海湾国家外籍劳工治理碎片化问题及优化策略

摘要：随着全球化的深入发展，国际劳工流动问题凸显。其中，以海湾国家为最。外籍劳工流入已经成为海湾国家现代化建设中不可忽略的一环，对其产生重要影响。在经济方面，拉动了经济发展，但也加重了财政负担；在社会方面，冲击了本土就业市场；在文化方面，对传统文化造成一定影响；在生态方面，造成生态资源紧张，引发城乡生态环境重塑。实践中，海湾国家外籍劳工治理碎片化的问题比较突出，表现为国家治理政策碎片化、政府部门职能碎片化和社会组织协作碎片化。基于此，提出优化策略：（一）促进国家政策整体性和一贯性；（二）实现政府部门整合式和一体性；（三）增强社会协作规范化和一致性。

关键词：外籍劳工；治理；海湾国家；整体性治理

中图分类号：D035;F249.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）14-0059-05

On the Fragmentation of Foreign

Labor Governance in Gulf States and Optimization Strategies

Yin Jingru

（Ningxia University， Yinchuan  750021）

Abstract： With the deepening of globalization， the problem of international labor mobility has become prominent， especially in Gulf States. The inflow of foreign labors has become an integral part of the modernization of Gulf countries and has had an important impact on them. Economically， it has stimulated the economic development， but also increased the financial burden; socially， it has impacted the local employment market; culturally， it has caused certain impact on traditional culture; ecologically， it has caused ecological resource shortage， and triggered the reshaping of urban and rural ecological environment. In practice， the problem of fragmentation governance of foreign labors in the Gulf is relatively prominent， which manifests itself in the fragmentation of national governance policies， government functions and collaboration among social organizations. Based on this， optimization strategies are proposed： （1） promoting the integrity and consistency of national policies; （2） Realizing the integration and unity of government departments; （3） enhancing the standardization and con-

sistency of social collaboration.

Keywords： foreign labors; governance; Gulf States; holistic governance

0引言

外籍勞工是指跨越国界前往其他国家工作的人员，或者说，是指在其国籍以外国家工作的人。国际劳工组织对外籍劳工定义为，无论外籍务工人员是否被实际雇佣或者签订了雇佣合同，只要他迁徙目的是为了被雇佣或者即将被安排雇佣，在其被雇佣期间以及雇佣结束时临时或最终返回期间，则适用对外籍劳工的规定。发达国家雇用短期外籍劳工的最早历史可追溯到19世纪中后期加勒比海等地区因农业劳动力短缺而雇用契约劳工的形式。真正意义上的临时外籍劳工计划始于19世纪80年代的普鲁士和南非［1］。这个计划之所以具有代表性，是因为它具备后来各国外籍劳工雇佣的核心特征。“治理”源于拉丁文和古希腊语，在传统社会是指运用国家权力对公共事务进行统治或管理［2］。20世纪80年代后期，西方学者提出了治理理论学说，这主要是基于法国社会学家福柯权力论述基础上而形成的“治理术”概念。福柯对于治理术的概念是对16世纪至20世纪西方公共行政学从统治到治理转变的总结。随着西方学者将研究视野转向治理问题，“governance”也作为意指治理概念被确定下来。20世纪90年代以后，治理一词开始被大量使用。伴随着治理概念被引入政治学、文学、经济学等领域，其概念不断被更新和修正，最终成为一种被赋予了现代化色彩的理念性词汇［3］。

