从“双创”第三方评估看科协“智库”发展之路

[摘 要]建设国家高水平智库是科协组织未来重要的发展方向，在起步阶段，第三方评估的引入为科协组织跻身新兴智库前列提供了难得的机遇。“双创”第三方评估的开展，不仅使科协组织在与国内顶级智库“同场竞技”中初露头角，也为科协智库建设和人才培养积累了宝贵经验，更使科协组织在实践中准确定位了自身的独特优势，为科协智库建设找到了突破口。

[关键词]“双创”评估 第三方评估 科协组织 智库

智库的作用是将知识与权力对接，中国智库的作用则是为知识群体服务于国家决策发挥桥梁作用。在国家进入创新发展的重要时期，要实现科学民主依法决策，党和政府特别需要可以发挥这种作用的新型智库。

党的十八大以来，党中央对中国科协加强决策咨询和建言献策工作做出一系列重要指示，“要求中国科协在国家科技战略、规划、布局、政策等方面发挥支撑作用，努力成为创新引领、国家倚重、社会信任、国际知名的高端科技智库” 。根据中央精神，中国科协及各级科协组织扎实推进建设高水平创新型科技智库的工作。正是在这一过程中，中国科协开始承接国家重大决策第三方评估的工作任务。为了促进政府管理方式改革创新，2015年，国务院组织对国家重大政策措施落实情况开展第三方评估。中国科协作为第三方评估机构之一，承担国务院近年出台的“推进大众创业、万众创新”有关政策措施落实情况的评估任务（以下简称“双创”评估）。经过科协各级组织和广大科技工作者的共同努力，在较短的时间内圆满完成了这项工作。

本次评估任务的完成，意义非同一般，一方面它使中国科协及其所属学会承接政府转移职能的试点工作实现了突破性进展；另一方面也使科协组织建设国家高端智库的形象和能力初露端倪。在评估中，中国科协及科协组织的自身优势得到充分发挥，而这些优势正好体现了科协作为科技智库的优势，从而为科协组织建设高水平智库打开了全新的视野和路径。

一、“双创”第三方评估：科协组织的智库作用崭露头角

“双创”第三方评估是国家交办的一项全新的工作任务，中国科协深知这项工作任务对于政府行政管理体制改革以及自身所属学会承接政府转移职能的意义，因而十分重视，将其作为2015年的一项重要工作任务来抓。然而，让人意想不到的是，这项工作也使中国科协正在建设中的国家高端科技智库的作用得到初步展现，而这对于科协科技智库建设和发展的意义十分重要。

（一）组织调研活动，迅速拿出高质量的评估成果

2015年7月，国务院委托中国科协开展“双创”第三方评估，并要求两个月内完成。时间紧，任务重。面对这一全新的工作，中国科协迅速组织了由500余位科技专家组成的调研组，分赴20个省区市展开调研。各级科协组织参与调研的工作人员和科技工作者以对党和政府的高度责任感，迅速行动，在全国范围内以多种形式进行实地考察。中国科协还通过启动504个调查站点，依靠22个省区市科协及中国农村专业技术协会科技专业组织，收集大量可靠的实际资料，通过互联网、大数据等现代专业技术手段，对收集的情况进行科学分析和研判。

在充分调查和深入研究的基础上，中国科协的“双创”评估很快形成了20个省区市推进“双创”政策措施落实情况的调研报告，形成了“双创”活跃程度评估、科技工作者创新创业情况问卷调查、大学生创业情况问卷调查等三大数据分析报告。而在这些调研分析及各种报告的基础上，最终形成了《关于“推进大众创业、万众创新政策措施落实情况”第三方评估报告》的总报告。

此次评估，中国科协在总报告之外，还以专业的视角对“双创”有关政策措施的进一步落实提出了建设性的意见和建议，如创新创业出现新兴业态，亟须调整审批方式；创业热潮造成资源争抢，应强化资源合理配置；创业创新教育的学科评估和教育评估体系有待进一步完善，应设立创业创新教育和就业指导教师的专业职称序列；完善创业工作情况共享制度；促进形成“鼓励创新、宽容失败”的良好环境；建立健全风险投资制度；重点扶持科研人员创新创业；加强顶层政策设计，统筹各部门之间的利益诉求，建立统一的创新创业政策平台；强化创新创业服务；改革现有政府采购及科研管理制度；重视企业内部创业；形成差异化的政策制定主体等等。

