宅基地资格权：权属定位、功能作用与实现路径

摘   要：准确把握宅基地资格权的性质是深化宅基地“三权分置”改革的核心和关键。综合考察集体成员基于身份性资格取得宅基地使用权的生成路径及农户宅基地利用方式变化带来的资格属性的拓展，可知宅基地资格权是一项兼具身份属性和财产属性的独立民事权利，其功能体现为分配请求权、居住保障权、可期待收益权和有限处分权。它在宅基地所有权与使用权之间建立了关键联系，促进了所有权、使用权的权能强化与权益保护。实践中，应从界定权利主体、明确实现规则、完善配套制度等方面构建宅基地资格权运行机制，促进宅基地资格权功能的有效发挥。

关键词：宅基地“三权分置”；宅基地资格权；权利属性

中图分类号：F321.1   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2023）06-0083-12

长期以来，宅基地“两权分离”下基于身份的福利分配制度，承载着政治稳定和社会保障功能［1］，为保障农民安居乐业和农村社会稳定发挥了重要作用。随着经济社会的发展和城镇化进程的推进，城乡二元分割体制逐步破除，宅基地制度运行的经济社会基础发生重大变化，现行宅基地制度安排不适应发展要求的问题逐步显现。在当前农民市民化成本较高的情况下，大量进城农民短期内难以完全融入城市，他们中的大多数并未放弃农村的宅基地和房屋。同时，随着城乡流动的加速，村庄逐步从封闭走向开放，对利用农民宅基地的需求不断增长，宅基地财产性功能逐步显现。以集体成员福利保障为主的制度安排限制了宅基地的流转，难以有效回应多样化的实践需求，一定程度上造成了宅基地的低效利用和大量闲置，抑制了农民的土地财产权利，阻碍了外部要素进入乡村。虽然目前法律上未认可宅基地的流转，但实践中由于农民和利用主体都能从中获益，形成了大量事实上的“法外”利用宅基地样态［2］，诱致性制度变迁的条件客观上已经成熟。

为探索宅基地管理制度改革，建立既能有效维护集体所有制、保障农民基本居住利益和土地财产权益，又能有效协调集体、成员和利用主体各方之间利益关系的制度，2018年中央“一号文件”打破传统的宅基地“两权分置”权利结构，创新性地提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2020年6月中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》进一步提出“积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。这意味着通过“三权分置”改革健全宅基地制度体系成为改革的基本方向和主要任务。

宅基地资格权是宅基地“三权分置”改革下探索的一种新型权利形态，对于其权利性质现行法律并没有明确界定，理论界和政策面也尚未形成一致的认知和观点①。理论和顶层设计的缺乏，导致关于宅基地资格权的试點实践难以有效聚焦于构建有利于“三权分置”并行权利体系的政策目标，一定程度上影响了试点的深入探索和经验的系统提炼。在宅基地“三权分置”探索不断深化的背景下，应结合改革意图、政策意蕴和实践反馈，检视现行宅基地制度中成员身份性资格的内涵功能及其价值，系统总结实践中集体成员丰富多样的宅基地利用方式和形态，科学把握宅基地资格权的生成逻辑，厘清资格权的属性作用和运行规则，探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。基于此，这里尝试从宅基地资格权的集体成员身份性资格的生成路径和实践中农户宅基地利用方式变化带来的权利属性拓展的逻辑起点出发，针对宅基地资格权呈现的身份属性和财产属性特点，探究准确界定宅基地资格权的权利性质及其呈现的身份属性和财产属性共融的思路，明确宅基地资格权的功能作用和实现路径，以期为深化宅基地“三权分置”改革、构建清晰的宅基地资格权制度体系提供理论参考。

一、“三权分置”改革下宅基地资格权的性质研究评述

权利性质关乎权属定位和权利体系构造。准确把握“三权分置”改革下宅基地资格权的性质，是实现宅基地资格权制度功能和构建宅基地“三权分置”制度体系的基础。关于“三权分置”改革下宅基地资格权的性质，学术界进行了大量讨论，形成了以下几种代表性观点：一是成员权说②。该观点认为，宅基地资格权是农民集体成员权［3］或派生于农民集体成员权［4］，是农民作为集体成员的应有权利［5］，是农民作为集体成员与宅基地权益有关的某种身份条件，是农民初始申请宅基地的资格，是成员权在宅基地领域的具体体现［6］，与集体成员权的身份属性相契合，本质上属于集体成员权范畴［4，7-8］，具有分配请求权、费用豁免权、优先受让权、退出补偿权等权能［3］。二是用益物权说。该观点认为宅基地资格权是专门为集体成员设定，具有人身依附性特点和具有收益及处分权能的用益物权［9-10］。三是剩余权说。该观点认为，宅基地资格权是农户让渡一定期限宅基地使用权后的剩余权［11］，是宅基地使用权中分离出的承载福利保障功能的权能［12］，是创设了次级使用权之后的宅基地使用权。当让渡的宅基地使用权期限届满后，宅基地资格权人的权利恢复至圆满状态［11］。四是宅基地使用权说。该观点认为，宅基地资格权即“两权分离”下的宅基地使用权［13］，主张宅基地“三权分置”改革遵循“宅基地所有权、宅基地使用权、次级宅基地使用权（地上权）”的路径［14］，宅基地资格权对应“两权分离”下的宅基地使用权，在其之下创设能够自由流转的次级宅基地使用权［15］，实现宅基地“三权分置”。五是复合权利说。该观点认为宅基地资格权是集成员权和用益物权于一体的复合性权利［16］，是身份性和财产性复合权利［17-18］。此外，还有少部分学者持“类所有权说”［19-20］、“配给权说”［21］等观点。