国内外对外籍劳工治理研究大体上经历了起步、发展和进一步发展三个阶段。第一阶段大致为20世纪60年代初至20世纪70年代末。伴随着第二次世界大战的结束，西方国家的经济快速发展，促进了外籍劳工向发达国家的进一步流动。在这种背景下，国内外学者开始关注外籍劳工人口，但是关于其治理研究少有涉及，关于外籍劳工的研究主要集中在外籍劳工流动的经济影响和外籍劳工用工标准这两个方面。这一时期对于外籍劳工治理的研究尚处于起步阶段。国外研究视域多集中于经济学、人类学，研究内容较零散，尚未形成完整的研究体系，国内学者则并未对外籍劳工给予过多关注。第二阶段大致为20世纪80年代初至20世纪90年代末。20世纪80年代以来，资本主义和新自由主义意识形态迅速扩张，全球化逐渐蔓延，全球互联性显著扩大。外籍人口流动成为全球化进程的一个突出特点。从欠发达经济体向发展中新兴国家的外籍劳工流动迅速增加，被称为“南南”移民。自此，外籍劳工流入国从西欧、北美等发达国家或地区到南欧、拉美、东南亚以及中东地区等发展中国家和地区。此阶段国内外对外籍劳工治理的研究主要集中在外籍劳工权益保障，以及外籍劳工管制两个方面。这一时期对于外籍劳工的治理研究取得了一定成果。研究内容逐渐丰富，研究地域更加广泛，研究视域更加多元，涉及经济学、人类学、社会学、人力资源管理学等。此外，这一时期国内学者对于外籍劳工治理研究起步，研究焦点除了以上两个方面，还集中于外籍劳工对流入国的影响。第三阶段大致为21世纪初至今。21世纪以来，一方面，外籍劳工人口数量逐渐增多，对流入国与流出国的影响范围更加广泛，影响程度更加深远；另一方面，伴随着治理理论的兴起与应用，国内外学者对外籍劳工治理研究更加关注。这一时期研究主要集中在外籍劳工政策研究、外籍劳工流入的影响研究，以及规范外籍劳工对策研究三个方面。可见，对于外籍劳工的治理研究取得了较为丰硕的成果，形成了一定的研究体系。研究内容更加丰富和多元，研究视域涉及人类学、经济学、世界史学、公共管理学等多个学科。特别是这一时期的国内研究快速发展，体现在研究成果数量的增加以及研究质量的提升方面。

根据国际劳工组织发布的报告显示，从整体上看，阿拉伯国家是世界上最为依赖外籍劳工的地区，外籍劳工人口占所有劳工人口的40.8%［4］。在阿拉伯国家中，海湾国家是外籍劳工人口流入的主要国家。正是由于海湾国家外籍劳工数量庞大且族群多样，加之其对海湾国家产生的深远影响，海湾国家外籍劳工治理至关重要。而国内外学者也将研究目光转向这重要一环。目前，国内外关于海湾国家外籍劳工治理的研究焦点主要集中在外籍劳工流入海湾国家的影响研究、海湾国家外籍劳工人力资源管理研究、海湾国家外籍劳工政策研究，以及海湾国家外籍劳工的治理成效与问题研究四个方面。经梳理发现，国内外学术界关于外籍劳工治理研究在20世纪90年代以后取得了较为丰硕的成果。其中，对于海湾国家外籍劳工治理的研究成果集中出现在2000年以后。现有研究主要有以下特点：第一，就研究方法而言，国外研究方法侧重于采用定量研究方法，而国内研究侧重于采用定性研究方法。但是也有学者将其结合应用。第二，就研究视域而言，国内研究视域主要集中于世界史学、人类学，而国外研究视域相较于国内更加多元，还涉及管理学、经济学等。第三，就研究内容而言。现有研究均比较零散，没有形成整体性、系统化的学术研究路径，研究成果缺乏连续性。国外研究善于从微观层面予以探究，国内研究则长于从宏观层面予以分析。

一、外籍劳工流入海湾国家的影响

基于海湾国家外籍劳工具有数量众多且族群多样的特征，其大规模流入势必会对海湾国家带来深远影响，事关海湾国家经济、社会、文化以及生态等诸多方面，是海湾国家现代化建设中不可忽略的一环。外籍劳工流入对海湾国家产生的影响深远而复杂。

首先，在经济方面，外籍劳工的流入，可以拉动海湾国家的经济发展。从人口经济学的角度来看，维持国家的发展速度需要保持与社会发展阶段相适应的人口数量与人口结构。20世纪70年代，海湾国家石油繁荣，为石油、建筑和工业部门的劳动力创造了前所未有的需求。同时，海湾国家公民生活水平的提高，也对家庭佣工产生了需要。在海湾国家经济伴随着石油资源的发掘而快速腾飞的背景下，本土劳工资源出现缺口，外籍劳工的流入能够弥补缺口，有效助力海湾国家现代化的人力资源。比如，巴林对外籍劳务需求较大，建筑、销售、制造、餐饮酒店等行业对外籍劳务需求旺盛，外籍劳务占全国总就业人口的80%左右。但是，外籍劳工流入也给海湾国家经济带来了影响与挑战。其重要影响之一便是加剧海湾国家经济的依赖性与不稳定性，资本大量外流。比如，来自菲律宾的劳工，大部分人在收到工资的第一时间是把钱寄回家。同时，为了满足大规模外籍劳工的生存和生活需要，海湾国家政府需要为其提供基本的医疗、交通、住房、通信等基础设施和公共服务，财政负担加重。

