近年来我国公益慈善组织协同监管研究综述

梁爽

[摘 要]协同监管是公益慈善组织长期运营与持续发展的有力保障，全面、深入地探讨协同监管对于公益慈善组织具有重要的理论意义与现实价值。本文在梳理、分析近年来国内相关文献的基础上，总结了该领域的研究重点与不足，以便未来更好地开展系统研究。

[关键词]公益慈善组织 协同监管 研究综述

美国管理学家彼得·德鲁克曾讲，非营利组织以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，是使命感、责任感最强的组织类型。作为我国非营利组织体系中的有机组成部分，公益慈善组织是民间公益事业的核心载体，具有提供社会服务、倡导公益精神、缓解社会冲突、促进人际和谐等多元功能，但是美国联合劝募会（United Way）丑闻、新加坡肾脏基金会（NKF）丑闻、中国红十字会“郭美美事件”等善款腐败行为告诉我们，现实中的公益慈善组织并不是完美无缺的。正如莱斯特·M·萨拉蒙指出的那样，我们只有从“德性完美的神话”中走出来，才能更完整地看待公益慈善组织。所以，如何规范公益慈善组织行为，怎样防治公共责任缺失，成了该领域的研究热点。综观近年来国内相关研究文献可知，加强公益慈善组织监管，构建协同有效的监管体系，成为学者们对待慈善失灵的普遍认识。

监管即监督与管理的统称，它是为了保障事物在运行过程中能够按照相关制度（法律、法规、政策等）正确执行而采取的控制活动。从学理上讲，监管有广义与狭义之分，狭义上的监管是一种行政行为，即监管主体是拥有法定权力的国家政府部门。而广义上的监管则不仅仅是政府的事，监管主体除了政府相关部门外，还包括了社会力量，如媒体、中介组织、评估机构、利益相关者、公众等。公益慈善组织由于具有公共性、公益性、非营利性等社会特征，学者们对该组织的监管研究大都倾向于广义上的监管，即综合调动多元监管主体对公益慈善组织进行立体式、协同化的监管。综观现有的相关研究文献，我们可以将该领域的研究重点概括为以下三个方面：

一、公益慈善组织协同监管必要性研究

学者们对公益慈善组织协同监管必要性的研究，主要是从公益慈善组织发展中的问题和现行监管中存在的问题进行阐述的。

（一）公益慈善组织发展中的问题

正如美国学者里贾纳·E.赫兹琳杰在《非营利组织管理》中所说，我们将最重要的社会功能——益智、净化灵魂以及保护健康和安全托付给非营利组织。然而我们却发现，不法行为和不善经营已经严重削弱了公众对此类机构的信任[1]。可见，为了让应然变为实然，使学理上非营利组织的社会功能得以充分发挥，加强对该类组织的协同监管有着现实必要性。徐永光曾提及，非营利组织工作的实质是对“资金”或“资金过程”的管理，但是那里却存在“太多的诱惑、太多的机会、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”[2]。姚俭建、黄丹认为，近年来慈善行业已经出现了许多亟待解决的问题，如以非营利和慈善为名，行谋求个人、小团体的不当利益为实，滥用、挪用各种形式的资助或侵吞慈善资金等。类似这些问题的解决，都离不开一定的社会监督体系[3]。李松林指出，我国少数NGO迫于生存压力或受到市场利益驱动，背离宗旨，不务正业，滥用公共权力。而造成这种失范、腐败的一个重要原因就是缺乏外在的硬约束，即健全的监督机制[4]。侯江红强调，部分公益组织借着“非营利光环”从事与其宗旨相背离的违法违规活动的现象日益增多，所产生的外部负效应严重影响了我国公益事业的发展。所以，公益组织财产的公益产权特征以及财务责任的先天缺陷，使得外部力量介入公益组织财务监督存在着客观必要性[5]。徐富海指出，一些慈善组织在缺乏监督机制的情况下没有自制能力，甚至借救济之机中饱私囊，造成了恶劣的社会影响[6]。黄洵谈到，有些基金会内控制度不健全、财务管理不规范，公益项目推进不力，资源有效配置率低，这些都给慈善腐败提供了可乘之机[7]。