现有理论研究对宅基地资格权的内涵性质作了丰富的基础论证，具有很好的参考价值，但目前学术界对宅基地资格权的理论认识尚未达成一致观点。宅基地资格权作为宅基地“三权分置”改革中的关键一环，现行理论研究中的宅基地资格权是否契合宅基地“三权分置”的改革目标，能否适应进而支撑宅基地“三权分置”的改革实践，需要进一步深入讨论和甄别。“成员权说”简单地把宅基地资格权定性为集体成员身份性权利（身份性权利具有权利内容的福利性和权利主体的限定性特征，天然地排斥流转交易），忽视了现实中农户宅基地利用方式变化带来的权利属性的变化（实践中农民宅基地使用权流转、退出宅基地使用权以及政策性土地征收等带来的农民土地财产价值的显化是不争的事实）。同时，目前关于集体成员权的法律规定尚不完善，将宅基地资格权定位为集体成员权的法理支撑尚显不足［22］。由此，笔者认为，宅基地资格权并不能完全等同于集体成员权。“用益物权说”直接将宅基地资格权界定为用益物权，未能有效考量宅基地资格权身份甄别的制度目的，也未将宅基地资格权与宅基地使用权作有效区分。“剩余权说”则将宅基地资格权简单地界定为“两权分离”下宅基地使用权中的集体成员身份性权利，将资格权下降为宅基地使用权的附属权利［23］，忽视了土地集体所有制内含的集体成员固有的土地权利，也未考虑到宅基地资格权本身的独特价值。土地集体所有制是我国农村的本源性制度，农民在集体中土地权益实现的前提和基础就是其集体成员身份。如果按照“剩余权说”从宅基地使用权中分离出资格权的生成路径，则实现集体土地居住保障的成员享有宅基地资格权，而那些没有实现居住保障或者暂时不需要集体土地保障居住的成员则不能判定有没有资格权，这显然与集体成员基于其成员身份享有申请宅基地的资格的制度路径不符。“宅基地使用权说”与“剩余权说”有类似的一面，只不过其权利分离的路径有所不同，其认为宅基地资格权是从现行法律上的宅基地使用权中再分离出去身份后的宅基地使用权（地上权）。这一观点看到了宅基地资格权具有“两权分离”下宅基地使用权的身份性的居住保障属性，但忽视了“三权分置”改革下宅基地资格权独特的属性，即能够基于对宅基地的占有使用实现财产利益。笔者赞成“复合权利说”关于宅基地资格权是一种兼具身份性和财产性的复合权利的观点，但对其主张宅基地资格权是集成员权和用益物权于一体的权利的观点不尽认同。从宅基地资格权的生成路径来看，宅基地资格权具备集体成员权的身份属性，但与集体成员权并不能一一对应，同时这一观点认为，宅基地资格权中含有基于身份性的用益物权，这与“宅基地使用权说”观点相类似，将宅基地资格权等同于“两权分离”下的宅基地使用权。“类所有权说”将宅基地资格权上升为与集体所有权具备同等权利，与集体成员基于成员身份取得宅基地资格的宅基地资格权生成路径不符。“配给权说”则与“剩余权说”相反，将宅基地资格权限定在宅基地初始分配环节，忽略了农户取得宅基地后的利用方式变化带来的资格权权利属性的拓展。

二、“三权分置”改革下宅基地资格权的定位

宅基地资格权的提出和设立，有其深厚的制度和实践基础。宅基地资格权作为集体成员在集体土地利益方面的集中体现，并非一种新创设的权利，而是将长期以来宅基地制度安排和实践运行中已经客观存在的集体成员在使用集体土地实现居住保障和财产利益方面的权利凝练而成的权利。

