“防过冷”：宏观经济治理的基础性任务

摘   要：“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”是我国2035年发展总体目标之一，实现这一目标需要我国经济增速长期保持在合理区间。改革开放以来，国家治理改革的基本方向是简政放权，在宏观经济上表现为反复过热；近几年来，国家治理能力大幅提升、治理格局走向规范有序，在宏观经济上表现为收缩效应。当前我国宏观经济治理的基础性任务应当从“防过热”转向“防过冷”，防止经济增速长期处于潜在增速之下。若能充分发挥我国的高国民储蓄率、快速增强的科技创新能力、高质量人力资源等优势，我国经济仍将释放出巨大的增长潜力。通过重振消费增长、化解地方政府存量债务、稳定房地产市场预期、提振民营经济信心，我国的经济增速有望长期保持在合理区间，实现高质量发展，为2035年实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的发展总体目标打好基础。

关键词：经济发展；经济增速；宏观经济治理

中图分类号：F124   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2023）06-0054-19

党的二十大报告指出，“人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”是2035年中国发展的总体目标之一。实现这一目标要求中国必须将经济增速长期保持在合理区间，逆转近年来中国经济增速下滑的趋势。当前，中国经济增长仍然面临消费增速下滑、地方政府债务难以持续、房地产市场短期风险与长期拐点交织、民营经济活力不足、青年失业率持续走高和外需对中国经济增长贡献下降等方面的问题，经济增速处于潜在增速之下。与此同时，中国经济增长仍具有较强潜力，高国民储蓄率、快速增强的科技创新能力、高质量人力资源分别是中国未来经济增长的资本基础、技术基础和劳动力基础。对此，本文提出相关政策建议，以尽快逆转经济增速处于潜在增速之下的态势，充分发掘中国经济的发展潜力，将中国经济增速长期保持在合理区间，为2035年中国实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的发展总体目标打好基础。

一、当前中国经济恢复不及预期，必须扭转增速下行趋势

2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平这一目标的多次强调，凸显了其在中国中长期发展中的重要性。从亚洲的三个发达经济体——日本、韩国、新加坡过去实现人均国内生产总值2万美元［1］目标的经验来看，用15年实现这一目标的時间长度是可行的。我们发现，这些经济体的人均GDP从1万美元增长至2万美元①均花费了13年左右的时间。同时，我们还注意到，这三个经济体中人口总量较大的日本和韩国在实现这一目标的过程中，都具有前期低基数高增速、后期高基数低增速的特征，抓好前期低基数时期的发展，为实现这一目标奠定基础十分重要。

为了如期实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标［2］，2023—2035年中国人均实际GDP年均复合增速需达到4.61%。给定2023年人均实际GDP增速达到5%，则2024—2035年复合增速需达到4.59%（见图1）。根据我们的测算，4.59%的复合增速是一个能够达成的目标。目前一些研究对中国经济增长潜力的测算，同样有类似的结论。例如，陆旸和蔡昉测算得出中国2021—2025年、2026—2030年、2031—2035年潜在经济增长率分别为5.63%、4.98%、4.54%［3］；白重恩和张琼的测算结果分别为5.57%、4.82%、3.94%［4］；刘伟和范欣的测算结果分别为7.29%、6.97%、6.49%［5］；中国社会科学院宏观经济研究中心课题组测算的结果分别为5.51%、4.88%、4.37%［6］；张晓晶和汪勇的测算结果分别为5.27%、4.83%、4.35%［7］。

为了实现4.59%的复合增速，我们必须尽快逆转2010年以来人均GDP增速几乎单调下行的趋势。即便不考虑疫情带来的外生冲击，2010—2019年中国人均GDP增速平均每年下降约0.33个百分点（见图2），如果按照这一速度继续下滑，从2024年开始只需要3年左右的时间人均GDP增速就会低于4.59%这一实现2035年目标需达到的年均复合增速水平。为了实现“2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一目标，充分实现高质量发展，我国必须尽快重振增长，逆转过去多年来人均GDP增速下降的趋势，高度关注经济发展，释放经济活力。

根据我们的测算［2］，如果我国的经济增长潜力能充分激发，那么未来30年中国的经济增长潜力如下：2021—2025年潜在GDP增速预计为5.9%，2026—2030年为5.8%，2031—2035年为5.2%，2036—2040年为4.6%，2041—2045年为4.2%，2046—2050年为4.0%。

中国经济在经历新冠疫情之后，2023年全面恢复了经济社会的常态化运行。第一季度呈现了回升向好的态势，但是进入第二季度后，经济恢复趋缓，经济增速依旧未能逆转低于潜在增速运行的态势。当前，经济运行趋冷主要表现在五个方面。

（一）CPI低位运行

CPI同比增速已连续4个月处于0～1%的低通胀率区间（见图3），表明当前消费需求不足。CPI同比增速从2023年2月的1%下滑至4月的0.1%和5月的0.2%，明显低于全年3%左右的目标值，且未来有跌入负增长的风险。而CPI环比增速自2023年2月以来一直保持负增长态势（见图3），且下行压力尚未得到有效缓解。

核心CPI同比增速已连续13个月处于0～1%区间（见图4），表明消费复苏动能不足。2023年5月，核心CPI同比增速为0.6%，为两年以来的最低值；核心CPI环比增速为0，说明消费复苏基础并不牢靠。

（二）生产领域陷入通缩

PPI同比增速连续8个月负增长，工业生产领域已经陷入通缩，表明生产投资需求不足。2023年2月PPI同比增速降低4.6%，明显大于2020年疫情期间的降幅，为2016年以来的历史新低。2023年以来，PPI环比增速尚未转正，而5月环比增速降幅进一步扩大至-0.9%（见图5，下页）。

PPI生产资料价格下跌对PPI持续负增长的贡献更加明显。2023年5月，PPI生产资料价格同比增速下降至-5.9%（见图6，下页），明显高于PPI生活资料的下降幅度。当前PPI大幅下降除受到国际大宗商品价格下行的影响外，国内投资需求不足是另一个重要原因。中国固定资产投资累计同比增速已从2022年的5.3%下降至2023年1—4月的4.7%。其中，2023年1—4月的民间投资累计同比仅增长了0.4%。