（二）公益慈善组织现行监管中的问题

何棣华指出，我国慈善组织的监督机制还不完善，虽然《社团登记管理条例》《基金会管理条例》对慈善组织的监督做了较为详细的规定，但它们都注重的是行政监督。而以行政手段监管慈善组织，不仅成本高，还有“管不到边”的问题，会给一些人以可乘之机，同时还认为慈善组织行业自律机制尚未建立，特别是随时接受媒体和公众监督这一点还未做到[8]。高鉴国认为，我国现行的慈善捐赠法规内容尚不完备，不足以对慈善活动提供必要的体制保障[9]。邹世允、吴宝宁指出，我国目前的慈善组织监管存在行政监督停留在形式审查、内部监管有名无实、捐赠人知情权尚不充分，社会监督有待规范等问题[10]。李长春强调，近年各种慈善丑闻的披露，暴露了诸多监管漏洞与不足，认为我国慈善组织监管存在内部治理失控（内部人控制问题严重、财务管理混乱）、外部监管失灵（政府失灵、制度失灵、市场失灵、缺乏必要的奖惩机制）的核心问题[11]。吕鑫认为，我国现今的慈善募捐立法，不仅事前监督缺失，而且事后监督也缺乏有效性，由此造成了慈善募捐从开展到使用都无法有效监督的窘境[12]。李芳指出，我国民间公益组织尚处于初级阶段，与之相适应的行政监管体系还不完善。民政部门主要依靠年检和举报进行日常监管，除此之外，对其违法行为无从得知。财税部门、审计部门作为重要的监管主体，在实践中也没有很大的监督作用[13]。张学军指出，基金会作为公益慈善组织的典型代表，依法接受三类监督，即内部监督、政府监督和社会监督。但是由于人、财、物的局限以及信息不对称等原因，政府四类监管机关（登记管理机关、业务主管单位、税务主管部门、会计主管部门）可能难以充分履行监督职责，社会公众也可能难以充分行使监督权利[14]。李晓倩认为，基金会是发展公益事业的有效组织形式，但现有的内部治理中监事作用不能充分发挥，有效的内部制衡无法形成，而是主要围绕行政监管机关设置的外部治理，同时又存在着日常监督权缺乏可操作性、年度检查权未能有效落实、处罚权没有得到积极行使等问题，外部支撑也未能充分获取[15]。潘旦、徐永祥指出，无论是法律监管还是制度监管，我国慈善组织的监管制度体现的是“强政府、弱社会”的特征，这一监管机制造成了慈善组织的畸形发展[16]。

二、公益慈善组织协同监管体系研究

姚俭建、黄丹认为，为推动我国慈善事业规范、有序地发展，我们应从法律保证、政府监管、社会监督（大众传媒、同行、捐赠者等）、内部监控以及行业自律层面构建符合中国国情和国际规则的、行之有效的监督体系[3]。郑功成指出，在对慈善组织的监管方面，政府应以相应的法律、法规、制度为监管依据，确定相应的管理部门，并依法行使监管权。此外，慈善组织还得接受捐献者和社会各界尤其是舆论的监督[17]。孟令君指出，慈善监管的主体包括政府、社会力量和慈善机构三部分，它们的监管方式不同，作用不能相互代替，之间是一个互补的过程。对慈善组织不同形式的监管各有优势，只有将各种形式结合起来，综合其作用，才能实现有效监管[18]。王俊秋认为，完善慈善组织监督体系，构建自律、互律、他律共生的社会约束机制是促进慈善事业健康发展的基本保障[19]。侯江红指出，综观和借鉴发达国家的经验，认为完善的公益组织财务监督机制应是由政府、社会和公益组织组成“三位一体”的监督机制。相对而言，政府监督更加注重从宏观层面督促公益组织，完善信息披露机制，为社会监督的开展创造良好环境[5]。陈秀峰指出，公益机构的公共责任机制是一个有机系统，多元化的监督机制是其不可或缺的组成部分，而社会监督是其核心[20]。肖和保强调，慈善组织的公共性是外部监督的正当性基础。外部监督主要包括政府监督、社会监督、利益相关者监督及独立机构的监督[21]。邹世允、吴宝宁指出，为促进慈善组织健康、有序发展，我国应推动建立包括政府、内部监管、捐赠人、第三方评估机构、行业自律、社会舆论和公众在内的有机互动的监管体系[10]。陈瑜认为，单一的监督方式无法对慈善组织进行适当的监管，慈善事业较为发达的国家都已经形成了较为完善的监督体系。所以，我们应打破政府部门对监督权的垄断，建立涵盖政府、行业、专业、公众等在内的多元化的开放监督体系[22]。

