国家治理现代化过程中群众利益实现机理研究

臧乃康+刘学莎

〔摘要〕国家治理现代化进程与群众利益实现互为前提和条件，治理现代化是实现群众利益的有效工具，群众利益实现是治理现代化的内在要求。国家治理现代化过程中群众利益实现机理呈现主要在于：价值机理、政策机理、参与机理、均衡机理、补偿机理。国家治理现代化过程中群众利益实现路径选择：坚持群众利益至上的国家治理原则、推进群众利益实现的多重政策保障、提高群众利益实现的组织化程度、完善群众利益实现的多元治理结构、加快群众利益实现的政府职能优化进程。

〔关键词〕国家治理；治理现代化；群众利益至上；均衡机理；多元主体；利益补偿

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0089-07

国家治理现代化的基础在于尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，依靠人民实现国家治理。中国共产党建党以来，紧紧依靠人民，跨过艰难险阻，取得了与世瞩目的成就。“这个伟大历史贡献，就是我们党团结带领中国人民进行改革开放新的伟大革命，极大激发广大人民群众的创造性，极大解放和发展社会生产力，极大增强社会发展活力，人民生活显著改善，综合国力显著增强，国际地位显著提高。”〔1〕以人民群众利益实现来推动国家治理现代化发展进程，关系到国家治理现代化进程的稳定性、有效性、持续性。

一、群众利益实现与国家治理现代化的关系描述

人民群众对利益的追求产生于对物质与精神生活的新目标、新期待，依赖于国家治理政策的实施。国家治理现代化进程与群众利益实现互为前提和条件。

1.治理现代化是实现群众利益的有效工具

人民群众的利益的实现，不仅仅需要利益主体对过程的积极参与，还有赖于国家有效治理，国家治理现代化为群众利益实现提供了有效契机和理性工具。

治理现代化要求多元主体的合作意识。市场经济的发展带来社会结构调整、价值观念多元、社会组织涌现，原有社会共同体伴随社会转型的深入，裂变为多元利益群体，生成多样性需求结构。人民群众作为体量最大、利益诉求最复杂的社会群体，要求国家治理的现代转型进程中高度重视群众利益诉求，实现多元主体利益。

在国家治理进程中，“除了政府之外，在社会中还广泛存在着多种多样的能够承担或者已经承担起了社会治理职能的社会力量，这些社会治理力量应当得到承认，它们的活动应当得到引导，进而，在逻辑上必然会走向合作治理”。〔2〕简言之，合作共赢是多元利益主体的最佳选择。人民群众是国家政策过程不可或缺的主体，要将群众利益置于首位，不断实现多元主体的充分合作。人民群众借助治理现代化契机，获得更多话语权、参与权、决策权，充分表达利益诉求、积极争取利益实现。

治理现代化要求公平公正的制度安排。公平公正的制度安排是避免自利性、非理性的法律限定，由全体社会成员认可并达成共识、反映利益主体共同意志的宪法，为国家治理现代化提供根本遵循，为群众利益实现提供公平公正的制度安排。新中国建立以来，中国式代议民主制的不断完善，人民群众作为国家主人通过代议制民主和协商民主的形式，直接或间接行使国家治理权力。由于“从人类互动的一个领域到另一个领域，公正待遇的标准被认为是不同的”〔3〕，因此，在公平公正的制度下，需要提取适用于公众，即最低限度具有普遍性和适用性道德规范，避免由于制度失衡而造成人民群众利益流失。“因为在社会主义制度下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的，局部利益和整体利益是统一的，暂时利益和长远利益是统一的。”〔4〕

治理现代化要求统筹兼顾的公共政策。社会转型时期，利益需求的多样性要求统筹兼顾的公共政策，使得治理过程从分散走向集中，从碎片走向整合。政策系统官方和非官方的政策主张者，不同程度地主导或影响着政策的性质和方向。其中，非官方的政策主张者直接表达着所代表群体的政策制定意愿或建议，使国家治理政策有效统筹各方利益。政策供应者需要最大限度吸纳人民群众的利益诉求，汲取非官方的政策主张者的意见和建议，形成整体性、系统性的国家治理政策。政策主体从群众立场出发影响政策导向，让政策成为人民群众获取利益的工具；政策客体同样以治理者的角色表达个体或团体的诉求和意愿，影响政策内涵，监督政策过程，促进人民群众利益实现的最大化。