（一）“两权分离”与基于身份性的集体成员居住利益

现行农村宅基地“集体所有、成员使用”的“两权分离”权利结构是城乡二元分割体制下的制度设计，其初衷是为了保障农民的基本居住权利，承载着居住保障功能，农民的宅基地使用权具有特定的身份和福利性质。其基本制度设计是，宅基地属于农民集体所有，村民委员会依法代表农民集体行使集体所有权。符合条件的集体成员以户为单位向本集体申请并经批准后取得宅基地使用权，用于建造住宅及附属设施实现居住保障。宅基地集体所有权是农户宅基地使用权的“母权”［24］。宅基地集体所有者依法对农户宅基地的利用行为进行监督管理，实现宅基地的规范化利用。农户宅基地使用权由集体所有权派生，其利用方式受到集体所有权规则的约束。农户取得宅基地使用权的唯一依据是其集体成员身份，宅基地集体所有者（农民集体）对农户宅基地利用行为监督管理的权源和途径也是基于农户的集体成员身份，即集体成员对集体分配的宅基地权益的行使需要遵守集体土地的利用规则。不言而喻，“两权分离”制度安排下，虽然没有明确的“宅基地资格权”概念，但其事实上客观存在并内含于集体成员的身份性权利之中，是农户基于其集体成员身份利用集体土地建造住宅实现居住利益的资格。基于宅基地使用权的身份性和福利保障功能，政策规范中严格限制宅基地使用权对外转让①。对于已取得宅基地使用权的农户来说，其唯一合法转让途径就是将其宅基地使用权转让给符合宅基地申请条件的本集体成员，转让的依据也是基于其集体成员身份，需严格遵循使用主体身份性要求。正是宅基地使用权的身份性和福利性，法律在定性其用益物权性质时，只规定农户占有、使用的权利，没有体现宅基地的收益和处分权能。农户宅基地的收益权与农户处分自己的宅基地使用权的权能密切相关［25］，在政策严格限制宅基地使用权流转的情况下，农户对其宅基地的唯一处置途径就是经本集体同意，将宅基地（连同地上房屋一起）转让给本集体中符合宅基地申请条件的成员，在这种情况下，是否明确农户宅基地的收益权能就显得不那么重要了。

综上，宅基地“两权分离”的权利结构和制度功能中本身就蕴含了集体成员身份性权利的“宅基地资格权”，体现为农户基于其集体成员身份享有的申请并利用集体土地实现居住保障的资格，具有特定的身份属性和居住保障功能。

（二）“三权分置”改革下宅基地资格权的属性理论解析

农民向集体申请分配宅基地的依据是其集体成员身份，基于此，宅基地资格权可以理解为集体成员基于其成员身份具备的一项向本集体申请分配宅基地以保障其居住的资格性权利，具有特定的身份属性。同时，实践中农民将其闲置宅基地和闲置住宅流转并获取相应收益的情况大量存在，现行政策也鼓励集体经济组织及其成员探索多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村新业态。在这种情况下，宅基地资格权就不只是农户向集体申请分配宅基地的一种资格性权利，还是农户在实现住有所居后流转闲置宅基地使用权和农房，依约定获得流转收益并对实际使用人的利用方式进行规制的权利，以及流转届满后收回宅基地使用权的权利，是农户在不违背宅基地集体所有权制度规范的前提下调整其宅基地利用方式实现土地财产收益的前提和基础。而宅基地“三权分置”的政策目标就是要在坚持宅基地居住保障功能、保持农村社会稳定的基础上，释放农民宅基地的资产功能，让宅基地“活”起来，解决闲置浪费问题。“三权分置”改革下宅基地资格权的设立，需要契合并能够有效落实这一政策目标。从这一点来看，宅基地“三权分置”权利结构下的宅基地资格权除了固有的在申请分配环节起作用的身份属性外，也是宅基地流转、继承、退出、收回等环节的基本要素，具备管理处分宅基地并获得相应财产收益的功能，是一项兼具身份性与财产性、保障功能与财产功能的权利形态。当然，传统观点认为，经济价值的财产功能与福利性质的保障功能是对立的，二者很难统一于单项权利中。这正是“三权分置”改革下宅基地资格权权属定位的难点，也是改革的核心要点。这就需要我们以巨大的勇气和智慧，跳出非此即彼的惯性思维束缚和传统的路径依赖，准确把握政策初衷和实践需求，顺应更好地保障集体成员居住权益和实现农民土地财产权益的改革目标，对传统和实践中“资格权”呈现的人身权与财产权进行创造性重组，探寻破解宅基地保障功能和财产功能之间障碍的方法，实现财产性权利与身份性权利共融。

因此，宅基地“三权分置”改革应统筹体现国家（集体）意志的宅基地居住保障功能与实现农民土地财产价值的收益功能，对宅基地资格权进行创造性制度设计，既要做到对集体成员身份性权利的有效承接，又要考虑现实中农民对宅基地利用方式的变化所带来的权利属性的变化，将现实中农户基于其集体成员身份而取得的集体土地的各项利益权利化。一个重要参考是借鉴承包地“三权分置”改革经验，设立独立于宅基地所有权和使用权的宅基地资格权，并以之为纽带构建介于宅基地集体所有权和使用权之间的权利关系，形成宅基地“所有权、资格权、使用权”分置并行的权利结构。在宅基地所有权和资格权关系中，通过宅基地资格权，承载和度量成员对集体土地的居住利益，以及在农村社会日益开放形势下成员可以利用集体分配的宅基地参与经济社会活动并实现财产价值的程度。基于此，“三权分置”改革下的宅基地资格权不仅体现为集体成员居住保障属性的资格权利，而且体现为承担传导宅基地集体所有权制度价值、规范农户宅基地流转和再利用行为的制度标准。在宅基地资格权和使用权关系中，通过宅基地资格权有效承接“两权分离”权利结构下宅基地使用权中的身份属性，使之纯化为一项独立的物权，契合“适度流转”的改革目的。同时，通过宅基地资格权规范分离后的宅基地使用權的有序流转［26］，使之在集体所有权与集体所有制的允许范围内运行。

