公共政策议程设置中民间组织参与现状、困境及提升路径探讨

吴光芸　祝小芳　方林敏

[摘 要]社会结构分化和利益多元化背景下，多元利益主体参与政策议程设置能够促进政策相关者的利益表达，提高政府决策的科学化和民主化水平。民间组织作为一部分社会群体的利益发声器，可以通过制度化与非制度化的方式参与政策议程设置，成为政策相关者表达政策诉求的重要渠道。我国民间组织参与政策议程设置的实际效果不尽如人意，面临制度制约、信任困境和生存困境。为此，需要从制度建设、环境建设、自身建设等方面出发，以发挥民间组织在政策议程设置中的作用。

[关键词]公共政策议程 议程设置 民间组织 外压模式 多元主体

公共政策议程是将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项[1]。政策议程设置作为公共政策过程的起点，决定着政策的方向与内容。在政策议程设置过程中，相关利益主体围绕着各自关注的政策问题试图影响议程设置，成为议程设置的多元参与者。民间组织凭借其在社会上的凝聚力与影响力，能够聚合共同价值倾向和相同利益诉求的利益群体，推动或影响政策议程设置。探究民间组织参与政策议程设置的方式、过程和效果对政治生活中科学民主决策的形成具有重要意义。本文以此为基础，分析民间组织参与政策议程设置的途径、方式和效果，分析其在政策议程设置过程中面临的困境，并提出对策建议。

一、民间组织是公共政策议程设置中的重要参与者

当代中国正处于改革转型期，出现多元利益主体和多元政策需求，政府决策需要综合平衡多元主体的利益需求。由于政策资源有限以及政策机会的缺乏，多元利益主体关注的问题并不能完全被纳入政策议程，因此这些多元利益主体相互竞争、博弈。为了获得参与政策议程设置的机会，各方利益主体在博弈过程中会更多地展示其所关注的社会问题需要转化为政策问题的急迫性，使得政策利益相关者的诉求和利益得以充分表达，增强了政府政策的民主性；同时多元利益主体参与政策议程设置，传达了多样化的政策利益需求，由政府决策者进行选择，在政策议程竞争中“胜出”的社会问题成为政策问题，使得政策议程设置的科学性大大提高，从而有利于促进现代决策的科学性和民主性。

如何将分散的多元利益主体的利益诉求汇聚起来，进行利益综合和利益表达，这依赖于组织化的力量，将相同的政策诉求整合，形成一种合力。因为“在利益错杂的社会中，无组织的个人力量总是有限的，无论在议题倡导、社会动员方面，还是在抵制政府及其他利益集团侵权方面，都难以作为”[2]，因此聚合利益个体力量的渠道和载体显得十分重要。在当代中国，以非营利性和公益性、自主性为特征的民间组织，可以使社会分散的个人或小部分群体按照自身利益诉求结合，有效组织分散的政策利益主体组成功能团体，成为政策利益相关者表达政策需求、参与政策议程的重要渠道和载体。而且民间组织能够了解社会民众政策需求动态，充当政府与多元利益主体之间的沟通平台，及时传达和反馈双方利益取向，进行有效的社会动员，形成统一而强大的政策诉求力量，大大提高参与政策议程设置的可能性，成为政策议程设置的重要参与者，对政府有限的政策资源配置发挥重要影响，促进政府决策的科学化和民主化。

二、民间组织参与公共政策议程设置的现状

近年来，随着政府决策科学化、民主化进程的推进，在政策议程设置阶段，民间组织可以通过各种方式参与和影响决策，发挥着不可忽视的作用。

（一）民间组织参与公共政策议程的方式

按照不同的角度和方法，民间组织参与政策议程设置的方式呈现多样化特点。从参与方式的制度化角度出发，民间组织参与政策议程设置方式可以分为制度化和非制度化方式；从参与的社会联合角度看，可以分为单独参与和联合参与方式。