“双创”是国家推出的一项重大创新举措，发展速度快，涉及范围广，情况十分复杂，同时又具有极强的科技专业性。中国科协承接这项评估工作，并且在短短的两个月里圆满完成任务，充分体现了科协组织在科学技术上的专业组织水平和研究能力。

（二）向党和政府递交满意答卷，得到领导和专家的一致好评

“双创”第三方评估工作任务完成后，中国科协将最终形成的总报告呈报国务院，这一报告成果得到中央领导和专家的一致好评，认为这是实施第三方评估以来专业化程度相对较高、评估内容和成果相对丰厚的一个报告。

2015年8月26日，在李克强总理主持召开的国务院第103次常务会议上，中国科协就“‘大众创业、万众创新政策措施实施情况的评估”作了专题汇报。李克强总理在听取了包括中国科协在内的评估工作汇报后，对这次评估的结果给予充分肯定。他称赞第三方评估报告“很实在、很真实”，是送给部长们的“厚重的礼物”，指出，决不能让第三方评估报告“束之高阁”。他要求有关部门对评估提出的建议和问题要高度重视。

根据会议精神和总理指示，会议之后，国务院办公厅督导各有关部门，对照评估报告所提出的意见建议进行整改落实。而在这一过程中，按照国务院的要求，中国科协跟进有关部门的整改情况，又形成了《关于“推进大众创业、万众创新政策措施落实情况”第三方评估部门整改意见反馈情况报告》。同时，中国科协依托第三方评估积累的成果，通过进一步延伸，演化出新的为公众服务成果。例如，与发改委一道编写“双创”白皮书和将研究成果科普化等。

中国科协完成的“双创”第三方评估工作，在政府相关部门和社会上引起了反响。国务院常务会议后，国家相关部委和地方政府积极与中国科协联系，就“双创”的进一步推进和相关问题的整改听取中国科协的意见和建议。新闻媒体也相继对中国科协领导和“双创”评估的专家进行采访报道。

（三）科协智库是服务于党和政府中心工作的一次成功展示

智库的作用是为知识群体服务于国家决策发挥桥梁作用，而中国科协的基本职责和作用是“党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带”。从这个角度看，中国科协及科协组织是典型的智库，而且是国家高端科技智库。

承接“双创”第三方评估任务，中国科协首先组织科技领域的专家进行调查研究和分析判断，继而形成评估意见和建议，最终上报国务院，为党和政府进一步推进“双创”这一重大决策的实施提供科学依据。正是在这个发挥“党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带”的过程中，中国科协初步显露出其作为党和国家重要科技智囊和思想库的特质和作用。

智库是桥梁，它能起到将智慧和权力联系起来的作用，因而具有与这两方面对接的能力。一是它可以组织调动智慧、知识并形成研究能力。二是其智慧、知识能为一定的部门和机构所借用，其研究成果能为其采纳。中国科协及科协组织既是中国科技工作者的群众组织，也是中国共产党领导下的人民团体，正好可以发挥这样的作用和具备这样的能力。

正因为如此，中国科协接受国务院“双创”评估的委托后，在中国科协党组的直接领导下，既可以在最短时间里制订计划、组织专家开展深入的调查研究，也可以迅速、直接地将这一评估成果反馈到党和国家的高层，引起高层领导和部门的重视，从而直接推动政府对相关工作的进一步改进和优化。所以说，“双创”评估是中国科协在国家创新发展中所作的一项开创性工作，也是中国科协作为国家高端科技智库服务于党和政府工作的成功展示。

二、科协组织在“双创”第三方评估中凸显智库建设优势

智库是通过自身这座“桥梁”为权力提供智力支持，但这种支持必须有一个基本保证，就是“公正”和“科学”。而真正的智库可以保证“公正”和“科学”在于它的独立性和专业性。中国科协及科协组织能够“公正”“科学”地完成“双创”第三方评估任务，为党和政府的重大决策提供智力支持，所依仗的就是其所具有的独立性和专业性这两大优势。科协组织在“双创”评估中彰显的这两大优势，恰恰也彰显了其建设国家科技智库所应具有的优势。

