协同治理理论视角下的在线应急志愿服务研究

林子义

摘要：随着信息通信技术的发展和志愿需求增长，在线应急志愿服务在应急管理中发挥着越来越重要的作用，在多主体协同模式下可以发挥其独特优势。本文从志愿服务的失灵问题出发，分析在线应急志愿服务的各主体协同治理理论，提出政府、社会组织、媒体、灾民的协同治理模式，以提高志愿服务效能。

关键词：应急管理；在线应急志愿服务；协同治理

频繁的自然灾害、突发事故和公共卫生危机给人们的生命财产安全造成了巨大的威胁，志愿服务在应急管理全过程中发挥着其独特的作用。与此同时，即时通信技术的发展在某些方面可以给予志愿服务活力及灵活性。在线化服务可以通过各种途径满足应急状态下的需求，如线上整合危机信息、共享即时动态、提供远程心理咨询服务及社区志愿者开展各种线上服务等。在此基础上，在线志愿服务如何避免志愿失灵、如何高效发挥应急志愿功能，需要一种新的治理视角。

协同治理理论对我国应急管理制度变迁产生了重要的影响，在应急制度创新方面表现得尤为明显。在党的十九届四中全会明确提出了 “构建上下联动的应急管理体制”，中央在 《“十四五”国家应急体系规划》中明确提出 “构建优化协同高效的治理模式”的要求，[1]是对突发危机事件治理困境的现实回应。在应对重大突发事故时，作为危机管理主体的政府需要担负责任，同时社会多方力量的协同治理同样必不可少。[2]同时，在线技术模糊了私人和公共领域之间的界限，有利于社交媒体用户发布与危机事件相关的动态情况，可以作为动员集体行动的手段。[3]目前的应急志愿服务存在许多失灵问题，对协同治理理论视角下的在线应急志愿服务研究势在必行。

一、志愿服务参与灾害救助的失灵问题

（一）均衡问题

2008年四川省汶川县发生8.0级强地震，各地社会组织本着 “一方有难、八方支援”的爱心参与到灾害救助当中来，但在实际救助过程中，数万名志愿者驱车赶往一线为灾区民众分发物资的行为直接导致了通往灾区的三条生命路线几乎完全堵塞，专业救灾队伍、抢险车辆和救援物资的正常通行受到了严重的影响，在很大程度上降低了抢险救灾的效率；[4]2004年印度洋海啸被称为损失最惨重的海啸灾难，民众基本生活保障受到了极大的威胁，而斯里兰卡的哥伦布机场仅仅两周内就落地了288架装满物资的救援飞机，因事先未经协调，导致大量的资源堆积和废弃。这些问题不仅表现出志愿服务人力物力供需的不均衡，也表现出时空分布的不均衡，政府与社会组织协同出现了问题。

（二）连接问题

2022年上半年，上海遭遇了严重的公共卫生事件，很多居民的基本生活物资难以得到保障。而周边地区的物资运送车辆却常常陷入 “进不来”或者 “进得来、出不去”的境地，难以有效协同政府打好疫情防控攻坚战；同时，在沪不同地区居民疫情严重程度不同，对有宠物和老人的家庭来说，疫情封闭环境下的必要需求也不相同。灾害发生时，志愿团队全力保护人民生命财产安全，而通过整合碎片化信息，连接灾区民众需求进行协同治理也同样重要。灾害下的碎片化信息应该得到整合并且建立一个灾害应对网络，而传统志愿服务所依托的线下志愿服务很难将本地灾难应对网络向外联通，建立这种 “枢纽节点”也显得十分困难。