1.制度化参与和非制度化参与。制度化参与是指民间组织在正当法律与正规制度的许可下有序参与政策议程的设置，而非制度化恰好相反，即民间组织通过非正式的制度化途径推动社会问题成为政策问题，参与政策议程设置。制度化参与需要政府提供的正式制度为基础，我国民间组织制度化参与政策议程设置的一般表现是参与政府听证会、民主恳谈会或者是具备代表资格的组织成员参加人民代表大会制度和政治协商制度，通过合法程序参加政府的制度性会议，将其代表的利益诉求作为会议议题传达至决策者，以此方式参加政策议程设置，从而影响政策议程。例如，2004年“圆明园湖底防渗透工程”事件中，民间环保组织“自然之友”的会长，同时也是全国政协委员的梁从诫参加国家环保总局召开的环境影响听证会，将广大民众对圆明园环境保护和民众参与政府环境决策的政策需求上传，引起政府部门对环境问题和公众参与的重视，影响了政府政策议程的设置，工程得以全面整改，并出台了《重大工程环评公众参与办法》，在一定程度上保障了其后环境政策的科学性和民主性。

除了制度化参与渠道，民间组织也通过非制度化途径参与政策议程设置，民间组织通常通过社会媒体的宣传，引起社会其他民众和组织的关注，继而在社会上形成强大的政策诉求，进入政府视野，对政策议程设置产生影响。例如，1998年，环保民间组织重庆绿色志愿者联合会开展了川西天然林资源的调查，通过中央电视台《经济半小时》等媒体的连续报道，揭露了川西洪雅县狂伐天然林一事，引起了中央的重视，促使四川天然林的全面禁伐和全国天然林保护工程政策的全面实施，成为政府环境保护政策议程设置的重要参与者。

2.单独参与和联合参与。单独参与是指民间组织主要凭借自身力量单独组织相关利益表达活动，进行利益诉求的传达，参与政策议程。在多元利益主体相互竞争，相互博弈的社会环境下，民间组织仅凭一己之力影响政策议程的设置往往势单力薄，也不能获得良好的参与效果，因此，民间组织往往采用联合参与的方式对政策议程的设置形成外在压力，促进行动目标的达成。

联合参与是指民间组织与其他社会力量或社会组织相互联合，采取联合行动，求得合力，共同影响政策议程，参与议程设置。这一方式在环保组织中表现得更为明显。在怒江水电站开发争议事件中，北京地球村、自然之友、云南大众流域等多个民间环保组织联合开展活动，联合向社会宣传反对怒江开发方案，而且这些民间环保组织不仅联合了国内的环保组织，还与国外民间环保组织进行联合。事实证明，多个民间组织的联合在政府议程设置中发挥了重要作用，怒江大坝工程最终被政府搁置。

民间组织参与政策议程设置的方式多样且各具特点，但由于民间组织相较于政府部门力量薄弱，政府可提供的制度化参与渠道较少，所以民间组织更倾向于非制度化和联合参与方式，而且在具体活动中，民间组织往往采取两种方式并用的形式参与政策议程设置，从而更有效地影响政府决策。

（二）民间组织参与公共政策议程的效果

民间组织参与政策议程设置的积极效果大多表现在其参与的广度上。民间组织是具有相同利益追求、共同价值取向的个体为实现自身的利益诉求自愿整合而成的共同体。在多元、开放的社会环境下，不同个体根据自身利益相互结合，涉及社会的各个方面、各个领域，组成各类民间组织，因此民间组织参与政策议程设置的范围日益广泛。民间组织参与政策议程设置最多显现在环保领域，而且在环保领域发挥了重要的议程设置参与者的作用。比如，金光集团APP企业污染、金沙江开发、厦门PX事件等焦点环保事件中，民间环保组织在推动政府相关政策议程设置中发挥着不可小觑的作用。随着社会的包容与开放，民间组织参与政策议程的范围不断扩大，逐渐涉及妇女儿童保护、社会公共服务、医疗卫生等领域。如，中国煤矿尘肺病防治基金会致力于维护煤矿工人的身体健康和合法权益，发挥社团组织的社会力量，呼吁政府对煤矿工尘肺病的关注，使政府更多地关注煤矿工的合法权益，影响了政府政策议程设置的选择，推动了尘肺病相关的医疗保障和大病救助政策出台。