CPI和PPI等宏观价格指标是衡量国民经济冷热程度的“温度计”，是社会总需求和总供给对比关系的反映。当前消费、投资信心不足以及有效内需不足，是消费领域价格低迷、生产投资领域通缩的主要原因。一方面，当前中国CPI较长时间低位徘徊，表明当前消费需求不足。当前居民消费信心指数、预期指数和满意指数均小于100，远低于2019年的120～130的水平。另一方面，当前企业景气指数处于2016年以来的历史次低位，仅高于2020年第一季度。

（三）消费复苏缓慢

消费增速持续下滑，受疫情冲击后恢复缓慢。2014—2019年，最终消费对经济增长的贡献率超过资本形成总额的贡献率，平均贡献率达到61.6%，2023年第一季度更是达到66.6%，对总体经济增速的平均拉动率为4.2%，成为三大需求中拉动经济增长的最主要因素。然而，自2010年开始，消费增速呈现明显的下滑趋势，2020年受到疫情严重冲击后还在逐渐缓慢恢复的过程中。疫情在影响当期收入的同时，还导致人们对未来收入的预期下降，进而导致消费能力不足，尤其是面临对身体健康有长期影响的疫情，人们的消费行为更加趋于保守，居民消费意愿下降。当前，居民可支配收入增速的下滑、居民消费倾向的降低、居民消费信心的走低等多重因素叠加，使得消费的复苏愈发艰难，消费的恢复可能需要较长时间，难以通过经济的自身调节实现快速恢复。在世界经济衰退风险加剧和国际形势动荡的时代背景下，中国经济持续稳定增长面临较大的压力和风险。目前尚且处于低迷状态的消费者信心并未明显好转，成为中国经济复苏乏力的一个重要因素，也是稳定消费增长和经济增长面临的突出难题。这就迫切需要实施强有力的刺激性政策来提振消费信心、稳定消费预期。

（四）青年失业率持续走高

中国就业形势结构性问题突出，青年失业率创历史新高。2023年以来，中国就业供需矛盾总体上呈现持续缓解的态势，但这一态势在逐步放缓。2023年2—4月全国城镇调查失业率连续下降，5月为5.2%，与4月持平。从年龄结构来看，全国16—24岁人口城镇调查失业率呈持续上升趋势，5月更是创造了该指标自2018年1月公布以来的最高纪录，达到20.8%，高于整体失业率15.6个百分点，高于2019年同期10.3个百分点，反映出疫情三年后青年失业问题愈发突出，形势严峻。

从劳动力市场的需求侧来看，吸纳青年就业的主要行业受经济下行影响明显，行业发展不景气。过去十多年间，吸纳青年就业的主要行业发生了结构性变化。2010年，农林牧渔业、采矿业、制造业、电热燃水的生产和供应业吸纳了一半以上的青年就业，到2020年青年在这四个行业的就业比例缩减至25%，而教育、医疗卫生等公共服务业，以及互联网、快递、广告、人力资源等新兴服务行业吸纳青年就业的比例增长了近14個百分点。在经济复苏乏力、民营经济疲弱叠加政策环境变化的大背景下，这些吸纳较多青年就业的服务行业经济修复弱于其他行业，致使劳动力需求偏弱，加深了劳动力市场供需矛盾。

（五）进口增速趋势性下降

2011年后，中国进口年增长率进入低增速区间。“10年平均进口增速”从近20%下降至5%左右，低于印度的9.94%和南非的8.53%（见图7）。尽管2001—2022年世界贸易增速也呈下降趋势①，但中国进口增速下降幅度大于世界贸易增速下降幅度。

对比中国进口增速和出口增速的发展趋势可以发现，2000—2007年中国进口增速均小于出口增速，但自2008年开始中国进口增速均基本超过出口增速。对比10年平均增速，2008—2018年进口平均增速大于出口平均增速。但自2019年开始趋势出现逆转，进口增速小于出口增速，这可能是国内内需不足的一个佐证。从月度同比数据来看，从2019年1月开始，中国累计进口同比增速基本均低于累计出口同比增速。特别是2023年前5个月，以美元计价的进口增速同比下降4.5%，出现了较为明显的萎缩。虽然国外对中国芯片进口有一定限制，但不足以导致进口增速下降幅度如此之大，很可能更多是内需萎缩导致。

二、中国经济仍然具有较高增长潜力

尽管当前中国经济面临诸多短期风险和挑战，但中国发展仍然处于重要战略机遇期，经济增长潜力大、韧性强。根据生产函数理论，经济增长主要源于资本、技术、劳动力。当前中国拥有较高的国民储蓄率，是经济增长的资本基础；中国的科技创新能力迅速提高，是经济增长的技术基础；中国拥有高质量的人力资源，是经济增长的劳动力基础。因此，中国经济仍然蕴含着巨大的增长潜力。

（一）极高的国民储蓄率

极高的国民储蓄率背后是高投资的潜力，构成中国经济增长的重要基础。按照“生产的产品和服务中没有被当年政府支出与居民消费消耗”的计算方法进行测算，2019年中国的国民储蓄率为43.9%，2015—2019年的平均储蓄率为45%②。根据中国人民银行的数据，截至2022年底，中国住户居民存款总额达到了120.3万亿元，较2015年底的53.7万亿元增长了66.6万亿元。根据中国人民银行发布的《2022年金融统计数据报告》，2022年全年人民币存款增加26.26万亿元，同期多增6.59万亿元，其中，住户存款增加17.84万亿元，非金融企业存款增加5.09万亿元。从国际比较来看，中国的平均储蓄率水平在全球主要经济体中遥遥领先（见图8），具有进一步扩大投资、释放经济增长活力的潜力。

高储蓄率是中国未来五年能够重振经济增长、充分激发经济活力的基础。一方面，投资是增长的基础，若能将大量国民储蓄利用起来，投入数字经济等增长潜力巨大的新经济部门以及以绿色新能源为代表的产业升级项目，就能激发中国经济的巨大活力，充分调动投资者的积极性与主观能动性，激励地方政府加大招商引资力度，为居民提供更多更好的劳动就业与收入提升机会，推动共同富裕与经济高质量发展协同共进。另一方面，历史经验表明，拥有高储蓄率的国家在经济面临下行压力时具有更多回旋余地，能够更好地化解历史上形成的呆坏账问题，化解存量中的不良资产与历史包袱，避免过度举借外债或出现全国性的债务危机和金融动荡。