综上，宅基地“三权分置”改革下的宅基地资格权，应是一项兼具身份属性和财产属性的复合权利形态，在宅基地“三权分置”权利结构中发挥着承上启下的枢纽和核心作用，存在于宅基地分配、使用、流转、收回等各个阶段。宅基地资格权的身份属性是农户向集体申请分配宅基地的前提，财产属性是农户取得宅基地后的实际利用形态。“三权分置”权利结构下，当集体成员自用集体分配的宅基地时，宅基地资格权和使用权合一，财产属性表现为农民持有完整的物权性质的宅基地使用权，此时不发生“三权分置”。当集体成员基于契约流转宅基地使用权时，发生“三权分置”情形，利用主体取得的不再是物权法上规定的物权性质的宅基地使用权，而是基于契约对集体成员的宅基地的利用权。可以看出，“三权分置”改革下的“宅基地使用权”应定位于对集体成员的宅基地的多形式利用，而非“两权分离”结构下基于集体成員身份取得的“宅基地使用权”。鉴于“三权分置”改革下宅基地使用权利用方式多样，其性质可能是用益物权或担保物权，也可能是物权性质的债权或单纯的债权，需要具体情况具体分析。由此可以进一步推出，“三权分置”权利结构下的宅基地资格权本身不具备财产价值，而是基于对具备财产价值的宅基地使用权的支配合理实现财产利益。

（三）“三权分置”改革下宅基地资格权的实践特征再审视

宅基地资格权来源于前期的改革试点实践，其制度价值应置于“三权分置”改革实践中再检验，以进一步验证其制度功能的有效性。

从巩固完善集体所有权、保障农民居住利益角度来看，“两权分离”的宅基地制度安排契合了传统村庄封闭性和社会保障二元性的特征。当前，城乡要素的加速流动和农业人口的加速转移不断打破农村宅基地的利用形态，宅基地使用权流转程度不断加深与对其规制手段不足的矛盾凸显，而缺少对使用权流转的有效规制可能带来土地利用秩序破坏和农民失地的风险。宅基地资格权则能很好地承担起这一功能。比如，在各地结合闲置宅基地和闲置农房盘活利用、探索宅基地使用权流转和自愿有偿退出等用于开发经营的实践中，宅基地资格权人通过对流转的宅基地使用权设定使用方式、使用期限、费用缴纳和期满处置等规则，强化对宅基地和房屋的“排他性”权利，规制社会主体的利用行为，在有效保障农户土地房屋产权和居住利益的同时实现了土地财产权利。农户对利用主体规制的依据是其集体成员身份资格，传导的是土地集体所有权的制度规范。在此过程中，宅基地资格权也接受实践中去身份化后的宅基地利用方式的反作用，逐步拓展宅基地资格权的内涵功能，从居住保障的身份性权利衍生出具有收益功能的财产性权利，并进一步向集体所有权传导反馈，完善集体所有权在成员个体上的土地权能内容和实现路径，推动宅基地集体所有权制度的巩固完善。

从放活宅基地使用权、拓展农民土地财产权利角度来看，宅基地资格权在坚守土地集体所有权制度价值的基础上，契合了适度放活宅基地使用权的目标。当前，许多农村地区宅基地普遍存在私下流转现象，进而形成了多样化的具有财产属性的宅基地利用方式及相应的流转形式［25］，为农民带来了财产性收入，满足了利用主体的需求。同时，现行政策也鼓励对闲置宅基地和闲置农房开展盘活利用，提高土地利用效率。在政策鼓励和实践需求的双重加持下，放活宅基地财产功能的诱致性制度变迁条件已经基本成熟。通过创设宅基地资格权，传导集体所有权制度价值，在农户流转宅基地时，可以通过身份性资格权利对实际使用人的利用方式进行评估并规制，避免过度流转和违规利用形成对集体所有制和集体所有权的冲击，并依法合规实现宅基地资格权人的土地财产价值。而这种对宅基地流转程度和利用方式进行规制的标准不可能来自其他制度，否则难以准确传达集体所有权的制度目的，以限制流转的宅基地使用权参与市场化利用的程度。宅基地资格权则可以有效承担这一功能，通过传达土地集体所有制和集体所有权的制度价值，在保障集体成员基本居住权益的基础上，兼顾了宅基地流转的现实需求，释放了农民的土地财产价值。