在怒江水电站开发事件中，多个民间组织联合国际环保组织对原有的怒江水电站开发方案表达反对意见，经过持续的参与和发声，最终改变了政府有关怒江水电站开发的决策方案，成功影响了政府怒江水电站开发的政策议程。显而易见，民间组织在环境、医疗等多领域参与政策议程设置的效果比较明显，但民间组织多领域、多广度的参与并不都能收获良好的议程影响效果，在一定程度上，民间组织在多领域参与政策议程设置，可能只是成功地表达了自身所代表的政治意愿，完成了政策诉求向外发散的过程，但并没有改变政府的决策方案，对政策议程的设置没有产生明显作用，如在厦门PX事件中，广大民间环保组织通过集会等多种形式参与政府有关PX项目的政策议程，多渠道表达对PX项目在厦门建址以及发展PX项目的反对，但是并没有改变政府发展PX项目的意愿，而只是迫使当地政府将PX项目迁址至漳州古雷，其参与广度的效果大打折扣。

与民间组织参与政策议程设置的广度相比，其深度更加欠缺。我国民间组织参与议程设置更多涉及的是一些纯公益性、非政治敏感性或者一些边缘的领域，如环境保护、社会公共服务、医疗卫生等和政府倡导的价值理念一致的领域。民间组织在这些领域参与政策议程设置往往适应了政府出台相关政策的时机，就如约翰·金登的“政策之窗”理论，民间组织就某一领域的社会问题参与政策议程设置，而这一社会问题的利益诉求、价值取向恰好符合政府正在关注的问题，与政府倡导的价值理念一样，政府也有意出台相关政策，这一领域的“政策之窗”开启[3]，民间组织通过政府提供的制度化渠道参与议程设置，恰好对政府决策形成一定的外在压力，成功影响政府决策。但当民间组织参与政策议程的领域具有很强的政治敏感性，所代表的政策诉求触动了政府权威主体或是部门利益时，民间组织的参与往往很无力，很可能受到不公正、消极对待，很难实质性参与政策议程的设置，政策议程参与的实际效果不尽如人意。这一方面是由于政府提供的制度化参与渠道太少，听证会、座谈会等参与大多流于形式，出现无效参与，而且民间组织的制度化参与往往涉及教育、卫生等非关键的温和领域，在涉及政治、改革、利益分配等敏感领域，处于弱势地位的民间组织往往没有话语权，不能与政府进行平等对话，通过联合行动也可能不能形成对政府决策有影响力的外在压力，对政策议程设置没有实质性影响，参与无力；另一方面，民间组织在非敏感领域的政策议程参与获得较大成效，路径依赖使得其更多选择继续参与获得成效的领域的议程设置，而渐渐忽略对无效参与和参与无力的领域的议程设置，民间组织参与政策议程的深度有限。

三、民间组织参与公共政策议程设置面临的困境

我国民间组织参与政策议程设置正面临制度困境、信任困境以及自身的生存困境，使得参与效果不尽如人意。

（一）制度困境

民间组织参与政策议程设置的制度困境一方面是指现行的双重管理体制制约其参与议程设置的主动性和积极性，另一方面是指民间组织参与议程设置的参与保障制度无效或缺失。

1.现行管理体制制约。1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规章实施后，我国对民间组织的管理采取“一体制三原则”的做法，即双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则。在此管理体制下，省、市、县、区不同层级的登记管理机关和业务主管机关对其进行分级管理、分级登记，而且不允许同一行政区域内具有相似业务的民间组织存在。虽然近年对民间组织的严格管理开始松动，但仍未脱离旧制禁锢。在双重管理体制下，登记管理机关和业务主管机关对民间组织的成立设立了诸多限制，阻碍了民间组织的发育与发展，合法性民间组织增长缓慢，使得民间组织参与政策议程设置缺少组织基础，规模效益很难发挥，而且在“三原则”下，民间组织缺乏分支机构开展后续活动、缺少相同业务范围内的竞争对手，制约了民间组织参与政策议程设置活动的连续性和公益性，不利于保障政策议程设置的科学民主。

