政策工具视角下内蒙古草原碳汇政策研究

李伟

摘要：指出了草原、森林、海洋是地球上的三大碳汇，相对森林而言，草原的碳汇功能一直没有受到重视，但其固碳能力不容忽视。基于政策工具视角，对内蒙古自治区近年来出台的草原碳汇相关政策进行了梳理和分析，并采用政策文本分析法对自治区政府颁布的有关草原碳汇政策所采用的政策工具进行了计量和分析。从基本政策工具和草原碳汇产业竞争力两个维度对内蒙古自治区草原碳汇政策存在的问题进行了深入剖析，并对未来相关政策制定和应用提出了科学合理、符合实际的政策建议，以期为内蒙古自治区草原碳汇政策发展提供借鉴。

关键词：草原碳汇；公共政策；政策工具；频数分析

中图分类号：F326.2

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）8028503

1引言

政策工具是政府治理經济社会的重要手段和有效途径，是政策目标与实施结果之间的桥梁和纽带，科学、合理地制定低碳政策工具，对于我国草原碳汇发展具有非常重要的意义。政策工具是指政策主体为实现一定政策目标而实施的各种策略、方法、技术、机制、行动、作为以及人力、资金、设备、资源等手段[1]。政策本身也是政策工具，所以对于政策工具的研究从某种意义上讲也是对政策内容的研究。草原碳汇公共政策是政府有关部门为规范、引导草原碳汇活动，推进草原碳汇发展，协调草原碳汇活动中产生的各种关系而制定的一系列政策的总称。笔者按照政策文本分析法的研究步骤，首先，选取内蒙古自治区政府草原碳汇相关政策文本作为分析样本；其次，根据政策工具理论制定分析框架，设计基本分析维度体系，然后对基本政策维度的每个要素进行政策文本中的政策工具内容的系统分析；再次，将符合框架的草原碳汇相关政策归入政策工具二维分析框架进行频数统计；最后，根据统计结果分析现有草原碳汇政策体系是否合理，并以此为依据为未来草原碳汇政策的优化和改善提供有效的政策建议。

2草原碳汇政策文本样本选择

对2006～2016年草原碳汇相关政策进行文本分析，鉴于草原具有很强的地域特点，所以本研究将对2006年至今内蒙古自治区层面所有涉及碳汇的政策进行文本分析。

在政策文本的选取上遵循了以下步骤：首先，明确内蒙古自治区草原碳汇管理的行政部门，从而准确获得样本数据的来源渠道。内蒙古管理草原碳汇的部门主要有发改委、国土资源厅、农业厅、环保部门等相关部门，笔者没将“相关部委”纳入研究。此外，考虑到草原碳汇刚刚兴起，相关的政策文本多见于发改委和环保部门，因此，本研究将发改委和环保部门作为文本信息的重要来源渠道。其次，鉴于当前我国政府电子政务化的发展趋势，根据研究的相关政策通过主管部门官网以及百度、中国知网等搜索引擎获取所需政策数据。第三，确定检索关键词。对“草原碳汇”、“碳汇”、“低碳”、“草原环境”、“草原保护”以及“建议”、“意见”、“条例”、“办法”、“细则”、“规定”、“决定”、“公告”、“通知”进行检索，为避免政策遗漏，对已汇总的政策文本进行反复核查。

按照文本分析法的研究步骤，首先对草原碳汇相关政策文本样本进行数据选择。所选择的草原碳汇相关文本均来源于内蒙古自治区政府及其直属机构近十年公开颁布的关于碳汇发展及草原生态治理的法律法规、规划、意见、办法、通知、公告等体现政府政策的文件。鉴于“草原碳汇”作为一个新兴项目，专门性政策文本有限，将锁定“碳汇”、“低碳”、“草原生态保护”、“草原生态环境建设”为关键词，扩大检索范围。为了对现行政策现状进行准确、全面的把握，梳理了2006～2016年相关政策情况，首先对2004年至今内蒙古草原碳汇相关政策进行检索，结果显示2004～2009相关政策为零，其次检索到2010年至今草原碳汇我国相关政策14项，如表1所示，共汇总了14部内蒙古自治区有关草原碳汇的政策文本样本，具体政策文本的内容分析过程如下。

3政策分析框架构建

把政策结构性作为基本立论基础是本文对于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本单元工具合理组织、协调、搭配而构建的，为了突出政策的结构性特征，并由此来评判政策的可操作性，同时还可以体现政策决策层的公共政策价值和政策实施理念[2]。

根据Rothwell和Zegveld的观点[3]，将基本政策工具分为环境型、供给型和需求型3类，如图1所示。

3.1X维度：基本政策工具维度

环境型政策工具。包括政府通过一系列的政策进行调控，如目标规划、金融支持、法规管制、监督检查、制定与完善相应标准、制定与完善相应政策，为草原碳汇提供有力的政策环境和发展空间，同时可以促进碳汇产品的研究与开发。环境型政策工具包括目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制与知识产权等方面。