（一）科协组织的独立性优势，确保“双创”评估的公正性

中国科协是科技工作者的群众组织。作为群众组织，中国科协具有不同于政府部门和市场化机构的独立性优势，而这个独立性优势确保了中国科协及科协组织开展第三方评估的公正和客观。首先，作为群众组织，中国科协不是类似国家部委的政府部门，不参与政府政策措施的制定和执行，与政府也没有行政隶属关系，这样的社会组织对政府出台政策进行评估，与政府及和政府有行政隶属关系的部门或机构的评估有本质上的不同。后者的评估是政府自身的自我检查和评价，如李克强总理所说，属于“自拉自唱”的自我评估，而由中国科协对政府政策落实情况进行评估，是第三方评估，它不受政府行政的干扰和制约，客观上就可以做到公正、客观。

近年来，中国科协所属学会开始承接政府转移职能，这种职能的承接不是权力承接，而是将不应由政府做的事情承接过来。从政府角度讲，其将对自身出台政策评价和评估的事情转移给社会群众组织，是因为政府相信中国科协等群众组织的评估可以做到公正和客观。其次，中国科协是党领导下的公益性人民团体，不是市场化的赢利机构，其行为不受市场利益的驱使和左右。而有些市场化第三方评估机构，虽也独立于政府之外，但其以营利为目的，受市场因素的制约，因而其评估就可能出现趋利倾向，也可能受委托方意愿的影响。党领导下的人民团体——中国科协，其宗旨是公益性服务，与被评估各方均无利益瓜葛，与参与评估的市场机构合作，也无利益输送的因果关系。而这种不受市场因素制约的非盈利性特征亦可以确保评估的公正和客观。

（二）科协组织的专业性优势，确保“双创”评估的科学性

中国科协是科技领域的国家专业性机构。作为专业性机构，中国科协及科协组织具有科技专业的优势，这种科技专业优势主要体现在其所拥有的信息和人才两大资源上。

信息资源方面，中国科协拥有近200个所属专业学会和数以万计的有业务联系的全国学会。这些学会覆盖理、工、农、医、交叉等5大领域，能为国家创新驱动发展中涉及的各领域政策的评估提供专业信息支持。中国科协还拥有一个由遍布全国的调查站点组成的科技工作者状况调查系统，这个系统可以第一时间了解和收集某一科技政策的实施效果和遇到的问题。中国科协还可以依托地方科协，在较短时间内组织、完成全国范围内的专项调研。

人才资源方面，中国科协是科技工作者的群众组织，中国科协及科协组织以团结和动员科技工作者参与国家经济建设为己任，可以最广泛地联系科技工作者，可以迅速地组织科技专业力量从事某一项目的调查和研究。

中国科协在承担“双创”第三方评估中就充分利用了信息和人才这两大专业资源，以这一专业优势确保了评估结果的科学和准确。

（三）独立性和专业性是科协组织建设高端智库之要素

一般性智库的基本保证是“公正”和“科学”，而中国科协要建设的是国家高端科技智库，因此对“公正”和“科学”的要求则更高。

作为国家科技智库，中国科协以智库的方式服务于党和国家中心工作的主要内容是为党和国家重大决策的制定、实施和完善提供科技咨询和科学的意见建议。党和国家的重大决策，关系国家的发展，甚至国家的前途命运，而且往往具有重大的创新性，不仅其制定需要各方面提供咨询，其实施和落实的情况更需要得到及时、准确的反馈，而这种反馈来不得半点虚假，必须具有高端的思想和智慧。这就要求承担这一重大任务的国家高端智库必须保证“公正”和“科学”。怎样保证“公正”和“科学”呢？基本条件是智库自身的独立性和专业性。

一直以来，国家对其政策措施的落实情况有获取反馈的方式和渠道，但是这些方式和渠道获取的反馈，基本属于自我审查和自我巡视类。这类反馈虽有一定的价值和意义，但随着市场经济的深入发展，越来越难以提供更为全面、客观的情况和信息，主要原因就在于，这种反馈机制缺乏较强的独立性和较高的专业性。2015年，国务院对其出台的重大决策启动全面大督查时，主动引入第三方评估来检测政府政策的实施效果，就是希望具有独立性和专业性的第三方能够对政府出台政策措施落实情况作出及时而准确的反馈。