袁同成、沈宫阁认为，网络社会中，“以数字化为基础，以互动性为根本特征”的新媒体为各种社会主体加强对慈善组织的监管提供了便利条件，也为多中心治理提供了某种可能性。因此，我国应在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理理念指导下，将政府监管、慈善组织自律、行业自律、公众监督等监管机制有机整合起来，共同推进慈善监管领域的“善治”，促进慈善事业的健康、有序发展[23]。陆波指出，公益慈善组织公信力的形成和维护，有赖于完善的内外部监管机制，它是一项科学的系统工程，是自律、互律、他律的有机结合，需要政府、司法、媒体、公众、专业机构等多方面通力合作，也需要公益慈善组织自身的努力[24]。李晓倩认为，应建立内部治理为主、外部治理为辅的治理架构，完善监事制度、优化行政监管、加强社会监督，形成交织齿合的制度群合规则束，以实现基金会应有的组织功能预期[15]。李芳，我国应建立民间公益组织的联合监管机制，使民政、税收、教育、卫生等相关部门信息共享、相互配合、协同监督[13]。陈旭清、田振华等根据慈善组织与相关利益者的关系程度，将监管主体划分为直接监管主体（既定利益相关者，如捐赠人、受益人）和间接监管主体（潜在利益相关者，如政府组织、社会力量），并认为他们应各司其职、优势互补，共同形成慈善组织的外围监督圈[25]。潘旦、徐永祥认为，我国应建立四位一体（行政监管、内部监管、社会监督、司法监督）的慈善监管机制，从而有效地引导慈善组织的发展[16]。

三、公益慈善组织协同监管方式研究

正如上文所述，大多数学者认为公益慈善组织的监管应涵盖多元主体、构建协同体系、形成监管合力；而针对不同监管主体的具体监管方式，学者们研究的侧重点却有所不同。

（一）政府监管

学者们主要是从法律、经济或行政手段上具体分析了政府监管的应有方式。如张奇林认为，美国慈善事业的发达程度与其法律制度的建设有着密切关系。从慈善组织的创建到申请免税，再到慈善机构的终止，其中的每个环节都有法律法规给予相应的规范和监督。其中，联邦税法作为慈善法体系中最为重要的一部，它不仅对慈善组织进行了细分（公共慈善组织和私人基金会），还从监管范围、严格程度、处罚力度、公开性要求等方面对其实施了不同程度的监管。另外，作者指出，从技术角度讲，国税局是通过年度报告信息、审计财务和经营状况、评估处罚三种方式来监督慈善组织运作的[26]。高鉴国指出，美国慈善捐赠外部监督的有效工具是明确、科学的法规条文，我国应借鉴相关经验，通过法治途径强化监督管理[9]。李金玉、金博认为，香港慈善事业的蓬勃兴旺与其适当的监管制度密切相连。首先，慈善组织的注册设立、善款筹集、项目运作等方面都有着操作性较强的法律规定；其次，相应的政府部门（如社会福利署、教育局、税务局、卫生署等）对筹款、服务质量标准、财务核查、考核评估、项目进展等内容也切实履行职责，严格依法监管。根据香港地区慈善组织的监管经验，内地慈善监管的重点应放在强化慈善组织运行过程的透明度和问责性上[27]。

徐富海指出，政府应通过制度设计，从信息公开层面加强对公益慈善组织的管理和监督。邹世允、吴宝宁强调，政府应着力加强对公益慈善组织的税务、财务、审计监督，明确划分相关部门的监督职责，细化监督项目、内容及标准[6]。陈瑜（2012）认为，香港慈善组织之所以能在社会事务中占有重要地位，主要是依靠政府和各部门对其实施的独特、有效的监管机制。而在政府监管方面，主要由税务局、社会福利署、律政司、民政事务局对慈善组织的免税、筹款与服务、慈善信托、康体发展政策进行监督管理[28]。罗照华指出，基金会作为公益慈善组织的典型代表，其发展过程中出现的多种问题都可以通过加强财务监管来解决，因此认为必须通过强化税收监管来实现政府职能部门对其财务的直接监管[29]。黄洵认为，在对公益基金会的监督过程中，行政监督机关应通过注册登记审查、年度检查、强制信息公开、项目评估等措施，保障其宗旨的践行和公益目标的实现[7]。潘乾、尹奎杰指出，英国慈善组织的兴盛发达，得益于慈善法律法规，尤其是慈善监管法律制度独具特色，因此认为我国应从明晰监管主体、规范行业自律、保障信息公开、完善司法救济等角度进行借鉴[30]。吕鑫提出，要重构慈善募捐的全程监督机制，即首先采取备案制度，以监督慈善募捐的开展；其次完善公开义务和检查职权，以监督慈善募捐的使用[12]。