其次，在社会方面，最突出的影响便是外籍劳工的流入冲击了海湾国家本土就业市场。一方面，外籍劳工影响着海湾国家的就业结构。海湾本土劳工多倾向于选择相对轻松稳定的工作，且部分国家的本土人多就职于公共部门。例如，在卡塔尔，大约80%的卡塔尔公民从事白领工作。国际货币基金组织警告说，从长远来看，政府无法支持如此庞大的工资支出。和海湾本土劳工形成鲜明对比的外籍劳工，则占据了沙特私营部门，获得了绝大多数的工作岗位。这既与海湾本土劳工自身性格、工作习惯有关，也与私营部门为获得利润而选择外籍劳工有关。但是无论出于何种原因，海湾国家的就业结构受到一定程度影响。另一方面，外籍劳工大规模流入是海湾国家失业率居高不下的原因之一。数据显示，2016年，沙特总体失业率为5.7%，而沙特人的失业率则高达12.1%。2018年，沙特人的失业率达到12.9%，是十多年来的最高水平［5］。

此外，在文化方面，由于海湾国家外籍劳工人口来自不同国家，其文化价值与信仰呈现多元化，这势必会对海湾国家传统文化造成一定影响。积极影响主要体现在海湾国家文化与其他国家文化的交流与沟通上。比如，2018年中兴沙特分公司与沙特残疾儿童协会联合举办了主题为手拉手、心连心的公益日活动，现场活动丰富多彩，除有手工拉面、水饺等中国美食版块，还有武术、书法、灯笼制作等体现中华文化的互动节目。这不仅有利于促进两国文化的交流与沟通，更能够增进两国人民的互信与友谊。但是，在促进海湾国家本土文化多样性与繁荣的同时，多元文化在整合中难以避免会出现碰撞和摩擦，从而引发更广泛的社会问题。另外，人口迁徙必然会把其自身的文化习俗带入流入国，当流入人口达到一定规模时，伴随而来的文化会影响，甚至改变迁入地的社会和文化环境。所以，同其他劳工流入国一样，海湾国家也担心其文化身份受到侵蚀与移民同化。

最后，在生态方面，生态环境和人口流动是一种相互影响的关系。人类生态系统理论认为，人类与生存环境是一种相互作用的网络结构。所以，外籍劳工人口大规模流入，会对海湾国家的生态环境产生诸如生态系统超负荷运行、破坏生态自然环境、生态资源紧张等影响。为了避免生态遭到破坏，巴林最高环境委员会根据《环保法》制定了一系列实施条例，条例要求任何人和项目都不能污染环境。此外，大量外籍劳工生活用水、排水等问题也给生态环境带来一定压力。在卡塔尔有严格的生态保护法，有专门保护生态的执法部门，其规定生活中的废料、垃圾等不可随意倾倒，废水、污水也不可随意排放，否则将受重罚。可以说，外籍劳工在一定程度上影响并重塑海湾国家的城乡生态环境，进一步关系海湾国家整体的可持续发展问题。在这种背景下，外籍劳工治理不断考验着海湾国家政府的治理智慧，可以说，对于外籍劳工的有效治理是海湾国家政府当前以及未来长期需要关注的重点治理议题。