2.参与保障制度的无效和缺失。这是指民间组织通过制度化方式参与政策议程设置并没有或很难完全达到有效影响政策议程的目的，低效或无效参与。民间组织通过政府举办的听证会、座谈会的制度化方式参与政策议程，但是在经济理性和“大政府、小社会”的氛围下，政府部门在议程设置中处于强势地位，民间组织力量薄弱，议程参与的制度方式形式化，民间组织参与座谈会、听证会成为政府决策合理性、合法性的“走过场”程序，并不能对政府已确定的议程产生实质性的改变，议程参与低效、无效；另一方面，保障民间组织参与政策议程设置的相关制度缺乏。目前，我国对民间组织参与政策议程设置并没有出台相关条例规范，民间组织的议程设置参与缺乏制度性支撑，使得民间组织更倾向于非制度化渠道参与议程设置，制度化参与效果不理想，参与面临困境。

（二）信任困境

民间组织参与议程设置的信任困境体现在社会民众对民间组织的不信任和政府机关对民间组织参与的不信任。

1.民众对民间组织的不信任。由于民众对民间组织缺乏足够的认识，当自身利益需要保障时，大部分的民众仍然信任政府，寄希望于党和政府主动发现与自身利益相关的社会问题，并将其变为政策问题，提上政策议程。另外，还缺乏民众自发的积极向民间组织反映利益诉求的氛围，而且近年频发的民间组织信任危机事件更加破坏了民间组织在社会公众中的公共和服务形象，民众对民间组织的信任感大大降低。以慈善基金组织为例，一项针对公众对民间慈善基金组织的信任情况调查显示，公众需要救助时，选择相信政府的占55.13%，选择相信民间慈善组织的占36.54%。由此可见，在政策议程设置中，民众对民间组织的信任程度不高，使得其难以成为民众表达自身利益需求和政策诉求的渠道。

2.政府机关对民间组织的不信任。尽管民间组织参与政策议程有利于政府决策机关听取民意，出台科学、民主的公共政策，但部分决策者对民间组织处于不信任状态，限制甚至控制民间组织的政策参与活动。“国家对公共领域的社团实施不同程度的控制，主要是看这样一个社团会在多大程度上对其权威构成挑战”，“国家热心于在社会服务、人道主义和慈善等方面让各种社团发挥更大作用”[4]，因此，决策当局在制度环境、发展环境等方面设置准入、活动条件，限制其发育，使民间组织的决策参与行为举步维艰。

（三）生存困境

民间组织资金的缺乏，经费来源的不独立、专业人才短缺等现状，使得民间组织在参与政策议程设置时面临经济困境和人才困境。

1.活动资金匮乏。在双重管理体制下，我国民间组织自主筹款活动受限，活动经费主要依靠政府拨款和社会捐赠。由于我国民间组织非营利性、服务性、独立性的性质，决定了我国大多数民间组织不能开展营利活动以获取经费。同时我国个人、企业的捐赠意识不强，缺乏对公民公益捐赠意识的培养和对企业捐赠资金的鼓励。以上这些因素导致我国民间组织资金的缺乏，经费来源的不独立，经济困境制约其参与政策议程的行为。

2.人才短缺，专业能力不足。民间组织参与政策议程、推动政策倡导，对组织成员的资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力，特别是参与议程所在领域的相关专业能力有很大要求。国际上许多著名民间组织，如绿色和平、国际红十字会等等，组织工作人员的专业能力十分突出，在其所关注领域建构了专业性的智力支持系统，为民间组织参与政策议程提供专业咨询。相比之下，我国民间组织的人才短板和专业能力缺陷突出。一方面，我国民间组织由于经济基础薄弱，议程参与活动开展有限，公益传统较弱，很难吸引和培育相关专业人员；另一方面，我国民间组织由民众自愿集合而成，组织成员素质良莠不齐，缺乏专业能力。调查显示，在社团和基金会中有90%以上的员工没有接受过专业培训，许多组织由于薪酬太低，聘不起专职员工，靠少数兼职人员维持运营[4]。民间组织相关人才的短缺，人员专业能力的缺乏，不利于民间组织参与议程活动的开展与推行，降低了民间组织参与议程设置的影响力发挥。