（二）社会监管

首先，有些学者从专业评估的角度剖析了第三方机构的监管方式。如王俊秋认为，第三方评估机构应通过培训评估人员、制定细化的评估指标的方式加强对公益慈善组织的质量监督[19]。石国亮提及第三方评估机制是一种外部监督制衡机制，它与政府监督和公众监督共同构成了系统的外部监督体系。在完善公益慈善组织第三方评估机制的问题上，强调应从提升评估主体的独立性和公信力、改进评估过程、优化评估外部环境等角度展开[31]。戚枝淬、王锴指出，第三方监督是慈善捐赠外部监督的重要组成部分。我国目前的第三方监督存在缺乏法律保障、独立性不足、权责不明确等问题，为此从完善慈善捐赠监督立法、构建第三方监督机构权责体系等角度提出了相关对策建议[32]。徐永祥、潘旦强调，第三方独立监管机制的建设有利于推动慈善组织的规范化发展，认为第三方机构可以从建设公益资金、学习先进评估方法、拓宽信息来源等角度提升自身的独立性与专业性，政府与社会应该从政策授权、媒体宣传、公众参与等层面增强第三方机构的合法性、认知度与支持力[33]。其次，在公众监管与媒体监管上，姚俭建、黄丹认为，唤醒公众慈善意识是强化公众监管的有效方式，而在这方面，传媒肩负着重要的社会责任[3]。史正保、王李娜指出，报纸、电视、互联网等媒体可以通过开设更多“慈善专栏”的方式加强舆论监督[34]。袁同成、沈宫阁认为，网络社会下新媒体的迅速发展使得公众可以不断通过微博、微信、论坛等方式进行慈善监管[23]。

（三）行业监管

史正保、王李娜指出，行业自律组织可以通过制定完整、有效的，每位成员都必须遵守的行业自律条款的方式来进行监管。行业自律组织可以对不按条款运作的成员予以惩罚，严重的可以开除会员资格，从而保持行业的纯洁性[34]。邹世允、吴宝宁认为，在构建行业互律机制上，应通过一系列的行业规范和公共道德来加强公益慈善组织间的交流、合作与相互监督管理，以促进该行业良性竞争局面的形成[10]。

（四）内部监管

邹世允、吴宝宁指出，公益慈善组织应充分赋予内部监督部门（如监事会）独立的监督权和质询权，加强对组织日常管理、财务运作、项目执行的监管[10]。李长春认为，要加强慈善组织监管，除了调整政府监管思路和监管策略，积极调动社会先进监管资源外，还必须采取建立健全慈善组织内部董事会和监事会治理结构的措施[11]。张学军指出，内部监督的地位重要，它不仅能减轻政府监督和社会监督的负担，最大限度地维护组织自治，还能最灵活、最经济地实现监督。内部监督可以通过向监管机关反映内部情况的方式增强“政府监督”的效力。另外，还可以从监事资格、监事的人数、监事会会议、监事的权利与义务等角度完善内部监督制度[14]。

综上所述，目前国内学界对公益慈善组织的协同监管问题进行了有益的探索，但总体看来该领域的研究仍处于起步阶段。首先，从研究内容上看，尽管学者们尝试从不同角度建构了涵盖行政监管、行业监管、第三方监督、媒体监督、公众监督的协同监管体系，但大部分研究停留在了多元主体协同共治的主框架上，既没有对各监管主体的次框架体系进行探讨，也没有对各监管主体间的协调运作机制展开研究，这种“粗描”式的轮廓图尚未形成科学、系统的监管体系，其操作性、效用性上远未完善。

其次，在研究热点上，大多数学者的协同监管研究主要强调了政府监管，特别是对法律、税收等监管手段着墨最多，对公益慈善组织的内部监管、社会监管层面只是略微提及，并未深入展开，这就相对忽视了过程监管中内部因素及社会选择因素的重要作用。从某种意义上讲，内部监管是协同监管的基础，社会监管是协同监管的保障。片面强调政府监管的重要性，不利于其他监管主体比较优势的发挥，最终会影响多元主体参与的全程监管的整体效力。

再次，在研究层次上，大部分学者从宏观制度的层面对公益慈善组织协同监管展开研究，如他们会在吸收发达国家先进监管经验基础上，通过引入西方相关理论阐释中国语境下宏观监管制度建设与完善问题，这不仅会引发“拿来主义”的适用性问题，也会使得公益慈善组织的本土化监管理论发展滞后。另外，在少量的微观监管研究中，学者们通常采用“个案描述—问题分析—对策建议”式的研究架构，研究成果零散，对比研究欠缺，这种从个案到个案（从特殊到特殊）的研究没有上升到组织这一中观层面进行探讨，也就难以从中归纳总结出具有普适意义的监管规律。

最后，在研究方法上，大多数学者采用定性研究的方法，集中于宏观层面的监管战略的制定，相对忽视了微观实证的价值与意义。换言之，定性研究虽然把握了对待公益慈善组织我们应该实行协同监管的大方向，但却忽视了对如何开展协同监管、怎样进行分工合作等精细问题的实证式探究，其实践指导意义还显不足。所以，无论是从研究内容、研究热点，还是在研究层次、研究方法层面上看，我国公益慈善组织的协同监管研究仍属于新兴领域，处于学理探索的起始期。结合目前的研究现状，学界在未来的研究过程中应深化对协同监管的认知，注重协同力的执行，即在多元监管理念下如何明晰各监管主体的权责，调动各监管主体的积极性；怎样构建监管主体间的协同合作机制，形成“无缝隙”的系统监管体系，将成为公益慈善组织监管领域的研究趋势。

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