2.群众利益实现是治理现代化的内在要求

国家治理现代化是平衡和实现社会多元利益主体诉求的过程，利益追求是一切组织或个体行动的驱动力，利益实现是其终结。

政治利益是治理现代化的合法性资源。政治利益是公民参与政治生活而获取的政治收益，诸如，权力、权利、地位、荣誉、声望等，人民群众政治利益维护、实现与国家稳定、发展的同向同步。人民群众作为国家主人，是国家权力的终极所有者。我国宪法规定，人民群众政治权利和自由包括选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，可以自由地向政府提出诉求和愿望，“在与自己利益密切相关的政治系统内有所作为，表达自己的利益诉求，改变政治系统于已不利的政策输出”。〔5〕政治认同建立在共同的政治利益构架基础上，是国家治理现代化的合法性资源。将群众利益实现置于国家治理现代化的全过程，既是国家治理现代化的政治主张，也是治理现代化的合法性资源的实际聚集。

经济利益是治理现代化的物质性基础。国家治理现代化需要以雄厚的经济实力作为政策进程的物质保障，满足人民群众生存、生活、发展的需求。人民群众经济利益实现以对劳动产品和公共服务的占有或分享为基础，以此提高自身的文化素养、专业技能、劳动效率、职业水平等。人民群众作为物质财富的创造者，发挥能动性和创造性不断更新生产工具、提高劳动效率，生产满足社会及自身需要的劳动产品，促进经济发展和财富增长。公平公正的分配政策，使人民群众在初次分配和再分配中获得更多经济利益，扩大劳动在分配中占有比重。从价值观层面来讲，利益影响着人民的价值判断、行动导向，人民群众在物质生产、交换、分配活动中获得充足经济利益来满足物质生活需要的程度，决定或者影响着人民群众对国家治理现代化的认同。

社会利益是治理现代化的公共性空间。国家治理现代化需要稳定的社会基础，群众的社会利益实现有赖于社会资源的合理配置，回应社会利益公平公正的价值主张，填充治理现代化让渡出的公共空间。人民群众社会利益可以归结为私人利益和公共利益两大类，其中，“一种私有物品意味着，我对它的消费阻止了你对它的消费，也意味着我可以排除你吃我的面包”〔6〕；公共利益的载体公共物品和公共服务具有非排他性和非竞争性的特点，某个个体的消费不会影响其他个体的消费质量及频度。在垄断和私人占有的语境下，治理现代化的公共空间会被挤占和压缩，要通过拓展社会公共性空间，才能保障人民群众的私人利益和公共利益的实现。实现人民群众社会利益，强调的是实现广大人民群众在社会中的比较利益，协调人民群众对社会资源占有、社会利益配置，解决社会矛盾和社会冲突是社会公共空间拓展的条件和基础。

文化利益是治理现代化的价值性需求。“文化利益是人类在物质和精神活动中对精神需求的满足。具体地说，文化利益既是主体为获得经济利益而追求的精神需要，又是主体对自身精神文化领域（如思想观念、文学艺术、教育科学等领域）需求的直接满足。”〔7〕文化利益渗透在政治利益、经济利益、社会利益之中，是国家治理现代化的价值性资源。文化利益寓于治理过程，影响着国家治理。文化包含国家治理主体的顶层理念，影响或主导着国家治理现代化的总体走向。文化利益驱动经济发展，社会文化、科学教育发展，塑造着国家治理者的创新创造精神，涵养国家治理现代化所需要的价值，是满足政治、经济利益实现不可或缺的资源，也是社会利益的价值表现。治理现代化首先是人的现代化，而人的现代化又是以文化利益的实现为精神和价值基础的。

二、国家治理现代化过程中群众利益实现机理呈现

国家治理现代化与群众利益之间关系的认知，奠定了国家治理现代化过程中群众利益实现机理的逻辑起点，有益于从思想价值到政策落地的环节来探讨国家治理现代化过程中群众利益实现。