（二）科技创新能力持续提高

近年来中国在以数字技术为代表的高科技领域发展迅速，创新能力显著增强，科技创新能力持续提高。当前中、美两国在数字经济领域占据着主导优势，根据联合国贸易和发展会议发布的《数字经济报告》，两国目前占有全球75%的区块链技术相关专利、70%的人工智能研究人员、50%的全球物联网支出、75%的云计算市场。国际专利数量是衡量一个国家创新能力的重要指标之一，根据世界知识产权组织数据，近年来中国通过《专利合作条约》提交的国际专利申请量迅速上升，占全球申請总量的比重从1995年的0.3%增长至2022年的25.2%，并自2019年起超越美国连续4年位居世界第一。2022年世界排名前十的PCT国际专利申请人中，中国有三家公司上榜，是上榜公司数最多、专利总数最大的国家，其中华为以7 689件申请连续6年位居榜首。

中国的教育体系培养出大批工程技术人员，这为工业体系的转型升级提供了最重要的人才支撑。2020年全国普通高校本专科、研究生毕业生总数870万人，其中理工大类毕业生357万人，占比41.1%；与之相对比，2018年美国高校毕业生总人数为399万人，其中理工科毕业生只有73万人，仅占总人数的18.3%。大量的工科人才为中国的技术创新和工业发展奠定了坚实的基础。美国国家科学委员会的官方报告指出，过去20年间，中国从全球科学和工程（S&E）领域的小角色一跃成为世界第二大科学论文生产国，实现了量质齐增。中国论文数量占世界的份额从5%增加至21%。2000—2016年，中国前1%被引文章指数从0.4增长至1.1，超过了欧盟指数增长的2倍，是科技研究相对影响力上升最快的国家。

（三）高质量的人力资源

虽然人口老龄化和人口数量减少是一个不争的事实，但我们认为人力资源而非人口总量是影响中国经济长期增长的重要因素。人力资源是指具有良好的身体条件和知识技能，从而有能力在各行各业从事生产劳动并推动经济社会发展的劳动力。为了从数量和质量上对中国的人力资源进行综合评估，我们设计了新的人力资源测度指标，该指标将人力资源总量定义为健康受教育人口储备，它刻画了当期有能力投入就业市场的人口潜力。根据我们的测算，即便按照比较悲观的人口预测，即中国的人口总量将很快达峰且劳动参与人口总量的峰值已经过去，中国的人力资源总量仍将在2040年前持续增长，并将在2040至2050年间保持稳定，这得益于日益提升的健康水平和受教育水平。若以2020年为基年，将人力资源总量折算成人口当量，则相较于2020年的14.25亿人，2050年中国的人力资源总量将升至16.44亿人，增长约15.4%［8］。

人力资源的提升能很好地激发中国经济的长期增长潜力。根据我们的测算，如果中国的人力资源能得到有效提升和充分利用，那么2021—2050年中国的经济增长潜力将介于3.8%至6.1%之间。分阶段来看，中国经济平均增长潜力2021—2030年为5.9%，2031—2040年为4.9%，2041—2050年为4.1%。如果人力资源潜力得到充分开发，那么国民受教育水平的提升可以部分抵消劳动参与人口数量下降对经济增长的负面冲击；健康状况改善对经济增长的直接影响虽然较弱，但可通过提高潜在劳动参与率来提振经济增长。

三、当前阻碍经济恢复的主要问题

（一）消费增速长期持续下滑，居民消费倾向降低

2010—2019年，国内消费增速出现了较为明显的持续下滑趋势。社会消费品零售总额年度名义增速从2010年的18.4%逐步下降至2019年的8%，同期居民人均消费支出名义增速从12%下降至8.6%。不仅如此，作为消费增速主要影响因素的人均可支配收入名义增速从2010年的14%下降至2019年的8.9%，而用人均消费支出占人均可支配收入比重衡量的居民消费倾向同期从74.9%下降至70.1%，进一步加重了消费增速的下降趋势（见图9）。

消费不足背后反映的是居民收入增速的放缓，尤其是财务状况相对脆弱的家庭。中国的GDP实际增速一直高于城镇居民人均可支配收入增速（见图10，下页），而这尚未考虑到价格因素的影响。我们进一步将全国居民按人均可支配收入分成五组，并将各收入组2022年的人均可支配收入与2019年对比，发现收入水平最低的低收入组人均可支配收入仅从7 380元上升至8 601元，涨幅约16.5%，而收入水平相对较高的中等偏下、中等、中等偏上和高收入组的人均可支配收入涨幅则分别高达22.4%、22.2%、20.8%和18.0%。低收入组的家庭边际消费倾向更高，但人均可支配收入涨幅最低，这导致居民消费，尤其是财务状况相对脆弱家庭的消费疫后复苏乏力。由此可见，居民收入增速的放缓是消费不足的主因。

除了人均可支配收入的增速放缓抑制居民消费外，另一个制约居民消费的因素是对未来经济增长和家庭收入不确定性的担忧，中国居民的消费信心受到较大的负面冲击。据测算，2019年第一季度城镇居民人均消费支出占人均可支配收入的比重达61.6%，而2023年第一季度该指标仅为57.7%。相较于疫情之前，当下中国居民消费更为谨慎，这既体现为消费支出占比的下滑，又体现为不断上升的居民存款额。据中国人民银行统计，2022年中国居民存款额为120.3万亿元，与2022年GDP总量相当。居民存款额的上升反映了不确定性环境下居民消费不足，投资渠道受限，以及预防性储蓄上升。中国消费者的信心自2022年初断崖式下跌之后，始终在低位徘徊。2023年3月中国消费者信心指数仅为94.9，远未恢复至2019年疫情之前超过120的水平。

值得一提的是，中国劳动力就业状况与经济运行在过去20年间始终保持着密切的联动关系，目前存在着消费不足导致开工不足，进而导致就业不足的风险。2002—2007年，城镇新增就业逐年波动上升，与此同时，GDP增速更是连续6年持续升高，至2007年达到了21世纪以来经济增速的最高点。2008年金融危机给中国劳动力市场带来了冲击，导致2008—2009年城镇新增就业量萎缩，其中2008年比2007年少增长近百万人，同年经济增速也出现了4.6个百分点的大幅下滑。2012年后，中国经济增速持续下行，城镇新增就业量的增长也显著放缓。2020—2022年中国劳动力就业状况与经济运行均受到了较大的负面冲击，两者间较强的联动性再次显现。结合当前就业市场的严峻形势，同时考虑到这一局面背后的结构性因素将在较长一段时间内存在，我们可以据此判断当前经济运行处在潜在增速之下，且潜在增速的自发性恢复将会是一个较为缓慢的过程。