综上分析，从实现宅基地“三权分置”的改革目标来看，宅基地资格权在政策上和实践中都体现为一项兼具身份属性和财产属性的独立民事权利。从生成路径来看，宅基地资格权是集体成员身份性权利在集体土地利益方面的具体体现，同时伴随实践需求拓展了财产属性的权利内涵。从权利内容来看，宅基地资格权兼有申请分配宅基地资格的身份性权利和获得土地收益的财产性权利。从功能作用来看，宅基地资格权独立成权并在宅基地所有权和使用权之间发挥着桥梁纽带作用。其设立的路径应是在全面检视现行宅基地制度安排中关于农户宅基地的身份性资格权利，以及实践中大量发生的农户宅基地利用方式变化带来的权利属性拓展的基础上，构建独立的宅基地资格权制度体系，实现宅基地“三权”顺畅高效运行。

三、宅基地资格权的功能作用体现

权能是权利属性的表现形式［27］，厘清宅基地资格权属性对赋予其权能和功能至关重要。宅基地资格权是一项兼具身份属性和财产属性的独立民事权利。宅基地资格权的身份属性使得享有资格权的农户可以向本集体申请分配宅基地以保障其基本居住，非本集体成员不能享有本集体的宅基地保障①。就宅基地资格权的财产属性而言，“三权分置”改革下农户基于集体成员身份取得宅基地使用权后，可以自主决定是自用还是通过特定路径流转。当农户自用宅基地时，宅基地资格权的财产属性融于保障属性中，表现为如果不通过宅基地而以其他同等的保障方式需要付出的成本。当宅基地资格权人通过特定路径流转宅基地使用权合理实现其土地财产价值时，便实现了特定条件下的收益功能。这种宅基地资格权的收益权使得无论宅基地如何流转，宅基地资格权人都有向使用权人主张收益的权利。需要明确的是，由于宅基地资格权主体的身份约束，宅基地资格权本身不能流转，只能通过特定路径合理获得财产性收益。同时，宅基地资格权人依约规范使用主体行为，以及到期收回宅基地使用权等权利，构成宅基地资格权的有限处分权能。基于此，宅基地资格权的功能作用主要体现为分配请求权、居住保障权、可期待收益权和有限处分权。

（一）分配请求权

分配请求权是宅基地资格权的主要功能体现，它是指宅基地资格权人可以向其所在集体申请分配宅基地的权利。就权利主体而言，分配请求权的资格主体仅限于农村集体成员（户），符合“一户一宅”等限定条件。就制度功能而言，分配请求权是宅基地资格权人利用集体土地实现居住保障的基础和前提。就实现方式而言，分配请求权仅代表具备向集体申请分配宅基地的权利，并不意味着已经获得具体地块的宅基地。能否获得宅基地，还需要考虑集体的土地资源、保障方式等情况，并履行一定的法律手续。

（二）居住保障权

居住保障权是指宅基地资格权人对依法取得的具体地块的宅基地在可以支配的范围内建造住宅及附属设施用于居住的权利。居住保障权是宅基地制度的首要价值目标［28］和宅基地资格权的核心内容，农户在不退出宅基地使用权的情况下终身享有居住权［29］。在宅基地“两权分离”权利结构下，居住保障权体现为农民利用集体分配的宅基地建造住宅以实现户有所居。宅基地“三权分置”权利结构下，由宅基地资格权承载居住保障功能，并通过多样化方式实现集体成员的基本居住权。

（三）可期待收益权

可期待收益权是指宅基地资格权人流转或退出宅基地使用权以及在政府征收等情况下获得相应收益和补偿的权利。“三权分置”权利结构下，宅基地资格权人通过特定途径流转其宅基地使用权获得财产性收益，使得宅基地资格权具备了特定条件下的收益权能和功能［30］。这种收益具有可期待性，并不是已经实现的收益。宅基地资格权收益功能的实现是基于集体成员对宅基地的占有、使用和处分权。收益功能的主体是宅基地资格权人，客体是宅基地使用权。实现途径主要有两种：一是流转。宅基地资格权人流转宅基地使用权给他人用于经营目的时，获得宅基地流转的对价性收益，这种收益也可以理解为宅基地资格权人用流转租金代替宅基地实物保障［14］。当集体成员将农房与宅基地流转并获取财产性收益时，宅基地对其而言不再承担居住保障功能，而是实现其财产价值功能，体现宅基地资格权的财产属性。实际利用者取得的宅基地使用权已不具备基于集体成员身份的居住保障属性，这也是宅基地有偿使用的理论依据。二是退出或征收补偿。在快速城镇化进程中，一些地方鼓励进城落户农民自愿退出农村宅基地使用权并由农民集体对其补偿；国家为了公共利益需要也可以依法征收农民宅基地并依法对宅基地资格权人进行安置或经济补偿。在这种情况下，宅基地资格权人获得了补偿性收益，可保障其基本居住需要，体现为居住保障属性。