1.人民群众利益的价值机理

市场本身难以弥补资源分配非公平的缺陷，要将社会总体发展与群众个人发展相统一，在公平正义主旨下秉承以人为本的理念，将人民群众利益作为国家治理的根本出发点和落脚点。国家治理过程中，政策和程序的公平正义决定着人民群众的回应程度和参与程度，公平正义的治理价值在分配制度上意味着，既坚持按劳分配、强调政策激励，又对社会保障、社会福利政策“托底”。人民群众利益体现在政治范畴，强调宪法和法律赋予人民群众平等的政治权利，使人民群众共同参与国家治理，让社会资源流动给予每一位公民平等的机会，防止社会结构的固化。公平正义的价值为法治社会的构建提供了前提，从而形成以法治促正义，以正义促公平，最终实现治理的现代化、法治化，真正实现人民群众以平等公正起点，享有平等的政治权利、政治资源，实现群众所追求的差异性、多样化利益。

2.人民群众利益的政策机理

在政策制定过程中，政策制定者“通过自身的主观愿望，根据客观事实，提出计划、方针”〔8〕，再由国家进行利益统筹和协调，制定合法合理的共赢方案以解决国家发展问题、回应群众利益诉求，使政策达到“被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序”〔9〕，以实现其合法性。在政策执行过程中，严守政策制定的原则和方针，保证政策主体正确传达、多元合作、无误执行，并受政策运行系统中所有参与者的检验和监督，使合法化政策散发到广大社会、落实在人民群众的具体行动之中。在政策评估反馈过程中，关注人民群众的声音，关注专业化的评估建议，既注重对政策制定的评估，又加强对政策执行和结果的监督，避免“把政策制定和实施建立在理想化的政策执行环境之上”。〔10〕让国家治理现代化政策更加符合人民群众利益实现的要求。完善的政策过程是国家制度的表达途径和具体体现，国家制度安排以群众路线为指导、群众利益实现为目标，并通过政策的制定、执行以及评估反馈落到实处。

3.人民群众利益的参与机理

群众参与国家治理积极性和广泛性影响着国家治理现代化的利益结构和利益进程，这是国家治理现代化过程中群众利益的参与实现机理。国家治理强调“在双向的沟通和互动过程中实现社会公共事务秩序化”〔11〕，这里的双向沟通和互动意指政策主体和客体以及政策主体间的利益博弈过程。国家治理主体包容或吸纳了更多社会组织和社会成员，这在客观上，既使人民群众在利益博弈中增强了话语权，又使国家治理政策的制定和实施更加符合人民群众诉求。从而，根本上改变“强势群体可以轻而易举地影响政策制定过程，控制政策走向，而弱势群体则被边缘化，很难有效地参与政策制定，难以系统深入地表达其利益诉求”〔12〕的失衡现象。

人民群众基于利益追求，积极参与到与自身利益相关的社会组织之中，通过共同遵守的契约，获取本组织或团体以及成员的最大利益。同时，国家治理现代化推动社会基层自治组织的完善和发展，吸引人民群众积极参加居民自治和村民自治的建设过程，行使人民群众当家作主的权利，实现自我教育、自我管理和自我服务，激发作为国家治理现代化主体的积极性，实现社会和国家间、政策的官方和民间的沟通和互动，为人民群众利益实现创造良好的治理生态。

4.人民群众利益的均衡机理

合作共享是国家治理现代化过程中群众利益的均衡机理，也是群众利益实现的基本要求。多元社会利益均衡“是社会权力结构和利益结构的重新塑造，有些社会阶层在结构重组中利益得到增进，同时，必然导致其他一些社会利益群体的利益受到损害”〔13〕，博弈会使得多方主体利益趋于均衡。从权力结构角度分析，面对国家转型时期社会力量壮大与政治资源稀缺的显著反差，人民群众希望通过得到机会参与国家治理，以实现其利益诉求。然而，单纯的国家权力并不能充分满足群众多样化、差异化的利益需求，反而由于权力的集中导致了行政效能的相对弱化。从利益结构角度分析，如何在实现强势群体与弱势群体间的利益平衡，既保证强势群体利益，又促进弱势群体利益提升，避免群体间利益矛盾和利益冲突，这给国家治理现代化提出了严峻挑战。“今天，随着人类社会进入高度复杂性和高度不确定性的时代，随着全球化把人们空前紧密地捆绑在了一起，我们需要努力建构的则是作为合作高级形态的群体行动和交往模式。这是一种基于实践理性的合作建构，排除了权力的支配。合作是基于人的共生共在的要求而提出的，在社会发展到了工业社会的顶点时，人们在对以往的群体行动以及交往方式的反思中表达了对合作的向往。”〔14〕由于社会力量加盟国家治理比重的扩大，国家权力受到多重利益群体制约，以合作共享来实现公正均衡的利益配置，成为剔除或减少强势群体不正当利益，合理利益结构的重要举措。以合作共享推进国家治理现代化，不仅是党和政府对治理范式的完善，更是解决当前贫富差距、地区差距，平衡和同步国家发展与个人发展、国家利益实现与群众利益实现的有效举措。