所谓第三方，就是具有独立性和专业性的智库型社会组织。中国科协之所以受到委托，就是因为作为科技界的群众组织所具有较强的独立性和专业性。在“双创”第三方评估中，中国科协充分展现了自身的这一独立性和专业性优势，而此独立性和专业性是智库建设的必备要素，所以在“双创”第三方评估中，中国科协及科协组织也以其独立性和专业性的杰出工作，为科协组织建设国家高端智库奠定了基础。

三、科协智库建设的新路径探索

“双创”第三方评估给科协组织建设高端科技智库的一个重要启示就是对“第三方”这个新的社会地位的认识。

国家进入了创新驱动新的发展时期，在这个时期内，国家要不断地出台推动创新发展的重大政策措施，同时，又需要不断地了解这些政策措施实施的真实情况，并不断地对其修改完善，而这就特别需要有独立、专业的第三方智库型机构提供咨询和反馈。可喜的是，在这样关键的时刻，中国科协承接了“双创”第三方评估任务，而在这一评估过程中，中国科协及科协组织通过作为“第三方”机构所具有的独立性和专业性优势的展示，摸索出了一条符合科协实际和国家需求的高端科技智库建设的新路径。

（一）充分认识科协组织“第三方”地位的重要意义

第三方评估的概念是与政府绩效管理的概念联系在一起的，是对政府行为的评估，因而主要是对政府政策措施的落实情况——管理绩效的评估。一个国家、一个地区最大的信誉来自政府，政府的行为最终体现为公信力，所以对政府管理绩效的评估，直接影响政府的信誉。

不实事求是，甚至虚假的评估，轻者影响和降低政府管理绩效，重者损害政府形象。相反，实事求是、公正客观的评估，可以使政府及时、准确地发现政策本身正确之处或政策落实的不足之处，并得以及时的自我校正，从而改变和增强政府的履政能力，提升政府的公信力。

评估是一种检测，是一种监督。在计划经济下，一切都是政府行为，无须评估，检查就可以了。市场经济下不单有政府，更多的是市场行为。政府的作用主要是通过政策措施的杠杆来影响经济，是看得见的手，而市场行为受经济自身规律左右，是看不见的手。政府这看得见的手出台的政策措施进入市场经济之中，其落实会是一种什么情况？是否符合市场的规律？是否顺利实施还是发生了扭曲？要知晓这些，靠直观的、简单的检查还不够，必须真正深入其中，通过各种表象，包括实例、数据的收集和分析，得出及时、准确的科学结论，而这就是评估。

市场主体与政府交互作用，会产生复杂的利益纠葛，对相纠葛任何一方的评估，都不能由其中任何一方来做，当然更不能由一方自我评估，必须引入具有置身各方之外的独立性、在相关领域高于各方的专业性的第三方。

对于“第三方”地位的重要意义，中国科协在“双创”评估的实践中有深刻的感受和理解。服务于政府的中心工作，是科协组织的常规职能，而承接政府转移职能，是新形势下赋予科协及所属学会新的重要职能。以这个新职能再服务于政府的中心工作，则要求科协组织以“第三方”的角色，为政府重大决策提供咨询和意见，这是党和政府创新驱动发展的需要，也是科协组织在新时期谋求可持续和更大发展的需要。

（二）明确“第三方”定位，找准科协智库建设的路径

明确定位，就是明确科协组织在社会和经济活动中的“第三方”地位。改革开放以来，在社会和经济的某些活动中出现过第三方评估及其机构，但大多规模小，且第三方地位不明晰。在国务院对自己出台的重大决策引入第三方评估后，一批如中国科协这样的国家级智库型第三方机构进入，大大提升了第三方评估的分量、质量和影响。这一情况得到中央的及时肯定，而且在法律意义上，对中国科协等组织的第三方地位和功能给予了初步认定。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，对中国科协建立国家高端科技智库提出了明确要求。2015年7月，中共中央下发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》指出，“重大决策社会稳定风险评估机制，应该吸收群团组织参加”。2016年3月，中共中央办公厅印发《科协系统深化改革实施方案》明确要求，科协组织要“为党委和政府科学决策提供支撑，扎实开展第三方创新评估工作”。