（三）情感问题

2008年汶川大地震是近年来中国遭遇的死伤最严重的自然灾害之一，突如其来的天灾不仅使得城市面目全非，也使得无数个家庭一夜间破碎。死里逃生的幸存者固然是幸运的，但在精神遭到重创后，需要及时心理疏导才能保证受灾者的心理健康，避免创伤后应激障碍 （PTSD）对未来的影响。地震发生后，有2000多名心理医生赶赴灾害一线，但不久后又相继离开，最短的只待了一天，最长的也只坚持了三个月。灾后心理修复是一个漫长且需要耐心的过程，而都江堰的心理救援站联盟从最初100多人的团队在几个月间人数缩减到了个位数，这表现出志愿心理服务存在着形式主义作风。在此期间，有些心理专家提倡 “有苦不能憋、大声哭出来”，另一些则宣称 “要坚强、不能哭”，除此之外，甚至有心理志愿服务者直接询问灾民痛苦的遭遇，完全不顾及灾民的感受，容易引起灾民心理的二次创伤，这些都表现出志愿心理服务存在着专业水平参差不齐的现象，缺乏审核和统一的培训。社会组织没有充分发挥其专业功能了解灾民情感需求。

二、协同治理主体的角色定位及作用

（一）系统主导：政府是核心枢纽

政府作为公民利益代言人，其主导地位可以引导各主体的志愿动机，起到价值引领的作用。在线应急志愿服务协同机制的建立是各方共同努力的结果，社会各方力量的性质、资源和地位不同，政府需要通过动力整合的枢纽作用来串联各主体，引领在线志愿服务全局。在线应急志愿服务的协同治理是基于各主体共同愿景和协作意愿上的志愿治理模式，当参与者自身利益与公民利益不一致时，需要政府协调干预，对相关违法犯罪组织进行打击。

政府作为公共权力的执行者，有能力调动社会上的各种资源保障在线应急志愿服务各主体的有序参与。[5]当志愿服务过程中各主体产生时间、空间的矛盾时，需要政府的强制力权威介入，协调各主体的矛盾，在追求共同目标下寻求最优解决方案。另外，政府要不斷提高自身在线应急志愿服务能力，提高志愿服务效能。政府要不断动态更新志愿服务理念，加大资金的投入和志愿队伍的建设，在提供物力、人力、财力支持的同时，也要加强在线应急志愿服务的制度建设，给在线应急志愿服务提供后勤保障。

（二）科学引导：媒体是信息介质

媒体是在线应急志愿服务协同治理中的重要主体，作为信息枢纽，承担着在线应急志愿服务中的重要信息来源提供和媒介传播作用。媒体网络信息传递具有即时、快捷、交互、共享特征，而媒体与政府、社会、群众等其他主体都有着紧密的联系，在危急时刻可以第一时间整合各方信息高效利用。[6]志愿服务中的交通瘫痪和志愿力量不均衡等问题主要是由于受灾地区信息不流通、无法得到整合、政府与各主体志愿者协同失效导致的。在线应急志愿服务通过遥感图像绘制灾区地图，建立网络灾区地图平台，不仅实时创建新的信息，同时也帮助核实现有的地理数据，例如道路的连通性和其他的物理条件，它作为一种传递信息的媒体对应急管理人员的活动是至关重要的。大众传播的社会环境守望功能在在线应急志愿服务中体现得尤为明显，各机构对外部风险和系统风险进行监控，必要时对危险信息进行预警，以便于公众在最短时间内规避风险。

媒体作为在线应急志愿服务的信息介质，同时也担负着回应民众利益诉求的责任。一方面，灾害发生的同时民众需要从媒体获得大量的有效信息才有可能参与其中，媒体扩充了志愿服务渠道并鼓舞社会各主体参与志愿服务；另一方面，媒体有义务向民众传递真实的灾害信息并积极纾解民众的消极情绪，引导多维度、深度的理性思考模式，避免灾情的社会舆论恶化。