（二）地方政府债务高企透支了地方政府发展经济的能力

改革开放以来，地方政府长期承担着经济发展的重要职能。为了推动地方经济发展，地方政府以土地为抵押举借了大量的债务投向公共基础设施，为当地土地的升值、房地产业的发展以及营商环境的改善作出了贡献，支撑了中国经济连续多年的高速增长。当前中国经济转向“房住不炒”的新阶段，“土地财政”难以为继，加上基建投资的边际回报不断下降，地方财政收入难以偿还所担负的沉重债务。当前高企的地方政府债务已透支地方政府发展经济的能力，是经济增长乏力的主要原因之一。

根据我们的测算，2020年中国地方政府债务总规模已接近100万亿元，与当年的GDP规模非常相近（见图11），地方政府杠杆率远超国际上普遍采用的60%警戒线。与地方政府综合财力对比来看，2020年全国地方政府债务率（即地方政府债务与地方政府综合财力之比）已达到346%（见图12，下页），亦远高于国际货币基金组织建议的90%～150%的标准。这表明地方政府债务负担远超地方财力可承受的范围，地方政府债务问题开始限制地方政府发展经济的能力。

当然，杠杆率和债务率这两个指标只能间接体现地方政府债务可持续性，因为要判断债务可持续性，不仅需要认清地方政府债务规模，还需要对地方政府偿债能力有准确认知。我们使用地方政府综合财力在用于各项必要支出后剩余的财政盈余加上地方国企利润总额衡量地方政府可用于偿债的财力，发现地方政府和国企的可用财力只相当于地方政府债务规模的1.9%，而地方债务利率至少在3%以上，部分省份甚至达到10%以上。这表明地方政府自身的偿债能力尚且不足以支付债务利息，更无力还本。

近年来，地方政府不仅债务高企，而且面临财政收入增速下行的困境，地方财力与债务余额的差距不断扩大（见图13，下页）。自2016年起，纳入财政预算的地方政府债务余额增速持续上升，从4.06%增长到20.44%，2021年稍有回落，达到18.74%，但仍处在高位。相较之下，地方综合财力增速总体呈下降趋势，2021年达到5年来最低点，只有2.54%，较2020年下降7个百分点。债务余额的快速增长与地方综合财力的缓慢增长导致二者之间差距逐渐拉大，地方政府正在面临巨大的偿债压力。从地方综合财力构成来看，一般公共预算收不抵支，地方财政自给率持续下降，2022年为48.4%，自2014年的高点降低了近10个百分点；地方政府越来越依赖政府性基金收入，其中主要是土地出让收入，但地方政府性基金收入2021年也出现了负增长。综上可知，地方本级财政压力加大与土地出让收入减少是综合财力增速下降的主要原因。

迫于沉重的偿债压力和财政收入的增长乏力，地方政府发展当地经济的动力和能力有所下降。实证研究发现，高企的地方政府债务会拖累投资的增长，导致制造业和基础设施投资增长放缓、全要素生产率增速回落，进而导致经济增速下降。

地方政府债务问题已经引起决策层的高度重视，自2017年7月全国金融工作会议强调“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”以来，各地将控制地方政府债务增速当作重要的施政目标，部分资源禀赋较好的地区在探索中取得了显著成效，但其成功模式难以在全国复制，大部分地区仍无法依靠自身能力化解债务问题。总体而言，地方政府自行化解地方债难度较大，有必要设计一套整体解决方案，由中央政府与地方政府合力化解债务问题。

（三）房地产市场长期拐点基本到来，恢复进程出现反复

房地产业占国民经济比重的长期拐点基本到来，房地产业对中国经济增长的贡献开始下降。从全国层面来看，商品房销售、房地产开发投资、土地购置等主要指标的增长速度均出现大幅放缓，甚至绝对规模的萎缩。考虑到人口数量增长的不断放缓与城镇化率的不断提高，我国房地产市场已经度过高速增长时期，基本到达历史性的长周期拐点，迈入新的发展阶段。2020年房地产业增加值占GDP比重7.24%大概率将成为中国房地产业占GDP比重的峰值。房地产业增加值对GDP增长的贡献率更是早在2009年就已经达到峰值14.21%，2016年和2020年的两个地产周期小高峰分别下降至12.85%和11.02%（见图14）。2021年18.19万亿元的商品房销售额大概率将成为中国商品房销售额的历史峰值（见图15）。

2022年受疫情反复等因素影响，商品房销售、开工面积和开发投资均出现較为明显的大幅下降，对经济恢复和增长产生了一定拖累。进入2023年后，房地产行业相关主要指标增速均出现了明显恢复，但受企业融资不稳、预期信心不稳等因素的负面影响，进入4月以来恢复趋势明显转弱。其中，商品房销售额与销售面积从2023年开始累计同比增速降幅明显收窄，3月份销售额和销售面积累计同比出现回正，但4月份又再次转负，5月份进一步下滑。房屋新开工面积和房地产开发投资累计增速于2023年第一季度逐渐恢复，但在4月再次出现边际下滑。

稳定房价是稳定房地产市场的基础，目前房价下行压力加大，同比下跌，环比振荡。价格是市场运行的信号，价格的变化既反映了市场参与者行为和预期的变化，又会对其产生重要影响。中国的历史经验表明，房价出现大幅波动不利于房地产市场的健康运行，房价过快上涨和下跌都会对居民购房和预期、房地产业及其上下游行业的投资和预期带来较大的负面影响。2023年上半年，一线城市房价涨幅持续收窄，二、三线城市房价持续下跌的趋势仍然明显。