（四）有限处分权

有限处分权是指宅基地资格权人可以调整其对集体分配的宅基地的利用方式，让渡一定期限内的宅基地和房屋使用权并对实际使用人的利用行为进行监督管理的权利。宅基地资格权人将宅基地使用权用于出租等市场化流转行为和经营等用途时，须接受宅基地资格权传递的来自宅基地集体所有权的规制。根据宅基地实际使用人身份的不同，有限处分权可分为两种类型：一种是宅基地资格权人和实际使用人合一的情况，即集体成员利用自己的宅基地时，有限处分权主要表现为成员合法合规利用集体分配的宅基地建造住宅用于居住保障，抑或自主开发利用，并接受来自集体的监督管理；另一种是宅基地资格权人和实际使用人分离的情况，当集体成员流转部分或全部宅基地使用权时，宅基地资格权人和实际使用人发生分离，有限处分权体现为宅基地资格权人对其合法取得的宅基地，在不违背集体所有权规制的情况下改变利用方式的行为，以及基于约定对实际使用人的宅基地利用行为进行监督管理的行为，以保证实际使用人合法正当开发利用。

四、“三权分置”改革下宅基地资格权的实现路径

宅基地资格权发挥着保障农民基本居住和实现农民土地财产价值的重要功能，改革实践中，需要从界定权利主体、明确实现规则、完善配套制度出发，构建科学的宅基地资格权的运行机制，充分发挥宅基地资格权的制度价值。

（一）界定权利主体

宅基地资格权是政策新设的权利种类，关于其权利主体，现行法律政策没有明确规定。一些学者提出，《中华人民共和国土地管理法》等法律规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，2018年中央“一号文件”提出“保障宅基地农户资格权”，都坚持“农户”的宅基地资格主体地位，表明“农户”是宅基地的基本分配单位，宅基地资格权的权利主体应当是“农户”［3，9，23，31］。也有学者提出，宅基地资格权是集体成员基于其成员身份而获得，成员权的法律主体是“成员个人”，因此，“农户”并非宅基地资格权的权利主体，集体成员才是宅基地资格权的适格权利主体［7，10，26，32-33］。上述观点都各有其道理，也各有不足之处。“农户”主体论看到了宅基地权益的行使方式，但忽略了集体成员以其身份取得资格的宅基地资格权生成路径。在农村土地等财产确权时，基于产权清晰的要求，将宅基地使用权等权益确定到成员，但这也并不意味着可以简单地把宅基地资格权主体界定为集体成员。宅基地资格权的权利内容与成员权不尽相同，两者并不能一一对应。鉴于我国农村长期形成的强调“财产共有”的“家户制”传统［34］，以“农户”为认定的基本单元具有协调成本低、社会关系稳定的特点。因此，在宅基地资格权主体界定中，需准确把握相关主体之间关系，结合宅基地资格权的集体成员身份的权源以及相关法律政策和实践中凸显的“农户”的管理地位，构建“以‘成员为权利主体、以‘农户为权利行使主体”的宅基地资格权“双层权利主体结构”，形成“按人认定资格、按户实现权益”的宅基地资格权主体认定机制，通过“确权到人、以户控制”，既可以落实作为集体成员的资格和权利，又契合了农村生活以“农户”家庭为单位的社会习惯。

（二）明确实现规则

根据“按人认定资格、按户实现权益”的宅基地资格权主体认定机制，需明确集体成员资格认定和农户范围界定的规则。一是合理认定成员资格。成员“资格”也即“身份”。关于农村集体成员身份认定，目前尚没有统一标准，各地因文化传统和风俗习惯等差异，在成员身份认定中大多综合考量户籍状况、土地生活保障、生产生活关系、权利义务关系等多种因素，呈现多元化认定标准的实践样态。笔者认为，这种综合考虑多种因素的多元身份认定标准契合农村社会实际，在成员资格认定中具有重要参考价值。同时，考虑到我国农村社会保障水平仍然比较低以及绝大多数农村居民仍然需要依靠集体宅基地实现居住保障的实际，实践中可将土地生活保障标准作为成员资格认定的基本标准①，将户籍、生产生活关系等标准作为辅助依据。土地生活保障强调农民与集体土地之间的物质依赖关系，是成员与集体在基本居住保障方面最本质的联系［35］。在城乡流动和户籍制度改革深化的背景下，户籍在很多地区已经难以反映成员与集体之间的联系；生产生活关系等虽然能体现成员与集体之间的联系，但联系的紧密程度较之土地生活保障则略显不足。二是明确界定“户”的标准和“分户”条件。关于宅基地资格權行使主体“农户”的认定标准，现行法律并未对其概念内涵进行严谨界定。一些地方探索以立法或乡规民约形式进行界定，基本方式是以农村集体成员基于婚姻、血缘等关系为纽带共同生活形成的集体“成员户”或“家庭户”为认定标准。考虑到各地农村情况复杂多样，由法律统一规定详细的认定标准较为困难，可在明确基本原则的基础上，由地方规范和集体自治决定“户”具体的认定标准。关于“分户”条件，由于农村集体“成员户”“家庭户”不是一个长期稳定的事实状态，在特定条件下可以“分户”。“农户”是宅基地资格权的实现主体，“分户”对宅基地利用管理影响巨大。目前，各地对“分户”标准的掌握不一致，一些地方对分户原则和分户规则作了探索，大多是结合户内成员数量以法定年龄或事实婚姻为界。在现行宅基地按户无偿分配和宅基地财产价值不断显化的背景下，可以推断，发达地区和大城市郊区农户会有很高的“分户”积极性。同时，农民“分户”后，原农户的户内成员减少，但大多数地方很难相应调减原农户的宅基地面积。这就导致农村人口不断减少情况下宅基地总量不降反升，“一户多宅”、长期闲置状况严重。从公平保障集体成员基本居住和集约节约利用集体资源出发，应在合理界定“农户”概念内涵的基础上，采用“人”“户”结合的方式确定以“申请宅基地为目的”的“分户”条件。其基本思路是，制定“户均宅基地面积”和“人均宅基地面积”两个控制标准，对于在标准面积保障范围之内的农户，即使符合传统的诸如达到法定结婚年龄等“分户”条件的，也不予分配宅基地，从严掌握以申请宅基地为目的的“分户”。当户内成员增加超出现有宅基地面积保障时，可以申请改建、扩建或者以“分户”方式再申请宅基地，同时根据分户后原农户家庭成员数量相应核减原农户宅基地面积②。这种“定人定面积”的方式既能公平保障集体成员居住，又能化解实践中大量的“一户多宅”和“乱占超占”等问题。