“第三方”的地位，是在中国科协承接“双创”评估从开始到后续工作的过程中确立的，而这一地位的确立，也使科协组织国家高端智库的建设找准了路径。

中国经济步入新常态，为推动经济实现较长时期的中高速增长，国家稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策措施密集出台。这些政策措施落实的如何？存在什么问题？需要怎样完善？国家特别需要客观、公正的评估和及时、准确的反馈。中国科协承担的“双创”评估就肩负着这一使命。在评估中，中国科协及科协组织立足“第三方”的地位，充分发挥自身所具有的独立性和专业性优势，调动广大科技工作者的积极性，开展全方位深入的调查研究，为“双创”这一党和国家重大决策的实施提供了客观公正、科学准确的调研结论和反馈意见，也为中国科协及科协组织建设高端智库开辟了一条新的路径。

（三）抓住重大发展机遇，加快推进科协组织智库建设

现阶段，我国正处在一个特殊和关键时期，一是国内经济增长换挡、结构调整，整个经济面临少有的、错综复杂的局面。而对这一局面，用传统的统计数据和方法来分析经济的运行很难厘清其实质，而若厘不清，就可能对经济形势作出误判。二是网络经济的快速发展给经济运行带来了一系列深刻变革。新业态的不断产生，推动传统产业不断更新；融资方式的变革，催生新的融资渠道，推动创新创业不断出现新的热潮，而传统业态向新业态的转化调整，也带来新的矛盾和冲突。这些快速复杂的变化，使本来就十分复杂的经济形势愈加复杂。

形势日趋复杂，政府就要不断出台政策，而形势不断变化，政府就须对政策的实施及时了解。要满足政府的这一需求，则要有强大的智库机构对复杂，且不断变化的情况进行快速评估，作出及时反馈。而这对于正在建设中的中国科协这样的国家高端智库既是巨大的挑战，也是难得的契机。

中国科协及科协组织在“双创”评估中，通过发挥自身优势，加强高端科技智库建设，既迎接了挑战，也抓住了契机。但这只是个开端，还应该借此机会，循着已经摸索到的路径加快推进，进一步建立起一种长效机制。这种长效机制的建立，应有以下两个方面的切实保证：

1.稳定机构的保证。中国科协等单位和组织这次承接国务院重大决策的第三方评估任务，是因为被看成了第三方评估机构，但从严格意义上讲，与真正的第三方评估机构还有差距。新形势下，国家需要的是能够满足第三方评估需求、可持续的、真正意义上的独立评估机构。对此，中国科协已经有了较清楚的认识，并在着手建立和完善这样的评估专业机构，如在新成立的中国科协创新战略研究院成立专门的评估机构，但这还远远不够。作为国家高端科技智库，在未来国家发展中，要承担的类似于“双创”第三方评估这样国家重大决策的评估任务将接踵而至。任重道远，科协组织应该致力于建立综合能力强、知识结构更多元、更宏大的智库型评估团队，致力于建立以科协为中心，以遍布全国的科技力量为外围，以项目为依托的可以高效组合各种智慧力量的柔性工作机制。

2.制度体系的保证。建立第三方评估长效机构，还需由可持续的长效制度体系来支撑。这一制度体系不仅包括具体的、标准化评估的指标体系，也包括第三方评估的思想理论体系。这种制度体系应紧紧围绕可以及时、准确、客观知晓和评价政府政策措施落实情况的目的来建立，亦应适应市场不断变化、政府政策不断调整而不断完善。这种制度体系不是僵化的检测和评价手段，而是有助于经济平稳、快速发展，并对政府的政策调整给予思想理论支持的全新检测方式，也是一种没有行政权力的外部监督的制衡机制。这种体系的主体机制是保证第三方评估，同时也应有对第三方评估机构和体制进行有效监管问责的机制，在建立第三方评估机构和评估制度体系的同时，建立对这两个方面实行监管的独立的监管机构。

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