稳定企业融资是稳定房地产市场的抓手，当前房企融资仍然较为困难。2022年底支持房地产业发展的“金融十六条”提出后，随着房地产市场成交量和价格的回稳，房地产企业外部融资情况出现一定改善，但是仍然没有充分解决民营房企的现金流压力问题。房地产企业融资需求仍有待进一步满足，房地产开发资金中，来自国内贷款的降幅收窄但仍不明显，且在2023年4月再次出现一定下行；房地产企业的资产负债表仍需进一步修复，自有资金投入同比进一步走低。稳定房地产企业的融资需要综合施策，长期引导房地产企业稳定杠杆（债务率）水平，在房地产业长期拐点基本到来并迈向新发展阶段的当下，既要防止“高杠杆、高周转”模式积累未来风险，又要防止“过快去杠杆”进程造成当前风险。

（四）民间投资活力不足

民间投资增速持续回落，民营经济活力不足。2022年以民营企业和个体工商户为代表的民营经济主体超过1.6亿户，占市场主体总量的95%以上。民营经济已经成为推动发展、促进创新、增加就业、改善民生和扩大开放不可或缺的力量。当前，由于疫后投资和消费需求尚未完全恢复，国际科技贸易环境加速恶化，民营企业承受的压力比国有企业更为明显，民间投资出现了信心不足的迹象。2022年以来民间投资增长持续低于整体投资增速。2023年第一季度国有控股企业的投资增速为10%，而民间投资增速仅为0.6%，进入5月份民间投资更是出现累计同比转负（见图16）。这一部分原因在于民营企业家信心不足，另一方面则是因为民营企业发展的政策和制度约束仍然突出。

（五）外需对中国经济增长贡献下降

中国经济体量正逐步增大，外贸相对比例有所下降。2013—2022年，中国实际GDP平均增长率为6.24%，远高于世界经济平均增长率2.7%。以美元计价，2012年中国GDP为8.53万亿美元，2022年为18万亿美元；占全球GDP的比重从2012年的11.4%提升至2022年的18.1%。虽然中国的经常项目盈余和进出口总额都在增长，但由于中国经济体量在逐步增大，其占GDP的比重均在下降，中国进出口总额占GDP的比重从2012年的45.37%下降至2022年的34.76%。同时，外需对中国经济增长的贡献率也在逐步下降。2012—2021年，货物与服务净出口拉动经济增长的平均值为1.46%，其中有5年的贡献率为负。如果剔除疫情年份，经常项目净出口对中国经济增长的拉动平均为0.34%。

2022年第四季度，受外部需求收缩、国内疫情扰动叠加2021年同期高基数效应等因素影响，中国进出口增速均出现下滑。2023年前5个月累计进出口值同比增速较低，按美元计价，进口同比下降4.5%，出口同比下降7.5%。由于2022年二、三季度进出口贸易基数持续升高，叠加欧美高利率环境下外需的继续收缩和人民币贬值，中国出口或将延续负增长，预期2023年进出口对经济增长呈负向影响。

从数据来看，2011年后，中国出口年增长率进入低增速区间，对美欧的出口增速下降幅度较大。2012年以来，除2020—2022年和2017年外，中国出口年增长率均低于7%。我们计算各国出口增速的10年移动平均值，发现各国的出口平均增速下降趋势都较为明显（见图17）。2019年前，中国和巴西的出口平均增速下降速度较快；印度出口平均增速虽然下降，但仍然维持在10%以上。2001—2012年，中国出口年均增长率为17.56%；2013—2022年，中国出口年均增长率为6.54%，低于印度的9.46%和南非的9.68%。

从贸易伙伴国角度分析，中国对欧盟的出口增速下降比总出口增速下降得更快和更多。2001—2012年，中国对欧盟出口年均增长率为21.54%，而最近10年的增长率为5.84%，增长率下降了近3/4。5.84%的增速也低于印度对欧盟出口平均增长率7.53%和南非的7.40%。中国对美国的出口增速出现了类似的下降趋势。加入WTO后，中国出口额迅速上升，2019年爆发的中美贸易摩擦使得中国对美出口萎缩，出口额出现负增长（-12.9%）。疫情期间，中美贸易有所恢复。中国加入WTO后第一个10年即2002—2011年，中国对美出口年增长率达到20.45%，而2013—2022年增速降为5.64%，低于印度的9.09%、南非的7.62%，以及东盟六国的10.32%。需要特别指出的是，巴西对美出口增速波动较小，中国、印度、南非对美出口增速下降，中国下降幅度最大，而东盟六国对美出口增速呈上升态势。

2023年前5个月外资企业进出口总额为5.1万亿元，下降7.6%，其中出口下降6.8%，进口下降8.5%。外资企业贸易额下降有诸多原因。2000—2022年中国实际利用外资年增长率呈下降趋势。2013—2022年，实际使用外资平均增长率为4.71%，低于2001—2012年的平均增长率10.11%。从外资来源地看，除港澳台外，外资主要来源地区为新加坡、英属维尔京群岛、韩国、日本、美国、开曼群岛、德国等，非港澳台地区对中国的投资占比持续下降。2013—2022年，除港澳台地区外的每年实际利用外资额在39亿～47亿美元区间上下波动，但占比下降幅度较快，从2005年的68%下降至2022年的25.46%。美国对中国的投资额逐年下降，从2002年最高峰的54.24亿美元下降至最近十年的平均25亿美元。同时，美国对中国的实际投资占比逐年下降，2022年为历史最低，占比1.17%。

各国际组织对2023—2024年的世界经济增速预期比较悲观，低于2022年经济增长率。全球贸易正在恢复中，但未达到疫情前水平。俄乌冲突引发的大规模和历史性的能源冲击刺激导致高通胀压力，2023年压力有所缓和，绝大部分国家金融条件依然收紧，购买力被削弱。预计未来2—3年全球经济增长仍将疲软。经济合作与发展组织（OECD）2023年3月发布的《经济展望报告》预计全球经济2023年增速为2.6%，2024年增长2.9%。国际货币基金组织（IMF）发布《世界經济展望》（4月刊）报告，预计2023年全球经济将增长2.8%，2024年为3.0%。亚洲开发银行（ADB）2023年4月报告预测除日本外的亚洲发展经济体2023年、2024年经济增速均为4.8%，比2022年的4.2%稍高。2023年6月联合国（UN）发布《世界经济形势和展望年中报告》，预计2023年和2024年全球经济增速分别为2.3%和2.5%，全球通货膨胀率预期为7.5%，远高于2000—2019年通货膨胀率平均值3.1%，预测全球商品贸易将增长2.3%，比2022年的零增长预期稍好。世界贸易组织（WTO）2023年4月发布报告，预测2023年商品贸易增长率为1.7%，低于过去10年平均增长率2.6%。联合国世界旅行组织（UNWTO）预测服务贸易增速将高于商品贸易，国际旅行可能会恢复到疫情前的80%～95%。这些国际组织对中国2024年经济增长预期均低于2023年，也低于5%。总的来说，今后5年，紧张的地缘政治、食物供给冲击，以及紧缩货币政策不可预见性，给全球贸易的恢复带来了不确定性，全球贸易的恢复对中国经济增长的拉动作用有限。

