突发公共危机事件中多元主体应急协同困境及对策研究

潘天楚 常钰琳 骆静谊

摘要：近年来，各类公共危机频繁发生，对人民群众的生命财产安全造成了极大危害，也给社会经济发展态势带来了不利影响。实现国家治理体系和治理能力现代化目标，需要政府主导的多元治理主体的共建、共治、共享。本文选取河南“7·20”特大洪涝灾害作为案例，运用文献研究法、社会网络分析方法进行全网数据分析与文献搜集。研究表明，核心主体统筹联动作用发挥不力等是目前突发公共危机事件中多元主体应急面临的协同困境，造成困境的原因主要有应急协同理念落后且意识淡薄、应急协同法制体系建设不完善等。在此基础上，提出提升各主体应急协同的参与意识等突破当下应急协同困境的优化策略。

关键词：突发公共危机；多元主体；应急协同

在现代风险社会的背景下，各种类型的灾难呈现出高发态势，应急管理的环境日益复杂。以洪灾、旱灾、台风、地震为代表的自然灾害类突发公共危机事件是当今世界各国共同面对的重要挑战之一，严重影响经济社会的发展并威胁人类的生存。根据联合国减少灾害风险办公室 （UNDRR）的数据，2021年全球共发生与自然灾害有关的灾难性事件432起，经济损失达2 520亿美元，其中，44%的灾害与洪水相关。

在突发公共危机事件应对中，我国已经初步建立起了以中央政府为指导、各级政府各司其职、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。然而在实践的过程当中，政府占据主导地位的 “全能型”单一性危机应急反应模式突出强调了政府及有关部门处置应对危机时对于全局的把控，不仅在很大程度上限制了多元主体参与应急管理协同功能的发挥，也在无形之中制约着我国政府应对突发公共危机事件能力的提升。本研究试以河南郑州 “7·20”特大暴雨事件为例，探究突发公共危机事件中多元主体应急协同的困境与对策。

一、多元主体应急协同的现实困境

本研究选取河南郑州 “7·20”特大暴雨事件作为案例进行研究，首先在各大文献数据库、政府信息公开平台、社交媒体平台进行全网数据搜集，然后利用社会网络分析方法建立矩阵后生成关系网络图 （详见图1），梳理出突发公共危机事件应急协同面临的现实困境。

（一）核心主体统筹联动作用发挥不力

在社会网络分析方法中，节点可以是任何一个社会单位或社会实体。节点的属性决定节点在网络中的位置及作用。[1]政府作为大量社会资源的支配者，能够在时间紧急、信息有限的情况下对灾害事件作出迅速反应并采取行动，在协同治理网络中处于核心地位，是突发危机中组织应对的主导者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，处在核心位置的机构多为政府部门，如应急管理部、河南省应急厅、河南省防汛办等，应急协同职能也多集中于不同的政府机构和机构的不同部门之间。政府本应发挥自身优势推动多方主体协同合作，但从图1可以发现，社会组织、企业、媒体、公众等主体与政府合作较少，说明在现实中政府未能完全发挥统筹联动作用。

（二）社会力量参与应急协同有限

现代治理体系中，危机处置不是政府主导的单一管理，而是包括社会组织、企业、媒体、公众等在内的多元主体的分层治理。社会力量具有参与应急协同的意愿和能力，其来源的多样性和行为的主动性确保了社会力量在合作网络中起到不可替代的辅助作用，是危机应对中政府重要的合作者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，参与救援行动的社会力量组织分散，社会组织、企业、志愿者等主体大多时候都在单独行动，组织之间合作的节点比较少，且合作多集中于同类型组织；参与救援行动的专业救援类社会组织总体规模较小，仅占社会组织总量的4.7%，[2]多为各地消防支队进行救援，较少看到专业救援组织身影。

（三）应急信息共享沟通不畅

在突发公关危机事件应急协同的全过程中，各类信息被生产、存储、分享及扩散，协同的本质正是信息的转化利用，通过各方信息对称匹配，消除决策黑箱，以协同方式将知识价值最大化、针对化，用以处理公共危机。[3]因此，通过多方协同整合共享多元主體掌握的灾害信息是危机应对中的重要一环。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，合作行为多发生在政府机构和部门间，信息的共享沟通也多存在于政府内部，而政府与其他社会主体间信息交流不畅，存在信息不对称。此外，其他社会主体间信息孤岛现象比较明显，存在大量相互封锁信息的现象，彼此不能互联互通。如图1所示，企业与志愿者节点数量较少且与其他主体连接不足，各自力量有限却又不能良好合作，在一定程度上会贻误救援时机。

二、多元主体应急协同困境的原因

（一）应急协同理念落后且意识淡薄

一方面，传统的家长式观念让一些政府部门工作人员至今依然认为政府应当包办一切社会事务，并觉得信息公开可能会影响社会的安定团结。因此，突发公共危机事件发生后，公众被封锁在真相之外，社会组织、大众媒体等社会力量无法得到信息与实情。另一方面，信息来源的局限和滞后导致危机事件发生后社会力量没有参与救援行动的主动权，只能被动接受政府的命令和派遣，这也对社会力量参与救援的效率和有效性造成障碍。