供给型政策工具是指政府给予的资金、技术、人才、信息等相关要素的供给。其目的是体现国家出台的碳汇相关政策对于草原碳汇的推动力。供给型政策工具

主要包括草原碳汇资金投入、人才培养、科技与信息支持、基础设施建设和公共服务等方面。

需求型政策工具是指政府主要通过采取公共技术采购、贸易管制、外包和海外机构管理等相应措施，其主要作用是削弱市场的不确定性，同时积极开展草原碳汇技术的研发和新产品开发，从而带动相关碳汇产业发展。其目的是政府及行政主管部门制定的碳汇相关政策对于草原碳汇的拉动力。

3.2Y维度：产业竞争力维度

基本政策工具维度划分主要是从政府角度研究我国草原碳汇政策对草原碳汇发展的影响，草原碳汇及其相关产业要实现可持续发展，其内在组织、运行规律及生产活动也必须加以考虑，这种内在的组织活动和运行规律主要体现在草原碳汇及其相关产业自身竞争力上。要想在碳汇市场上获得更强的竞争力，除由外部碳汇政策的支持与引导外，不断提高内部系统自我生存、自我繁衍能力也是获得持续竞争力的的重要方面。草原碳汇及其相关产业竞争力主要体现在资源要素配置能力、组织生产能力和草原碳汇技术创新能力3个方面。将草原碳汇竞争力要素归纳为碳汇生产、碳汇研发和投资力度，并以此来架构我国草原碳汇相关政策分析框架的Y维度。

3.3碳汇政策二维分析构架

如图2所示，通过对基本政策工具和草原碳汇竞争力维度的划分，最终构建了草原碳汇相关政策的政策工具二维分析框架图。

4频数统计与维度分析

对内蒙古草原碳汇政策文本在基本政策工具维度下的进行频数统计分析，如表2所示，环境型政策工具占基本政策工具总体数量的92.86%，供给型政策工具约占7.14%，需求型政策工具并未体现。如图3所示，在环境型政策工具中，目标规划在环境型政策工具中约占85.71%，金融支持占7.14%，与国家层面相关政策工具相同，目标规划工具利用相对较多，但其他3项均未体现。在供给型政策工具中，仅基础设施占7.14%，科技信息支持、资金投入、人才培养和公共服务均未涉及。这说明内蒙古自治区政府开始重视草原碳汇，并对配套的基础设施进行起步建设。从总体来看到目前为止，并未形成完备的政策体系，相关政策工具的问题更加突出。

另外，在基本政策工具维度分析的基础上，研究者引入草原碳汇产业竞争力维度影响因素，得到内蒙古草原碳汇政策工具在相关产业竞争力上的数据分布统计结果。从产业竞争力维度来看，如图4所示，碳汇生产所占比例为92.86%，投资力度所占比重很少为7.14%，技术研发并未涉及。内蒙古自治区相关配套政策制定尚不完善。在碳汇生产中占据绝大比例的是目标规划项，基础设施仅1项，这表明自治区相关政策对草原碳汇不具备指导性和可操作性。

5政策建议

5.1调整环境型政策工具使用频率，实现政策的可操作性。

适度降低环境型政策工具的使用频率，落实和监督已出台的金融支持、税收优惠等政策工具的运用，建立相应的配套法律法规管制规定，健全配套的实施细则与指导意见，从而提高政策的适用性和可操作性。政府还要加大对草原碳汇的财政补贴及税收优惠等措施。

5.2重视使用供给型和需求型政策工具

重视供给型和需求型政策工具对草原碳汇发展的推动和拉动作用，在政策制定过程中增加供给与需求两类政策工具的使用频率。供给政策的推动力和需求政策的拉动力在促进碳汇经济发展方面比环境型政策工具更具活力，因此政府可以充分发挥其经济调控手段消除市场中的不合理机制。在供给型政策工具的运用中，信息是政府科学决策的依据，信息化与科技化二者的结合是未来的发展趋势，因此要加强重视对科技信息支持、信息基础设施建设等政策，同时加大对碳汇产业发展的投资力度，建立草原碳汇相关数据的测评标准、数据库、信息管理系统和信息披露制度，为草原碳汇发展提供资金、信息和技术基础。在需求型政策工具运用中，政府应加强政策制定力度，为内蒙古自治区草原碳汇提供广阔的市场发展空间，同时也要加强外包等政策工具的运用，以达到减轻政府在财政、技术、人员等方面压力的目的，使内蒙古自治区草原碳汇产业发展更具市场化、竞争力。

参考文献：

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