式、上级政府机构的资金注入等多种建设模式，共涉及18类典型或具体建设策略，如政府直接投资中又衍生出政府专项资金投入、政府智慧城市投资公司化运作、政府直接建设、政府采购和政府购买服务等模式等；金融融资类又包括政府债券、金融信贷、企业债券、风险投资、股权融资、知识产权质押、科技金融等。综合而言，社会融资、政府专项和引导投资是地方政府主要关注的智慧城市建设融资策略，二者合计占比达到63.8%；金融融资和政府直接投资也有较高提及率（见图5）。

3.2 基于R-Z框架的智慧城市政策工具结构分析

（1）基于R-Z框架的整体政策工具结构分析。本文通过对R-Z框架的整体结构分析，发现中国智慧城市政策工具主要是环境型政策工具和供给型政策工具的使用，属于双轮驱动的政策模式，其需求型政策工具仅占5.2%。与其他运用R-Z框架分析的五篇典型研究文献相比[21，39-42]，整体上反映了在R-Z分析框架中供给型政策和环境型政策双轮主导分布格局的一致性，而在政策个体层面智慧城市政策工具结构与物联网产业政策工具结构最相似（见表4）。

（2）智慧城市供给型政策工具结构。在供给型政

策工具结构中（见图6），政府主要通过示范带动、组织领导、政府引导、信息支持和人才资源供给等政策方式影响智慧城市建设。说明在智慧城市建设的公共基础资源建设、公共服务和公共资源保障、信息支持和重点项目建设中，政府直接充当了建设主体角色，尤其在示范带动领域。

（3）智慧城市环境型政策工具结构。在环境型政策工具结构中，政府相对关注比例比较均衡，在资金保障、法规标准、协同合作、顶层设计、評价督导、安全体系等领域的环境建设较为均衡（见图7）。说明在智慧城市建设的环境型政策工具中，存在大量并行工作。

（4）智慧城市需求型政策工具结构。因需求政策工具总量仅占5.2%，并不是智慧城市政策工具的主体。但在需求型政策工具结构中，市场运营等市场角色主体的政策工具占比达到85.7%，政府购买服务等仅占14.3%。

3.3 基于Doelen框架的智慧城市政策工具结构分析

（1）基于Doelen框架的整体政策工具结构分析。

通过对Doelen框架的整体结构分析，发现中国智慧城市政策工具在管制规制类政策工具占44.8%，激励诱因类政策占43.8%，二者相差比例并不大，显示出在整体政策工具结构上兼顾内部因素和外部因素，具有一定均衡性。相比文献[26]测算的太阳能产业政策中三类政策工具的比例30.5%、46.2%和23.3%，智慧城市政策的激励诱因类政策比例相当，但管制规制类政策比例更大。

（2）智慧城市管制规制类政策工具结构。在管制规制类政策工具结构中，政府主要政策工具包括三类：第一，组织或者管理智慧城市建设，包括成立专门的领导机构、建立项目化管理机制，并对项目实施进展或效果进行评价考核或督导，这类政策工具约占28.9%；第二，规范与指导智慧城市建设，包括出台相关法规标准、进行顶层规划设计，并提供相应的建设策略指导，这类政策工具约占50.5%；第三，直接参与智慧城市公共基础设施建设或投资，这类政策工具约占20.6%（见图8）。从这三类政策工具的结构看，政府在智慧城市建设的主要角色仍是规范与指导。

（3）智慧城市激励诱因类政策工具结构。在激励诱因类政策工具结构中，资金保障和示范带动是最重要的政策手段，合计占比达到65.2%（见图9）。这说明在智慧城市建设中的最大挑战是筹资融资问题，智慧城市建设巨大的资本需求与地方政府或区域有限的筹资融资能力的矛盾，给智慧城市建设带来的工作挑战，需要通过政策杠杆予以缓解；其次是智慧城市建设的技术复杂性和建设不确定性问题，需要通过集中资源，通过先行示范的方式予以缓解。此外，政府和市场的有机协调、有效运用技术创新和制度创新也是各地智慧城市建设的重要政策内容。

（4）智慧城市信息交互类政策工具结构。在信息交互类政策工具结构中，人才开发与管理、宣传推广和咨询建议的比例相当，说明在智慧城市建设中的信息交互类政策相对均衡，而在总体政策比例中交互类政策工具也仅占11.4%的比例，处于相对辅助性的政策角色（见图10）。

4 中国智慧城市政策工具选择的对策

本文通过从不同的角度对智慧城市政策工具的采纳解析，发现智慧城市政策在政策工具使用过程中具有如下典型特征：第一，智慧城市政策主要为政府角色主导的政策应用，政府通过直接或间接方式提供资金、标准规范、环境治理、人才与咨询建议支撑以及典型应用项目的建设，而市场、其他角色的主体在智慧城市政策中并未充分体现；第二，智慧城市政策是以供给型政策工具和环境型政策工具为主体的政策体系，多数地方政府主张通过对供给层面和环境层面的推动，自上而下地推动智慧城市建设；第三，智慧城市政策的管制规制类政策和激励诱因类政策比例相当，体现了智慧城市政策管制与激励兼顾的政策风格。

结合近期国家政策层面和研究层面对智慧城市建设的前瞻性研究[47-48]，各级政府对智慧城市“五位一体”的建设内涵已基本达成共识，并且确立了当前以智慧应用和管理效能为主导的建设方针。因而，建议地方政府在智慧城市政策工具选择与政策规划中：

（1）应该进一步加强市场主导或需求拉动型政策工具的采纳比例，并配合激励诱因类政策工具的使用增加市场的政策比重。虽然2014年八部委联合发布的《关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》明确提出了“市场为主，协同创新”的指导思想，而且在整体政策结构中激励诱因类政策比例超过43%，但地方政府在具体的政策执行环节中对市场机制和市场主导政策工具的表述仍不够充分，需求型政策与激励诱因类政策尚未形成“合力”。因此，即便需求拉动型智慧城市建设的推进力度不如供给推动型政策，但需求拉动型政策能够更经济地推动相关资源整合，在建设成本、资源利用效率、示范成效上具有自身优势。

（2）应该进一步加强对智慧城市应用方案的层次性和应用难度的研判，进而突出重点领域的建设任务，突出建设效率和建设特色，体现务实推进的政策风格，即通过政策工具或政策杠杆的使用，改变过去“大而全”“难落地”的政策弊端，进一步提升顶层规划质量，真正做实智慧城市推进工作。正如《智慧城市决策参考》提出的各地智慧城市政策顶层规划的“五个弊端”[49]：难以落地、没有约束力、公众看不懂、地区经济支撑不起以及能上不能下的规划理念，因而提出控制规划规模、减少不确定性，突出真正的实用性。

（3）应该进一步突出政策工具与地方实践的有机结合，选择实用性强的政策工具。在政策文本分析中，不同时间、不同地域、不同行政区域的智慧城市政策文本在政策结构上具有很强的一致性，说明地方政府智慧城市的政策创新能力并不突出，并未真正结合地方政府的实际情况有取舍地推进智慧城市建设，而多是机械地分解或执行上位类政策的规划体系。一般而言，政策工具的选择和使用需要结合地方智慧城市的建设基础、实际进展和发展需要不能片面地以指标化甚至“口号化”的目标，作为政策建设目标。

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作者简介：孙建军，男，南京大学信息管理学院教授，研究方向：信息资源管理；裴雷，男，南京大学信息管理学院副教授，研究方向：信息政策分析与信息资源管理；周兆韬，女，南京大学信息管理学院研究生，研究方向：政策语料库分析。