四、推动民间组织参与政策议程设置的路径探讨

当代中国转型期，利益主体多元化和利益诉求多样化成为推动民间组织参与政策议程设置的重要契机。通过管理制度的改革与创新、公共参与和民主协商平台的构建，以及自身能力的建设等途径，解除民间组织在参与议程设置中的束缚，有利于促进民间组织发展，提高公共政策的科学性和民主性，对推进中国民主政治建设具有重大意义。

（一）改革现有的民间组织管理制度，创新保障参与制度

推动民间组织参与公共政策议程的前提是改革现行管理体制，落实完善现有参与制度，创新参与制度与方式，拓宽民间组织参与渠道。

1.改革现行管理体制，增强民间组织自主性和独立性。首先，政府应确立让渡发展空间的意识。通过降低民间组织准入门槛，放宽对民间组织的登记控制，简化登记程序，取消对民间组织的诸多限制，对民间组织的成立和发展给予必要的支持和引导，保障多元利益主体下民间组织的正常发展，为民间组织参与政策议程设置提供基本的组织保障。其次，逐步放权，保障民间组织的独立性和自主性。政府要尊重民间组织的存在和行动，适度放权，允许民间组织的合理自主活动，支持民间组织参与政策议程设置的理性行动的开展，减少政府对民间组织活动的行政干预，保障民间组织的独立发展空间，提高民间组织参与政策议程设置的积极性和主动性。

2.落实完善现有参与制度，保障民间组织有效参与。一是合理调整人民代表大会制度、政治协商制度中民间组织领域代表人物的代表（委员）比例，协调与会主体的人员构成，保障民间组织参与议程设置的合法性资格，保证民间组织的会议发言权，提高民间组织议程参与的深度。二是切实推行听证制度和社会公示制度。首先，扩大政府听证和公示范围，对涉及社会公共利益的重大决策，要严格按照听证制度和公示制度运作，推动听证、公示制度的常态化，保障民间组织的多领域参与。其次，要严格规范听证程序和公示程序，合理设置听证程序中民间组织的构成比例，提高公共决策的听证力度，避免听证和公示程序流于形式，确定制度性参与的权威性，保障政策议程设置中民间组织的有效参与。三是完善非制度化参与渠道。利用现有的非制度化渠道，整合参与方式与参与资源，建立社会舆论引导体系，促进民间组织的有序合理议程设置参与，将民间组织所代表的政策诉求通过社会舆论发散，引起政府、社会关注，提高政策议程参与效率。

3.创新参与的制度与方式，拓宽民间组织参与渠道。首先，建立民间组织参与议程设置支持制度。政府应消除对民间组织的顾虑，发挥民间组织在多元社会中的利益表达作用，为民间组织参与政策议程设置提供制度支持，培育议程设置中民间组织的力量，促进议程设置的科学合理。其次，创新有关参与法律。建立保障民间组织参与议程设置的专门法规，如《民间组织参与条例》，以法律条文的形式明确民间组织在议程设置中的参与方式与程序性要求，使之走向法制化和制度化，为民间组织参与政策议程设置提供法律支撑。最后，创新参与方式。利用现代成熟的互联网技术建立一个高效的网络参与反馈机制，将政府与民间组织纳入机制主体，政府和民间组织双方设立专门部门和人员运营，双向互动，积极作为，实现民意和信息的便捷传输与及时处理，为民间组织参与政策议程提供便利。

（二）构建公共参与和协商平台，培育民间组织参与的社会基础

1.构建公共参与平台，增强民众认同感。推动民间组织参与政策议程设置要加强与社会公众联系，提高公众参与度，增强民众认同感。首先，积极进行广泛的社会宣传，加强对民间组织结构、关注领域、价值导向、行动准则等方面的大力宣传，促进民众对民间组织的认识和了解，增强民间组织在社会民众中的认同感，为民间组织参与政策议程培育群众基础。其次，搭建社情民意反映平台，加强公共参与度。民间组织要积极主动了解公众需求，为公众参与提供必要的技术支持和资源保障，搭建社情民意反映平台和定期反馈渠道，使民众和民间组织可以定期就公共问题和政策诉求进行沟通交流，为民间组织参与政策议程设置提供信息来源。最后，建立与社会民众的良性互动机制，积极行动，增强信任感。民间组织在参与政策议程过程中应积极进行社会宣传和社会动员，加强与政策目标群体及相关利益群体的沟通协调，使其政策倾向和政策参与活动获得较高的社会信任度与社会支持度[5]，并且积极行动，促进民众政策需求与利益目标的达成，增强民众信任感，培育参与政策议程的良好社会基础。

