促进民办高等教育可持续发展的教育行政策略研究

高菁 陈美烨

［摘           要］  民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分。我国要建成教育强国，构建高质量教育体系，同样也需要推进民办高等教育的高质量发展。但是民办高校的可持续发展还面临一些瓶颈，尤其是在办学资金的稳定性和办学行为的规范性方面存在一些风险和挑战。因此，教育主管部门在促进民办高校的可持续发展时，应注重加大经费支持力度、出台土地利好政策、扶持高水平教师队伍建设、加大科研扶持力度、对民办高校办学行为进行规范和监督等教育行政策略，为民办高等教育可持续发展注入动力。

［关    键   词］  民办高等教育；可持续发展；教育行政策略

［中图分类号］  G640                    ［文献标志码］  A                  ［文章编号］  2096-0603（2023）10-0129-04

中华人民共和国成立以来，我国民办高等教育从小到大、从弱到强、从单一到多元，在扩大教育资源供给、增加多样化教育选择、推进教育体制机制创新等方面发挥了重要作用，经过初步探索、扩大规模、提升内涵、逐步发展成熟四个阶段，对实现我国高等教育大众化、大众化的阶段性目标做出了积极的贡献。

据教育部发布的《2021年全国教育事业发展统计公报》统计，截至2021年，民办高校数量为764所，已占全国高校总数的25.37%，其中，普通本科学校390所，本科层次职业学校22所，高职（专科）学校350所，成人高等学校2所。民办普通、职业本专科在校生845.74万人，比上年增加54.40万人，占全国普通、职业本专科在校生的24.19%。可以看出，由社会资金举办的民办高等教育既是一个重要的增长点，又是高等教育高质量发展的重要力量，已经成为我国高等教育事业的重要组成部分和重要突破点。

在此背景下，本文拟深入分析民办高校可持续化发展存在的一些困境，梳理当前民办高校外部政策导向，并从教育主管部门角度提出对应策略，以期实现民办高等教育的高质量发展。

一、民办高校可持续化发展存在的困境

（一）民办高校资金来源不足

目前，民办高校的办学资金来源渠道主要有学费收入、国家财政性教育经费、举办者投资、社会捐助等项目和其他收入，许多省份对民办教育的资助缺乏组织化、制度化的管理，现有民办高校经费来源较为单一，普遍存在经费不足的现象。经费缺口的存在，给民办高校的发展造成了不小的负面效应。办学经费不足，一方面造成学校硬件资源落后，另一方面民办高校的可持续发展也受到招聘不到更多高水平师资的掣肘。同时迫使学校向学生收取高昂的学费，增加了学生家庭的经济负担，导致招生方面存在一定的困难，办学资金的不足甚至威胁到民办高校的生存。

（二）办学土地不足

民办本科院校按教育部规定的起始土地需求为500亩，后期评估中，生均用地要达到60平方米，一所在校生规模万人左右的民办高校，就需要1000亩土地的校园。如此之大的用地规模，目前存在两大障碍：一是国家用地指标控制极严，地方政府的用地指标更倾斜于可以提供巨额税收回报的企业，教育用地的取得十分困难。二是校舍建设，从土地的购置、规划设计、建筑施工、配套设施、教学设备等，几亿元甚至十几亿、几十亿的资金使用额度，让民办高校不堪重负。但办学用地和校舍面积都是新设评估、转设评估、合格评估和审核评估中的硬性指标，需要投入大量的资金和精力，这可能会造成民办高校在其他方面的投入不足。

（三）师资队伍亟须壮大

民办高校在师资上由于不能享受与公办高校教师同等的待遇，造成民办高校的一些教师缺乏职业认同感，归属感不强，导致民办高校教师流动频繁，队伍不稳定[1]；同时，民办高校普遍存在青年教师、兼职教师多的现象，具有教学和管理经验的中年教师较少，尤其缺乏有学术影响力的教授和支撑学科专业建设的学科带头人，造成师资队伍职称和学历的两极分化、中间断层，不利于学校的可持续发展。

（四）科研意识普遍淡薄

民办高校早期发展多以扩大在校生规模为主要发展战略，普遍忽视学校的内涵建设。作为内涵建设的重要内容之一，科研起步晚，发展时间短，同时由于缺乏基础条件和配套支持政策，整体的科研水平不高。大部分民办高校的官方科研工作都是从近几年才开始的，而且民办高校的教师普遍科研意识不强，这都造成了民办高校科研水平不高的现状。