5.人民群众利益的补偿机理

社会财富总量增加过程，会使得一部分的利益受损，这时，受益者有责任从自己所得的增量收益中拿出一部分补偿受损者，达到利益的均衡。对于改革过程中利益受损的群体正当利益进行补偿，是维护受损者正当权益，促进稳定转型的重要保障。诸如，对于拆迁移民、生态保护、调整产能等所致利益受损进行利益补偿。只有通过对利益受损者进行补偿的办法，才能消除或减轻损失，缓和过程中的利益冲突。

实现利益补偿的形式，主要有帕累托补偿、卡尔多补偿、非卡尔多补偿。〔15〕帕累托补偿使得没有任何人的利益受损，这种方式在改革的现实中难以持续。卡尔多补偿是对改革过程中利益受损者的补偿，确保其在事实上利益不受损失，这是一种常态的补偿方式。非卡尔多补偿是对改革过程中的利益受损者适当补偿，但是，并不足以达到其受损程度。执政党和政府要从全社会整体利益的高度出发，主动承担起利益平衡的职能。确保改革方向和改革目标不偏离人民群众的根本利益。当然，在利益补偿过程中，首先是确保承担改革和发展成本而未获得应有利益的个人和群体得到相应的补偿，重点关注弱势群体的利益补偿，将补偿转化为社会成员共谋利益、共享成果有效保障。

三、国家治理现代化过程中群众利益实现路径选择

改变国家治理中群众利益诉求受阻、群众利益实现不足的现状，选择国家治理民主化、法制化、合作化的发展路径，充分发挥国家治理现代化的作用和优势，与人民群众多样化利益需求是正相关的实现关系。

1.坚持群众利益至上的国家治理原则

坚持人民群众利益至上的治理原则。首先，在政治制度上完成国家权力体系的重构，把权力装进制度的笼子，将社会的权力回归到社会组织和人民群众手中，调动人民群众直接或间接参与基层民主自治、社会治理的积极性，解决好现阶段权力过于集中的问题。其次，遵循宪法原则，将人民群众的选举权与被选举权、自由权、监督权等政治权利落到实处，在多元社会主体的监督下充分实现人民群众以政治权利为中心的各项利益。再次，以政府“看得见的手”弥补市场“看不见的手”的缺陷，提高广大人民群众在初次分配中所占的比重，并通过再分配调整群众利益差距。在发挥政策激励作用的同时，运用国家社会保障体系和社会福利政策控制过大的收入差距。推进社会资源广泛流动，满足人民群众对包括教育、医疗、住房、就业等在内的多种社会资源需求。

2.推进群众利益实现的多重政策保障

政治制度决定了国家治理的政治原则和方式，经济制度决定着国家经济的发展方向，系统整合治理政策是群众利益实现的有效途径。首先，完善基本公共服务，政府提供在就业、教育、卫生、安全、环境方面的公共服务、公共产品。灵活运用货币政策、财政政策、分配政策，促进效率与公平的有机统一，促进劳动力初次就业及失业人员再就业，与此同时，将医疗卫生、义务教育等相关领域纳入相应的政策体系中。其次，完善和理顺社会政策，完善社会组织发展和运行机制，将社会组织建设和运行纳入国家治理体系，“在城市要以完善失业保险和最低生活保障机制、城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险制度为突破口，建立城市多层次的社会保障体系，而在农村则要以社会救助为突破口，以完善新型合作医疗制为重点，逐步推进养老保险制度，健全农村社会保障体系。”〔16〕将分散零星的社会政策转变为推进群众利益实现的多重政策保障，更好地服务于人民群众，让人民群众真正成为最大的受益者。