（二）应急协同法制体系建设不完善

目前，我国已形成较为完备的应急管理法律法规体系，《国家突发公共事件总体应急预案》 《突发事件应对法》 《“十四五”国家应急体系规划》等一系列法律规定和政策文件在突发公共危机事件应对中发挥了重要指导作用，但是，关于社会主体应急协同方面的法律法规尚有缺失。此外，现行相关法律法规中关于社会主体参与协助治理重大突发公共危机事件的规定，更多是原则性的，不够细致具体，在指导实践的过程中难以被准确理解并直接运用。

（三）应急协同常态化机制尚不健全

政府与其他社会主体之间的合作机制不够完善。2008年以来，应急管理体系下的政社合作已经建立，但尚处于初级发展阶段，政府探索与其他社会主体协同合作的过程中不可避免地存在协同无力情况。此外，政府与其他社会主体的协同合作没有形成固定的模式。其他社会主体与政府开始合作往往是在突发事件发生后临时接收到政府召集才形成，[4]合作形式较为临时，政府短期内无法做到联络统筹和有效引导，使多元主体应急协同无效性增加，造成资源浪费。

（四）應急协同资源配置有短板

一方面，政府与其他社会主体的资源配置不均。例如，我国绝大多数社会组织从成立到运行都受到政府的严格控制，因此，其在组织资源上对政府的依赖性强，缺乏独立意识与自主性，自我管理和自我发展能力相对不足。另一方面，不同类型社会组织资源分配不均。有官方背书的社会组织如中国红十字基金会能够在与政府合作的过程中获得更多信息、筹集更多资源，而多数缺乏官方背景的草根社会组织参与社会救援的方式更加单一，组织到的资源难以支撑组织参与社会救援。

三、多元主体应急协同困境的突破

（一）提升各主体的参与意识

第一，各政府部门及其工作人员应当抛弃 “大包大揽”的传统观念，树立应急协同的灵活观念，认识到其他社会主体在应急救援活动中发挥的作用和功能，主动向参与社会救援的其他社会主体授予相应的权力，建立健全完备的协作分工机制，使应急协同更加高效。第二，社会力量应当加强自身的信念建设，树立起强烈的公益使命感，以促进公共利益最大化作为自己的目标价值取向，注重培养组织成员的社会关怀度与责任心。只有政府携手社会力量打造多元共治共享格局，使得多元主体充分参与社会治理，整合社会资源，才能建成高效的现代化应急协同体系。

（二）提升制度水平

第一，要厘清政府与其他社会主体在参与重大突发事件应急管理中的角色与责任，制定规范性文件，对各自的职责界限合理分配，明确各主体的基本权利和义务、参与途径与范围。建立社会组织的准入退出机制对于充分发挥社会主体公益性、灵活性、专业化与支援性的专长具有重要意义。第二，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。[5]政府要区分专业领域建立突发公共危机事件救援分层分类机制，推动形成政社救援力量共同训练、协调发展新格局，增强危机协同作战处置能力。

（三）加强常态化机制建设

政府应推动政社合作机制建设向纵深发展，重视社会力量参与，展现对社会力量信任的态度，并建立稳定的政社合作模式。第一，政府要鼓励、支持其他社会主体进入应急协同体系，倡导社会力量在突发公共危机事件中的各个环节中承担更多责任，并主动邀请社会力量参与救援风险评估、援助方案制定、人员物资调配等具体流程。第二，政府应完善政府与社会力量的沟通交流机制，建立具有权威性的信息发布平台，通过互联网、大数据等先进信息技术实现与其他社会主体的数据共享，使其能够在危机事件发生后及时了解最新消息及时救援。

（四）优化资源配置

资源依赖理论和一般交换理论认为，资源不足是组织合作的动力，因此应对公共危机需要构建公共权力和社会资本并存、软硬兼备的整合机制。[6]第一，政府应当充分利用其处于社会应急协同核心地位的优势，通过法律、政策、制度有效整合政府与社会组织的资源力量，利用公权力对资源进行合理调配，以实现效用最大化。第二，要促进具有官方背景的社会组织与民间草根社会组织之间的合作，使具有官方背景、拥有更多信息的社会组织和具有亲民性、社会公信力的草根社会组织能够优势互补，做到信息与社会资源的优化配置。

四、结束语

在全球化浪潮不可逆转的今天，世界各国突发公共危机事件的发生频度、广度都在不断提高，不能仅仅依靠政府的单一力量进行应急管理，也不能只是凭借本国力量来进行危机治理。在全球性的突发公共危机事件中，每个国家和地区的多元主体都应该尽最大可能调动社会资源协同应对全球治理危机，构建全世界、全政府、全社会的危机治理网络。

参考文献：

[1] 李虹，王志章.地震灾害救助中的地方政府角色定位探究[J].科学决策，2010（10）：39-46.

[2] 赵伯艳，周无恙.社会组织参与突发事件应急管理的功能优势与障碍：以河南“7·20”暴雨事件为例[J].学会，2022（03）：12-18.

[3] 刘宏笪，严嘉欢，张茜.基于SECI模型的公共危机应急协作系统研究[J].武汉理工大学学报（信息与管理工程版），2020，

42（05）：395-402.

[4] 徐明，郭磊，任韬.疫情防控中基层应急社会动员的逻辑、机制与优化策略[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2022（3）：40-51+106.

[5] 新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].[2019-11-06].https：//3w.huanqiu.com/a/78fa3c/

9CaKrnKnC4J？agt=10.

[6] 聂磊.危机管理中的社会组织研究[M].北京：知识产权出版社，

2010.