四、宏观经濟治理的思维转变：从“防过热”转向“防过冷”

当前阻碍经济恢复的主要问题如果不解决，中国经济就可能长期在潜在增速之下运行，或将成为阻碍高质量发展的重大风险。经济持续性下行将导致就业不充分、社会不稳定；产业升级放缓，赶超态势逆转；综合国力上升受到制约，国际竞争中出现被动局面。最终，将影响“2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一目标的实现。改革开放以来，国家治理改革的基本方向是简政放权，在宏观经济上表现为反复过热；近几年来，国家治理能力大幅提升、治理格局走向规范有序，在宏观经济上表现为收缩效应。因此，当前需要转变思维，将宏观经济治理思维从“防过热”转向“防过冷”。在落实结构性和规范性政策的同时，在总量性政策上建立“对冲机制”。

改革开放以来，中国逐步建立起中国特色的社会主义市场经济体系，中国特色的宏观经济治理体系是其重要组成部分。长期以来，中国宏观经济政策重心是防止经济过热和应对外部冲击，例如，中国通过紧缩性政策甚至是财政货币“双紧”政策应对了数轮经济过热和通货膨胀周期，只有当紧缩性政策“用力过猛”导致经济承压或者外部发生重大经济危机向国内传导时才推出扩张性政策。

党的十八大后，中央作出了中国处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”时期的重要论断，强调要认识、适应和引领“新常态”，通过供给侧结构性改革提升发展质量。这一时期，宏观经济政策呈现新的特征，更加强调结构性和规范性，可能在“量”的意义上具有收缩性特征。结构性体现为，宏观经济政策目标更加多元化、结构化，例如，“十三五”规划强调宏观经济政策要“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”等目标，“十四五”规划则首次提出“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。规范性体现为不同行业、不同领域、不同地区均要贯彻发展目标、遵从政策导向，对于“不合规”的行为进行纠偏。结构性和规范性政策符合高质量发展的中长期需要，但短期内统筹“质的有效提升”和“量的合理增长”客观上面临一定挑战和困难。结构性、规范性政策涉及存量利益的调整和重新分配，加之部分政策出台过程透明度不高、贯彻执行又快速彻底，以致部分市场主体难以适应，市场预期一度不稳。从宏观调控逆周期调节乃至跨周期调节的角度来看，在落实结构性和规范性政策的同时，需要在总量性政策上建立“对冲机制”，避免结构性、规范性政策造成“收缩性”副作用。

五、政策建议

（一）重振消费增长，构建消费推动经济增长新机制

第一，短期内由中央政府推出消费补贴政策，加快消费恢复。当前，中国经济在稳步回升，但是恢复的基础尚不牢固。其中，居民消费是比较明显的短板，宏观数据上表现为居民消费物价指数接近于零，宏观经济活动趋冷。建议中央尽快推出消费补贴政策。具体做法是通过支付平台在未来六个月或更短的时期内补贴消费者，如此做的目的是避免对单个产业部门的补贴，避免扭曲市场。同时，鼓励企业跟进配比降价补贴。经验表明，每1元钱的政府财政支出可以带来约4元钱的消费①［9］。这种做法既能刺激消费，又在征收流转税的过程中增加了政府收入，不会给财政带来过度负担。建议中央试点推出消费补贴政策，打破过去主要依赖增加基建投资方式稳增长的政策惯性，为今后应对短期经济下行探索出一条新路。

第二，将增值税收入划分原则由依据生产地原则调整为部分依据消费地原则，推动地方政府从抓生产到促消费的思路转变。税收分享方式对地方经济发展策略影响深远。中国按照生产地原则在地区间划分增值税收入，这一税收制度会引致地方政府为获得更多经济利益而通过扩大投资、上大项目等措施扩大税基，导致地方政府“重投资、轻消费”，甚至导致重复建设、地方保护、市场分割等问题。考虑到税收征管成本，建议可保持增值税征收制度不变，仅在税收分配阶段采用“消费地原则”。在具体方案的设计上，综合考虑各地区人口数量、消费量、基本公共服务需要等因素，可以在改革初期采取生产地原则和消费地原则相结合的过渡办法，将部分收入（如50%）按照“生产地原则”，其余部分按照“消费地原则”横向分配。这样可鼓励地方政府发展思路由促进投资、服务企业转向鼓励消费、服务居民，促进全国统一大市场建设，强化消费对经济发展的基础性作用。

第三，加快建设大城市周边养老产业带，带动养老服务业升级发展。养老服务潜力巨大但发展滞后，建议将养老服务作为服务消费升级的重点加以推动。建议以建设大城市周边养老产业带为抓手，在人口超过一定规模的大城市（或城市带）周边，选择自然环境较好、开发程度较低的地区，打造环境友好型养老产业发展带。建议规划先行，制定养老产业发展带建设专项规划，明确建设目标、任务和布局等内容，坚持统一规划、有序推进。以市、镇为重要节点，以公路和铁路为重要连线，规划连接大城市和产业带中小城市的多条养老产业发展走廊，重点加强医疗、养老等公共服务资源建设，改善公共服务水平，实现基本公共服务均等化。