3.提高群众利益实现的组织化程度

提高参与主体组织化水平是实现多元利益主体共同参与的前提，包括“中央政府、地方政府、企业和各种市场主体（包括消费者和代表整体利益的行业组织等）、社会组织（公益性和互益性）、公民和公民各种形式的自治组织”，〔17〕政府组织是国家治理的主导者，非政府组织协同参与并要求逐步扩大占有更多的政治资源份额。在扩大国家治理现代化参与主体的同时，提高国家治理多元主体的组织化程度，这样，不仅能壮大群众个体利益实现力量，而且聚合了人民群众利益表达。一是大力发展社会组织，使不同群众利益得以有效聚合，分散利益得以组织化，不仅可以“克服‘乌合之众的情绪化问题和‘集体行动的困境，而且在很大程度上可以弥补个体参与行政活动时所面临的资源、信息、政策影响力等方面的弱势”〔18〕；二是将广大人民群众以不同的社会角色纳入相应的利益组织，使多角色个体利益实现找到归属和依靠，有组织、有目的、有激情地参与到国家治理现代化过程。

4.完善群众利益实现的多元治理结构

由于个体能力、知识技能、政治地位、社会资源等方面存在差异性，完善多元治理结构对于人民群众的利益实现是不可或缺的。首先，以多元治理主体完善多元治理结构。国家治理过程运行要求采用“分权的政策执行”手段，避免政策执行“自上而下”的集权式运行〔19〕，社会多元主体进入国家治理过程，并获得相应的治理权力以负责其最擅长的治理领域，避免国家权力过度集中，充分发挥各级人民代表大会、基层自治组织、政府派出机构、社会独立组织等官方或非官方主体的比较优势，选择国家治理的“参与—自主性回应—责任”模式〔20〕。通过多元主体、多重媒介让人民群众充分理解政策意图，并参与到政策的制定、运行、评估、反馈过程，发挥人民群众的主体性作用。其次，以完善的治理政策保障多元治理结构，推进国家治理政策的理性化和公开性，从其制定开始到评估反馈结束，用政策执行结果的事实和数据阐明人民群众的参与程度及其利益实现程度，真正实现从一元单向治理结构向多元互动治理结构的转变，以网络组织架构来最大限度地实现人民群众利益。

5.加快群众利益实现的政府职能优化进程

政府职能主要着力于，创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义，强化基本公共服务均等化理念，科学合理划分各级各类政府职能部门公共服务职责，加大基本公共服务投入。因而，这就需要深入推进简政放权，清理、优化、规范行政审批项目和程序，最大限度减少政府对企业的干预，最大限度缩减政府审批范围。实行政事分开，对涉及基本公共服务均等化的教育、卫生、文化、就业等领域的事业单位根据公共性、非公共性和营利性标准进行分类改革，更有效地提供公共服务。

改革开放30多年来，中国经济快速发展，但是社会发展滞后，政府直接用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低，这就需要对政府的公共服务职能进行优化，改变财政支出结构。实事求是地说，党的十八大以来，公共财政在民生方面的支出大幅度提升，以2015年为例，积极的财政政策向民生方面倾斜。要通过相关的经济、行政、法律手段，保证正常的社会经济秩序，并运用公共政策促进社会发展、社会进步、人民幸福。

政府与民间组织之间的合作能够有利于降低政府治理成本，提升政府绩效。作为政府要把公益性、服务性、社会性的公共服务转移给具备资质的非赢利性社会组织，在政府与民间组织之间建立起一种平衡关系和合作关系。不仅如此，还要增强社区服务功能，建立社区、社会组织、社会工作者的联动机制，积极吸纳社会力量进入社区服务，促进社区公共服务的平台建设，依法保障居民知情权、参与权、决策权和监督权。政府职能优化对于人民群众利益的实现具有根本性意义，决定着国家治理模式的选择，影响着人民群众利益的实现程度。

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【责任编辑：朱凤霞】