（三）完善配套制度

宅基地资格权制度与宅基地集体所有权、宅基地使用权等制度密切相关，其有效实现需要相关制度的协同配套。一是完善宅基地集体所有权权能。加快推进集体经济组织立法，明确宅基地集体所有权行使主体，强化集体所有权的监督管理权能，在集体成员申请宅基地建设住宅、宅基地和农房流转交易、宅基地收益分配等环节，强化集体对取得的身份性、利用的合规性以及程序的规范性审核，在强化民主管理的同时维护宅基地资格权主体权益，构建形成合法合规利用秩序。二是健全宅基地资格权制度体系。确立宅基地资格权法律地位和行权方式，构建完善宅基地资格权认定、确权和权能行使的制度安排，规范宅基地资格权的取得、丧失、退出、日常管理等的规则和程序，探索宅基地资格权登记备案制度和动态调整制度，实现农民公平享有、合法行使权益。三是构建农村居民户有所居多元保障体系。探索保障农村居民“户有所居”的有效实现形式，多元化保障农村居民的宅基地资格权。在继续完善“一户一宅”的宅基地分配制度保障农户宅基地资格权权益的基础上，在农村居住用地紧张的地区探索以建设农民公寓、集中居住区以及经济补偿等形式实现农户宅基地资格权权益。强化规划与指标保障，完善镇村庄规划体系，合理安排宅基地和保障户有所居的农民住宅建设用地，在新增建设用地指标中单列安排部分指标专项保障农户住宅建设用地需求。构建城乡统一的住房保障体系，在土地后备资源不足的地方，探索建立宅基地资格权与城镇住房保障体系相衔接机制，允许宅基地资格权人在未取得宅基地使用权的前提下，可同等享受城镇居民的住房保障。四是探索适度放活宅基地使用权机制。在坚持宅基地居住保障功能的基础上，适度放活宅基地和农房使用权是宅基地“三权分置”改革的重要使命。放活宅基地使用权的关键在于构建有利于促进城乡要素双向流动和优化配置的机制，其基本途径是，健全包括宅基地使用权在内的城乡产权交易市场，激活农村土地要素潜能；完善宅基地使用权用于出租、合作、转让、入股等流转方式的具体范围、期限、用途及实现路径，打通宅基地与集体经营性建设用地转换机制，吸引更多要素投入乡村。五是构建宅基地有偿使用和自愿退出机制。为维护宅基地资格权的公平性，应通过完善宅基地有偿使用和自愿退出的制度安排，构建公平有序的宅基地利用格局。对于非本集体成员利用本集体宅基地发展经营的，性质上已不再属于宅基地无偿保障的范畴和功能，应根据主体和用途差异探索收取有偿使用费，并对其利用行为进行必要的规范。在城乡流动大背景下，建立有效的宅基地使用权退出机制，对于公平和集约利用集体土地具有积极作用。方式上可采取引导宅基地退出与多样化保障相协同，发挥宅基地资格权的保障功能，实现农民的土地财产价值。六是强化宅基地监管执法机制。强化宅基地资格权与历史遗留问题处置衔接机制，既要保障农户合法权益不受损害，又要避免违规利益合法化。对于“一户多宅”、超占多占、违规建设等历史遗留问题，应分时段、分类型、分区域明确处置办法，在集体成员民主协商的基础上，推动拆除违规建筑物，退回集体土地，而不应以有偿使用或有偿退出方式化解。对于非集体成员自愿退出合法方式取得的宅基地使用权的，应给予其地上房屋合理补偿，宅基地则不予补偿。健全违法违规用地巡查执法机制，及时发现并处置违章用地建房，对于非法占用耕地建房的一律予以拆除。