（三）群体表达：社会组织是辅助力量

社会组织在民间分布于不同的地域，具备广泛的社会基础，在线上应急志愿服务的协同治理中起着独特的作用，是不可或缺的志愿力量。大多社会组织在某个或多个领域有其专业性特征，成员大多具备良好的教育水平和专业素养，相较于个人和政府，他们更容易整合社会的资源进行组织化的信息交流，对复杂的灾情信息进行精确判断，通过专业化的团队辅助政府救灾，防止灾情恶化。社会组织可以以其独特的社会优势为各受灾群体提供在线心理疏导服务，减轻政府的救灾压力，将二线志愿服务职能赋予社会组织在线处理，使其可以全心投入一线救援当中，并能减少一线灾区的交通和物资供给压力，事半功倍。

社会组织能够与民众直接接触，可以作为民众和政府接触的桥梁，将灾民的诉求传递给政府。政府在灾情的志愿救助中关注的视角有限，而不同灾区的民众处境不同，需求也不同，需要政府通过社会组织协调各方治理，同时，以组织的形式代替个人表达利益的诉求是一种更有效的求助方式，可以避免个体参与导致秩序混乱和表达无力的弊端。

（四）个性呈现：灾民是关键成员

灾民是在线应急志愿服务的直接受服务者，在协同治理理念下，灾民也是在线应急志愿服务的重要成员和参与者。传统志愿服务观念中，灾区的群众只作为受服务者，在整个志愿协作过程中的作用不做探讨，而实际上，灾民在志愿服务全过程中都担当着重要的角色，决定了志愿服务的最终效用如何。政府和社会各主体参与志愿服务的前提是了解灾民的物质需求和情感需求，获取这些信息最简单的途径就是灾民在第一时间自主建立与外界沟通的途径以传达自己的需求。新冠疫情中，为了高效利用有限的物流资源、避免人员的无序堆积，民众自发在线统计各家庭的物资需求，统一采购和统一发放，实现了资源配置的优化，也避免了非必要的社交接触。

灾民是灾害发生第一时间的志愿救助者，这种志愿不仅仅是同胞间的行动救助或物资共享行为，也包括危机信息共享行为。这种信息分享不仅有助于灾民个人避免受到再次伤害，也有利于在当地建立临时的灾区应急信息数据库，协助其他主体的志愿服务有效进行，除此之外，这种信息救助行为也有利于灾民的情感共鸣，在一定程度上起到安抚作用。

三、结束语

基于应急志愿服务目前的实践情况，本文提出了应急志愿服务所存在的失灵问题，包括均衡问题、连接问题、情感问题，具体体现在人力物力和时空的不均衡、缺乏有效的志愿服务网络作为枢纽节点以及情感距离问题，它们表现出各主体协同治理的缺失，在线应急志愿服务作为实现志愿协同治理的工具需要加以研究。将政府、社会组织、媒体、灾民作为在线应急志愿服务最主要的主体纳入到协同治理的研究中来，他们担任着不同的角色，同时发挥着不同的协同作用，系统主导、科学引导、群体表达、个性呈现的功能在理论和实践中使得在线应急志愿服务有效协同，可以有效发挥在线应急志愿服务功能。

参考文献：

[1] 中国政府网.国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知（国发〔2021〕36号）[EB/OL].[2022-02-14].http：//www.gov.cn/

zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm？spm= C73544894212.P59511941341.

[2] 王迪.应急志愿服务发展回顾与未来展望[J].统计与管理，

2021，36（01）：71-75.

[3] 趙云亭，张祖平.国外应急志愿服务：演化轨迹、理论研究与经验借鉴[J/OL].青年探索：1-11[2023-04-06].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/44.1022.d.20220226.1146.004.html.

[4] 崔亚杰，李小湘.论志愿失灵形式在中国情境下的新发展：基于四川省地震应急救援领域的多案例研究[J].学会，2021（06）：

25-36.

[5] 张勤，张书菡.志愿服务参与应急管理的能力提升探析[J].中国行政管理，2016（05）：119-124.

[6] 李胜.突发环境事件的协同治理：理论逻辑、现实困境与实践路径[J].甘肃社会科学，2022（03）：180-187.