二、海湾国家外籍劳工治理的碎片化问题

正是由于海湾国家外籍劳工人口数量庞大且族群多样，加之其对海湾国家产生的深远影响，海湾国家政府外籍劳工治理至關重要。然而，海湾国家政府对待外籍劳工的态度较为矛盾，其外籍劳工治理同样面临着两难选择。一方面，海湾国家需要其填补国内劳动力市场的空缺。由于海湾国家相对较少的人口，以及数量有限的适龄本土劳工，再加上大量愿意迁移的外籍工人，构成了人口迁徙重要的拉力因素和推力因素。同时，随着20世纪70年代石油价格暴涨，海湾国家的外籍劳工大量激增，主要是埃及人、巴勒斯坦人、也门人以及来自其他阿拉伯国家的人口。但是，自80年代开始，外籍劳工的人口构成发生变化。阿拉伯国家的劳工数量有所下降，南亚和东亚的外籍劳工开始流入沙特，主要从事一些非技术领域的工作。所以，海湾国家需要发展中国家的廉价劳动力填充人力资源供给。另一方面，海湾国家对外籍劳工持有限开放的态度。为了避免外籍劳工移民带来的负面影响，诸如本土就业率持续走低，外籍劳工依赖度持续增大等问题，海湾国家实施了以劳动力国有化和限制外籍劳动力流入为重点的政策，也被称为劳动力海湾化政策。但是，总体上看，外籍劳工人口大体增长的态势，以及本土失业率增加的形势，基本没有改变。基于海湾国家政府对待外籍劳工的态度，政府采取了一系列相应的措施来规范大规模外籍劳工。这些治理手段既取得了一些成效，也存在一些问题。其中，便包括外籍劳工治理的碎片化问题，具体来说，涉及三个方面。

第一，国家治理政策碎片化。国家治理政策碎片化主要表现在两个方面。一方面，从横向上看，某一国家治理政策与国家的总体目标或另一项政策相冲突，这可能对政策的有效执行产生不利影响，并导致政策相互矛盾；另一方面，从纵向上看，不同时期的外籍劳工治理政策缺乏合理过渡与有效衔接，容易导致公众接受新政策的程度低，并最终影响政策实施效果。比如，海湾国家开放的劳工市场，加之企业为追求利润最大化，倾向于雇佣外籍劳工，这都吸引了大批外籍劳工流入，并进一步导致国内失业率长年居高不下。为了改善这种局面，政府实施了以劳动力国有化和限制外来劳动力流入为重点的政策。不难发现，劳工市场开放政策与“国有化”政策之间缺乏有效衔接点，不仅未达成本土劳工人口就业与外籍劳工人口就业之间的平衡，而且这在一定程度上造成了本土劳工和外籍劳工之间的冲突和隔阂，出现本土人与非本土人之间的边界。第二，政府部门职能碎片化。虽然公共管理主体呈现多元化趋势，但是政府部门仍然是外籍劳工治理最重要的主体。只有政府这一治理主体充分发挥治理价值，才能切实提高治理效能。然而，在外籍劳工治理方面，海湾国家政府部门职能却呈现出碎片化特征，其不仅表现为外籍劳工治理部门在分工协作方面缺乏统一调度，而且表现为外籍劳工治理部门在工作流程方面缺乏合理规划。比如，海湾国家外籍劳工人口需要入境签证和工作许可证才可在本土工作，但是部分国家入境签证和工作许可证的审理工作比较混乱。因此，对外籍劳工人口的治理，需要多个部门配合协作。第三，社会组织协作碎片化。社会组织是外籍劳工治理中除政府以外的重要参与者之一，包括社会企业、社会劳工组织等。社会组织协作碎片化不仅表现在海湾国家政府与市场企业之间未达成共同治理理念，还表现在海湾国家社会组织在参与外籍劳工治理中，其作用并不明显、沟通机制并不完善。

三、基于整体性治理理论海湾国家外籍劳工治理的优化策略

整体性治理理论以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性整合，注重协调目标与手段的关系［6］，是公共管理领域一种新的理论范式。针对海湾国家外籍劳工治理实践中国家治理政策碎片化、政府部门职能碎片化，以及社会组织协作碎片化的问题，需要构建以海湾国家公共部门为治理主体，以社会组织和公众为参与者的整体性治理机制。只有建立了完善的管理机制，使各管理主体合理分工，建立各主体以及管理体系内外沟通的桥梁，才能维持其管理系统的内在逻辑与结构。具体来说，可以从三个方面予以优化，从而不断提升海湾国家外籍劳工治理成效。