第四，健全促进汽车消费的中长期机制。目前汽车销售呈现恢复态势，但总体需求依然疲软，促进汽车消费的中长期机制尚不稳固。当前，中国每千人汽车保有量约为俄罗斯、巴西的一半，约为日本、德国、美国的三分之一至四分之一，仍有巨大的发展潜力。建议切实解决若干制约性因素。一是消除消费者购买燃油车的顾虑。建议参照国际标准做法，在未来不断提升燃油车排放标准时，明确宣布现有型号车辆不会因为过时的排放标准而被限行或是迁入其他地区。今后，应该通过经济手段引导消费者报废旧排放标准的机动车。二是鼓励特大型城市和大型城市深化车号牌管理改革。原则是在机动车的使用环节鼓励合理使用，逐步放开机动车拥有环节的限制。在维持限牌城市机动车总量的前提下，探索盘活存量的路径，包括构建和完善车牌租赁和转让系统，让目前闲置机动车的车主出让指标，方便有购车意愿的居民可以低成本地购车。

（二）化解存量债务，建立新的政府债务管理机制

基于当前地方政府债务问题的严峻性，中央政府应设计一套整体解决方案，多措并举，标本兼治，积极稳妥解决地方政府债务高企这一问题。

对于历史原因形成的地方存量债务，中央政府应与地方政府形成合力共同化解。针对资源禀赋较弱、难以自行化解债务的困难地区，建议选取部分地区作为试点，由中央政府发行特别国债置换存量地方债务［10］。综合来看，以国债置换地方债有其合理性，目的是解决地方政府债务高悬的问题：一是中央政府有较大的举债空间。从世界银行2021年对中央政府债务总额占GDP比重这一统计指标来看，北美组别为116%，OECD组别为123%，拉丁美洲和加勒比组别为72%，欧洲和中亚组别（高收入国家除外）为29%，而中国仅为20%，可见与国际水平相比，中国中央政府债务总额占GDP比重较低，举债空间较大。二是此举有助于降低偿债成本，通过发行较低利率的国债置换较高利率的地方债能够降低地方债付息压力，同时可以拉长期限，平滑偿债过程。三是债务置换与中国财政体制相匹配。在央地分税制下，财政收入中中央政府占比较大，地方政府占比较小，但地方政府财政支出占比高于中央政府。

债务置换可为地方政府留出更多的腾挪空间，但债务本身并未消失，真正化解债务还需实施有效的债务重组。中央政府可进一步成立债务重组基金，借鉴四大国有银行重组经验，积极推动地方债务重组、存量资产盘活以及城投公司增信帮扶等，化解短期债务压力，对不良债务逐项化解，帮助地方政府轻装前进。对于短期债务多、金融资源较为匮乏的地区，重组基金可以通过债务展期、债转股等方式实现债务重组，缓解地方偿债压力，也可补贴民营企业参与地方资产盘活，增加地方政府收入。对于当地有较优质土地存量资产，但受地产行业影响，开发商拿地信心不足的地区，重组基金可以用“以增化存”的思路参与盘活，提供资金使得开发商尽快完成保交楼项目来提振供需两端信心，同时支持有一定实力的国企、房企参与土地竞拍。对于曾经产生过爆雷事件的城市，其城投公司信用已受到较大影响，亟待恢复。在城投平台完成整合重组后，基金可以股权的形式参与投资较有潜力的城投公司，并增信帮扶，提升城投公司信用，降低融资难度。

对于当前及未来举借的地方新增债务，应建立新的举债机制。第一，建议成立全国性的基础设施投资公司，统一管理地方基建项目的规划、融资、建设与监督。可以从国家发展和改革委员会、财政部、审计署以及其他相关部门抽调职能人员，比照世界银行及其他国际开发机构的运作方式，由这一公司对全国地方政府的重大基建项目进行市场化的成本收益分析，对于具备可行性的项目发行债券或组织社会资本进行融资，并行使出资人权利对项目进行监督、追责。通过该方法，一方面可以把地方政府的隐性债务从银行体系中切割出去，有效缓解地方债对实体企业融资的挤出效应；另一方面，通过行政手段和市场手段“双管齐下”，可以收紧地方政府举债权力，对其举债及投资行为产生有效制约。第二，从制度短板入手，构建多维度、长周期的地方官员评价体系，引导地方政府官员合理适度举债。根据政府与市场经济学的基本观点，政府是现代市场经济的重要参与者，其激励和行为对市场经济具有重要的影响，因而必须深入研究政府的激励和行为问题［11］。地方政府之所以大量举债，是因为地方政府官员任用机制中普遍存在“GDP挂帅”与“短期主义”倾向，导致地方政府官员过于关注短期政绩，而对本地经济的未来发展重视不足。因此，应优化地方官员任命考核机制，综合考察地方经济发展、财政收入、债务可持续性等不同的经济指标，从晋升激励上引导地方政府官员综合审视地方经济发展，降低官员过度举债的冲动。针对地方官员的任期特点，建立地方政府官员举债行为的长期考核机制，要求地方政府官员对任期内举借的债务长期负责，接受长期监督，对官员在以往任期内举借债务爆雷的现象加大問责力度，引导地方政府官员重视举债行为对地方经济发展的长期影响。

（三）稳定房地产市场的预期和信心

稳预期稳信心是稳定房地产市场的关键。稳预期和稳信心需要在政策上多管齐下，稳定购房者和房地产企业的预期和信心。

第一，打破房产税之患，在政策上明确表示短期内不会开征房产税，避免房产税这一不确定性因素在经济下行期和房地产收缩期对房地产真实需求和价格产生负面影响。当前房地产税的立法进程和征收具体时间表悬而未决，对于一些购房者和售房者来说始终是存在较大不确定性的因素，对需求和价格都产生了一定的影响。

第二，减少对真实需求的限制，在坚持“房住不炒”的基础上，因城施策。当前部分核心区域的限购政策和信贷政策对于购房者仍然过于严格，比如按照明显低于市场价格的评估价进行贷款、二套改善性住房首付比例偏高、真实利率水平仍然较高，抑制了真实的刚需和改善性住房需求释放。

第三，增加对合理融资的支持。当前对于民营房地产企业，特别是头部民营房地产企业，以及涉房企业和房地产产业链上下游企业合理融资需求的支持力度还不够，房地产企业在土地招拍挂市场上拿地的积极性仍然不高，短期来看企业通过不断去库存维持了目前的流动性，但由于企业未持续购买土地建设新项目，很可能导致未来的收入和利润持续减少，对企业资本金产生侵蚀，反而可能积累了未来的债务风险。只有在政策调控中进一步落实2022年中央经济工作会议精神，才能确保房地产市场平稳发展，在房地产业面临长期拐点的当下，推动房地产业向新发展模式稳步过渡。坚持做好保交楼、保民生、保稳定工作。用更加坚决的政策满足行业，特别是优质企业的合理融资需求，推动行业并购重组，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况。用更加灵活的政策因城施策，支持刚性和改善性住房需求。