2.构建政府与民间组织民主协商平台，保持良性互动。民间组织参与要取得实质性参与效果，必须构建政府与民间组织的民主协商平台。一是以公共利益为导向。民间组织是多元主体表达利益诉求的重要渠道，其参与政策议程具有一定的公共利益代表性，政府的议程设置大多也是以追求公共利益为根本目标。因此，民间组织与政府之间的民主协商要以公共利益为导向，谋求双方共识，增强政府对民间组织信任，提高协商效率，促进议程设置的科学合理。二是保障民间组织平等参与。在“强政府”严格控制下，民间组织发育不完全，自身政治力量薄弱，对政策议程设置的协商缺乏话语权，与政府形成不平等的对话格局。因此，构建民主协商平台要赋予民间组织在议程设置中的话语权，保障其在民主协商中的平等参与。三是确立实质的协商对话程序。民间组织与政府的民主协商要避免流于形式，在积极开展协商活动的同时，向社会大众及参与者公开协商内容、进度与结果，必要时可以建立相应的制约机制。建立政府与民间组织进行定时、定期的对话交流机制，尝试将民间组织的协商参与程度纳入政府绩效评估指标。四是积极协商，推动有效参与。民间组织与政府就公共问题进行民主协商，应在合理把握政府主导价值观的基础上，提高政策建议与政府价值观的契合度，强化与政府的沟通，充分利用制度化的参与渠道，以增加政府对政策建议的接受程度[5]，提高民主协商效率，推动政策议程有效设置。

（三）加强民间组织自身建设，提高其参与能力

1.增强民间组织的经营能力，突破经费制约。突破民间组织参与政策议程的经济制约可以从三方面入手。一是扩宽资金来源。民间组织不能以政府财政支持为主要资金来源，应当自力更生，多元化渠道筹资，增强组织筹集资金能力，扩宽资金来源。例如在开展公益活动的时候，在合法且不与本组织非营利性的宗旨相违背的前提下，适当提高经营性收入，充实自身的资金基础。二是完善民间组织内部财务管理制度。民间组织要设立专门的财务人员，建立财务公开和预算制度，对已有的运作资金制定预算方案，及时公开财务使用状况，合理分配组织经费，严格控制经费收支比例，降低政策参与活动成本，提高资金利用效率。三是关注潜在的捐赠群体，与个人、企业建立良好合作关系。民间组织在参与政策议程过程中需要与社会大众、社会企业建立良好关系，大力宣传组织的社会公益目标、服务宗旨，争取个人与企业认同，培养潜在捐赠群体，激发社会群体的公益精神，吸引更多社会民众与企业的资助，增强组织经济实力，为民间组织参与政策议程设置活动提供经济支持。

2.加强民间组织的人力资源建设，提高其参与能力。一是加强培训交流，提高组织工作人员专业素质。民间组织一方面需要加强组织工作人员对有关公共政策制定的专业学习，增进工作人员对政策议程设置过程的了解，为民间组织高效参与政策议程设置做好知识储备；另一方面需要加强与高校、专业研究机构的人才交流，增强民间组织中政策咨询人员和专业政策研究人员的比例，提高组织政策参与的专业能力，促进政策议程参与的科学性。二是合理调整组织成员结构，注重专职与兼职人员的合理控制，改善人员学历层次比例，引进高学历、高素质人才，构建政策参与专业化队伍。三是注重对民间组织领导者的能力建设，培养领导者主动参与议程设置意识，提高领导者的组织管理能力和协调能力，使工作人员人尽其才，发挥最大合力，推动议程设置的专业与高效。

参考文献

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[2]鲁先锋.网络背景下的政策议程设置研究[D].苏州：苏州大学，2014.

[3][美]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[4]清华大学NGO研究所.中国非营利评论（第一卷）[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[5]吴湘玲，王志华.我国环保NGO政策议程参与机制分析：基于多源流分析框架的视角[J].中南大学学报（社会科学版），2011（5）：12.