（一）促进国家政策整体性和一贯性

国家政策是国家发展的指南针，引导整个社会的前进方向。促进海湾国家政策的整体性与一贯性包括两个方面的内容。其一，促进海湾国家各类别政策之间的整体性，即最大限度避免不同类别政策之间的互斥与矛盾，尽可能实现不同类别政策的协调与互助，从而在整体上推动海湾国家各类别政策的落实，提升政策效果。其二，促进海湾国家政策在时间上的一贯性，即尽量满足过去政策、现在政策，以及未来政策的连续与发展。需要说明的是，任何政策都是不同历史背景下产生的特定产物，其因时、因地、因事而变，这里指出的一贯性并非是一成不变的国家政策，而是确保在大政方针框架内，不同历史条件下的国家政策有序衔接与更新发展。所以，海湾国家在进行外籍劳工治理时，要充分利用国家政策的治理手段，平衡不同政策的矛盾，从而在整体上提升外籍劳工政策治理效果。

（二）实现政府部门整合式和一体性

公共部门是海湾国家进行外籍劳工治理的主体力量，要进一步加强其引导能力，充分发挥其治理作用，当好领头羊，从而带动其他治理主体。首先，建立外籍劳工治理的掌舵单元，对外籍劳工的治理涉及不同领域，牵涉多个公共部门，如果多个部门之间缺少掌舵部门，就有可能出现各司其职、各谋其利的情况。其次，增强各相关部门之间的沟通与交流，避免出现沟通不畅导致实施受阻的情况。这既包括不同层级之间的纵向交流，也包括相同层级之间的横向沟通，使各个部门的治理成效达到一加一大于二的目的。最后，以国家整体劳工需求为导向，理顺各相关部门行政流程，不断提高政府工作效能。总之，只有公共部门确定了明确而一致的治理目标，才能提供整体的治理方向与思路，进而指导相关部门的具体治理措施与手段，规范社会参与主体的价值与行为，从而进一步提高外籍劳工治理效率与效果。

（三）增强社会协作规范化和一致性

公共部门与社会组织的良性合作是有效实现公共治理新模式的途径。海湾国家破除外籍劳工组织协作碎片化问题，需要增强社会协作规范化和一致性，优化社会协作，促进公共部门、社会组织和公众的良性互动。一方面，提升社会组织协作规划化，促进其内部科学管理与外部积极协作；另一方面，加强海湾国家社会组织协作与公共部门治理的一致性。在外籍劳工治理中，社会组织应通过提供技术、人力资源等手段，发挥有效的引导作用，在政府、公众和社会之间架起一座桥梁，弥补公共部门的缺失，当好公共治理的接力棒。所以，促进企业落实社会责任，突出劳工组织参与共治的积极作用，建立海湾国家政府与社会组织沟通性渠道，是提升海湾国家外籍劳工治理水平的关键一环。

四、结论

外籍劳工流入事关海湾国家经济、社会、文化以及生态等诸多方面，是海湾国家现代化建设中不可忽略的一环。面对大规模外籍劳工流入带来的深远影响，外籍劳工治理考验海湾国家政府的治理智慧，可以说，对于外籍劳工的有效治理是海湾国家当前以及未来长期需要关注的重点治理议题。其中，“碎片化”问题尤为突出，对此，要以整体性治理为理论基础，在实践中，促进国家政策整体性和一贯性、实现政府部门整合式和一体性、增强社会协作规范化和一致性，最终促进海湾国家外籍劳工治理实效提升。

参考文献：

［1］吳存玉，梁栋.劳工跨境迁移机制与治理策略：以广西P镇的越南劳工为例［J］.公共行政评论，2020（4）：147-164，210.

［2］刘小敏，张桂金.西方劳务移民社会治理研究［J］.社会发展研究，2015（1）：209-233，246.

［3］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：17.

［4］GOMIS R，KAPSOS S，KUHN S，et al.World employment and social outlook：trends 2020［R］.Geneva：ILO，2020：5.

［5］NEREIM，VIVIAN.Saudi Businesses Are Struggling to Hire Saudi Workers［N］.Bloomberg，2018-09-18（1）.

［6］张玉磊.整体性治理理论概述：一种新的公共治理范式［J］.中共杭州市委党校学报，2015（5）：54-60.

作者简介：尹静汝（1990—），女，汉族，河北沧州人，博士研究生，单位为宁夏大学，研究方向为公共管理、新媒体、地区地方治理。

（责任编辑：张震）