（四）提振民营经济信心

在实现中国式现代化进程中，必须坚决防止民营经济活力的下降，着力解决民营企业信心不足和政策及制度约束问题。提振民营经济信心，解决民间投资乏力问题，应从如下方面着手：

第一，建议中央进一步阐明“两个毫不动摇”和“自己人”的底层逻辑，明确提出合法合规经营的民营企业与国有企业都是中国共产党长期执政的经济基础，党和国家发展民营经济不是权宜之计，而是长期坚持的基本原则，从根子上给民营经济补血补气。

第二，制定完善民营经济发展制度基础的五年计划。针对事实上存在的民营企业歧视，明确提出在招投标、投融资等方面对民营企业要有一定比例要求。要实质性地解决政府和央企、国企拖欠民营企业资金的问题，必要时设立专项债，专门用于清偿拖欠民营企业的资金，扭转民营企业的现金流压力。对于民营企业的市场准入，建议国有企业从垄断行业的一般性竞争领域退出，给民营企业足够的市场空间。

第三，开展民营经济正面宣传活动，树立新时代榜样企业和榜样企业家。为了快速提振民营企业信心，缓解当前就业压力，应采取必要措施，营造风清气朗的舆论环境。同时，对新时代以来在科技进步等方面作出较大贡献的民营企业，给予充分肯定和褒奖。

第四，引导民营企业统筹发展与安全，在国家短期内亟须补上的战略安全短板领域，积极发挥作用。鉴于日趋严峻的国际斗争形势，在战略安全领域，民间投资与国有投资完全可以做到目标一致、行动一致，政府应充分发挥民营企业决策快、效率高的优势，积极为民营企业培育新的市场空间。

（五）稳定外资外贸

第一，持续强化产业链配套能力，强化供应链竞争优势。加入WTO后，通过积极参与国际分工，充分发挥比较优势和“干中学”能力，中国相关产业得到了长足发展，在全球供应链体系中的竞争力不断攀升。在逆全球化趋势加速形成、全球供应链深度调整的今天，中国应坚持主动对外开放，着力提升自主创新能力，完善产业配套能力，增强跨国公司对中国产业链供应链的信心。

第二，提升外商投資服务水平，增强贸易投资和人员交流的便利性。中国构建开放型经济的一条基本经验是，主动对外开放是发展中国家最低成本的学习方式，通过学习国际上最先进的技术、知识、制度、理念，并结合本国实际付诸实践，是培育经济内生增长能力并逐步实现转型升级的关键所在。新时代应坚持对外开放的基本国策，采取一揽子措施增强贸易投资和人员交流的便利性，包括增开国际航班、简化外商来华签证流程、灵活处理签证对等问题等。

第三，营造公平、公正、透明的营商环境。要建立稳定、透明、公平的监管环境，保护外商合法权益，保护知识产权，缩短负面清单，推动外商在华积极开展业务合作。

参考文献

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［11］LI D K， MASKIN E S. Government and economics： An emerging field of study［J］. Journal of Government and Economics， 2021， 1（1）： 1-15.

①均以2015年不变价计。

①世界贸易组织数据显示，2001—2010年世界贸易平均增速为9.93%，最近10年下降为3.61%。

②储蓄率计算方法为（当年GDP-政府支出-居民消费）/当年GDP×100%。

①Xing et. al （2020）分析了绍兴市政府2020年4—5月开展的每周一轮、连续六周的电子消费券计划，共有157万支付宝用户参加了总计2.4亿元预算的消费券发放，研究发现每1元的政府补贴可以带来补贴之外额外3元的线下消费支出。本课题组对上海的调研发现，上海市政府2022年8—11月通过云闪付、支付宝、微信支付三大支付平台推出的三轮、总计10亿元财政资金投入的电子消费券活动，拉动了约4倍的消费。

"Preventing Overcooling"： A Fundamental Task of Macroeconomic Governance： Analysis of China's Economic Situation in the First Half of 2023 and Prospects for Economic Development in the Second Half of the Year

Academic Center for Chinese Economic Practice and Thinking， Tsinghua University （ACCEPT）

Abstract： One of China's overall development goals for 2035 is to achieve a per capita gross domestic product at the level of a moderately developed country. Achieving this goal requires China to maintain its economic growth rate within a reasonable range in the long term. Since the reform and opening-up， the basic direction of national governance reform has been to streamline administration and delegate power， manifested as repeated overheating in the macro economy; in the past decade or so， the national governance capacity has significantly improved， and the governance pattern has become standardized and orderly， manifested as a contraction effect in the macro economy. The fundamental task of macroeconomic governance in China should shift from "preventing overheating" to "preventing overcooling" to prevent long-term economic growth below potential growth rates. If we can give full play to the three advantages of our country， namely， high national saving rate， rapid intensification scientific and technological innovation ability， and high-quality human resources， our economy will still release huge growth potential. By revitalizing consumption growth， resolving local government debt， stabilizing real estate market expectations， and boosting private economic confidence， China's economic growth rate is expected to remain within a reasonable range for the long term， achieving high-quality development， and laying a solid foundation for achieving the overall development goal of achieving per capita GDP at the level of moderately developed countries by 2035.

Key words： economic development; economic growth rate; macroeconomic governance

課题组组长：李稻葵，清华大学中国经济思想与实践研究院院长，教授、博士生导师；课题组成员：厉克奥博、李冰、陆琳、郭美新、吴舒钰、黄张凯、龙少波、陈大鹏、冯明、伏霖、徐翔、石锦建、金星晔、张驰、张鹤、郎昆、侯韫韬、李璐佳、王子航、陈香、肖民昊、李雅萍、宋嘉宝。本文执笔人：厉克奥博，清华大学中国经济思想与实践研究院副院长、研究员；李冰，清华大学中国经济思想与实践研究院研究员；郭美新，清华大学中国经济思想与实践研究院研究员；陆琳，清华大学中国经济思想与实践研究院研究员；吴舒钰，清华大学中国经济思想与实践研究院研究员。