五、结语

宅基地“三权分置”改革是农村土地制度改革的一项重大制度创新。宅基地资格权作为一项新设权利，是宅基地“三权分置”权利体系中最为薄弱的环节，需要在充分实践基础上通过理论创新和制度构建使之上升为一项具体的民事权利。宅基地资格权的提出，旨在切实保障农民的基本居住权益和农民不断显化的土地财产权益，实现户有所居和权益保护的制度目标。宅基地资格权衍生于集体成员的身份性资格权利，并适应宅基地利用方式变化带来的属性拓展进行创造性变革，兼具身份性权利和财产性权利特征，包含分配请求权、居住保障权、可期待收益权和有限处分权等功能，在宅基地所有权与使用权之间建立了关键联系，破除了宅基地保障功能与财产功能之间的内在障碍，促进了宅基地所有权、使用权的权能强化与权益保护。在改革实践中，应从界定权利主体、明确实现规则、完善配套制度等方面健全宅基地资格权运行机制，促进宅基地资格权功能的有效发挥，并通过充分的改革实践验证和理论论证，完善制度设计，推动向法律转化，以切实维护广大农民群众的合法土地权益。

值得进一步讨论的是，从制度变迁角度来看，宅基地资格权的内涵和功能也不是一成不变的，经济社会的发展变化将推动宅基地资格权权利内涵不断演化和制度功能不断优化。从宅基地“两权分离”向“三权分置”的演进路径来看，宅基地资格权实现了从“两权分离”权利结构下主要承担居住保障功能到“三权分置”权利结构下兼具居住保障和财产价值的功能拓展。随着经济社会的发展，城乡二元体制将进一步消融，城乡社会保障体系将逐步趋同。那时，城乡居民可以享受同等的居住保障，宅基地不再是农村居民居住保障来源，宅基地资格权的居住保障功能也将完成其历史使命，宅基地将与农村其他土地以及国有土地一样，城乡居民都可以利用，宅基地资格权也将可能转变为一项实实在在的土地财产权利。

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①绝大多数学者肯定了宅基地“三权分置”的政策价值和现实意义，并对宅基地“三权分置”改革下宅基地集体所有权、资格权、使用权的构造和宅基地资格权的性质、功能、实现方式和入法路径等展开分析，也有部分学者认为宅基地资格权不符合宅基地“三权分置”的权利构造逻辑。笔者认为，宅基地“三权分置”改革和宅基地资格权的设立对健全宅基地制度体系、完善宅基地制度功能具有积极作用，故在行文分析时不再讨论反对设立宅基地资格权的研究观点。

②现行法律构造和政策文件中，并未设置农民集体的“成员权”，而是通过成员在集体的“承包经营权”“宅基地使用权”“集体收益分配权”中的身份属性表现出来。

①1999年印发的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证；2004年印发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：禁止城镇居民在农村购置宅基地；2004年印发的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准；2008年印发的《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定：对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

①作为资格权主体的集体成员（户），还享有对集体事务的知情权、参与权、表决权、监督权以及自身权益受到损害时的救济权等权利，这些权利属于集体成员权范畴，与宅基地资格权并不实质性对应，故此，在这里不作讨论。

①结合地方探索实践，确定“土地生活保障标准”的一般做法是农户是否取得集体土地的承包资格并且以本集体的土地等资源作为基本生活（居住）保障，其强调农民与集体之间的实质上的关联，而户籍、生产生活关系等体现为农民与集体之间形式上的关联。

②将因分户新申请宅基地而核减并收回分户前原农户因分户而超占的宅基地的做法在实践中很难操作，但对这类情况视而不见会不断形成新的宅基地面积超标问题。解决此类问题可行的思路是，在宅基地使用权证书上标注因分户新申请宅基地导致原农户宅基地面积超标，待房屋翻建、改建时按户内现有成员数量核批宅基地面积，同时，涉及退出、土地征收等情况时，对超面积部分不予补偿。

Homestead Qualification Right： Ownership Positioning， Function and Realization Path

LIU Jun-jie

Abstract： Accurately grasping the nature of homestead qualification right is the core and key for deepening the reform about three rights separation of homestead. Based on a comprehensive review of the generation path of the collective members' acquisition of the right to use homestead and the expansion of the qualification attribute brought about by the change of the way of using homestead， the homestead qualification right should be an independent civil right with both identity attribute and property attribute， which has the system functions of distribution request right， residential security right， expectable income right and limited disposal right， and it promotes the strengthening of ownership and usage right and the protection of rights and interests by establishing a key link between the homestead ownership and the homestead usage right. In practice， we should establish the operation mechanism of homestead qualification right from the aspects of defining the right subject， clarifying the implementation rules， and improving the supporting system， so as to promote the effective play of the function of homestead qualification right.

Key words： three rights separation of homestead; homestead qualification right; the right attribute

基金項目：国家社会科学基金项目“农村宅基地‘三权分置改革试点工作成效评估研究”（22BJY003）。

作者简介：刘俊杰，农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任、研究员。