（五）办学行为有待进一步规范

一是学校的治理体系和管理机制有待完善。民办高校实行的是与公办高校明显不同的法人治理体制——“董事会领导下的校（院）长负责制”。各民办高校也纷纷建立董事会及其相关制度，并根据有关规定进行规范。但在体系设计、管理架构、机制运行、监督保障等各方面，各民办高校因其在出资方式、产权性质以及其他各种影响因素上存在较大差异。目前，一些民办高校存在企业化管理、民主监督不够等问题，治理体系不够健全。二是招生工作的侧重点有所改变。当下，在愈发白热化的生源争夺战中，部分民办高校的关注发生了转移，所关注的不是教学质量，而是学生数量，这直接影响经济收入，其结果必然导致高等教育变质。三是学科专业体系设置不完善[2]。有些学校盲目追逐市场潮流，开设一些所謂的社会热点、市场需求的相关专业，但却不具备相应的师资条件或教学场所、仪器设备条件，无法保证人才培养质量，影响毕业生的就业，也无法使这些专业实现可持续发展，更不能形成学科集群或优势特色。

二、民办高校外部政策导向梳理

从党的十八大到党的二十大，国家由“鼓励引导社会力量兴办教育”到“支持和规范社会力量兴办教育”，再到“引导规范民办教育发展”。这表明我国对民办高校的要求已经从鼓励办学转变到办学规范化、可持续化发展方向。当前，国家及政府对促进民办高校规范管理已经出台了一些相关的政策，以保障、支持民办高校的健康发展。

（一）民办高校逐步向规范化方向成长

2021年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三条规定：“各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，保障民办学校依法办学、自主管理，鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中也提出，“支持和规范民办教育发展，完善公共服务政策保障体系，在资格准入、职称评定、土地供给、财政支持、政府采购、监督管理等方面公平对待民办与公办机构”。习近平总书记在党的二十大报告中更是明确提出“引导规范民办教育发展”。《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的若干意见》已先后在福建省、陕西省等省份发布。从中可以看出，国家为民办教育创造的法律和政策环境日益完善，上级主管单位、上级教育单位对民办高校的管控越来越规范化，强调民办学校办学的规范运行，民办高校的管理也越来越规范化。

（二）民办高校逐步向应用型高校方向转变

当前，随着新兴战略产业、大数据和信息技术、现代服务业的创新和发展，职业岗位发生了变化，大量职业岗位需要接受过本科教育的应用型人才。近年来，国家和省级教育主管部门分别出台了多项政策，引导民办应用型高校瞄准服务区域，紧紧围绕应用型人才培养，建设实力雄厚的应用型本科高校，如《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转型的指导意见》《关于推进应用型本科高校建设的指导意见》等。支持民办高校面向区域、行业产业来发展一批应用型本科专业，支持民办高校专业、课程建设，不断提高民办高校人才培养能力。因此，向应用型转型是社会发展的需要、党和国家的要求、民办高等教育改革的战略举措。

（三）民办高校逐步向可持续方向发展

“十四五”规划中教育发展的战略任务和主要目标是“建设高质量的教育体系”。随着社会主要矛盾的变化和高等教育大众化的实现，我国高等教育已进入内涵式、高质量发展的新阶段，其发展理念和发展方式正在发生深刻变革和战略转型，是由规模扩张向质量提升转变的阶段。在新的发展阶段，随着整个社会人口增长减少的现状以及随之而来的生源竞争的激烈，可持续发展的问题已摆在眼前，因为民办高校的建校历史时间普遍比较短，社会认可度也较低。为了实现可持续发展，必须制订民办高校适应环境变化的改进策略。

三、教育主管部门促进民办高校可持续发展的策略研究

近年来，尽管国家出台了不少保障民办高校发展的政策，但在新法新政中却出现了政策性配套供给不及时、可操作性不强等问题。扶持政策不具体、不确定，部分政策只具有象征性、操作性不强，这些宏观、微观层面的制约因素持续存在，影响了新法新政的执行效率，导致民办高校在可持续发展的办学道路上仍有不少亟待破解的难题。

因此，教育主管部门要积极发挥自身作用，在完善现有规章制度、引导和支持民办高校实现规范化、可持续发展等方面积极落实、支持民办高校的新法新政，加强对民办高等教育的监督、管理和服务。

（一）加大对民办高校的资金扶持

1.增加对民办高校资金支持的方式

政府对于民办教育事业发展虽然已经有了基础能力建设资金补助，但是补助不够均衡，高校之间补助金额不一致，分配方式比较单一，所以政府应拓宽资金分配方式，如可以考虑借鉴台湾地区针对民办高校设置“民办高校领军计划”[3]，根据民办高校的教学质量、学校规模、办学行为、学校基础建设等，结合各申请民办高校的评估成绩，针对符合条件的高校给予重点奖励和扶持。此外，对民办高校已经取得的办学成效和办学特色，政府尤其是教育主管部门应加大宣传力度，积极提升民办高校的地位和知名度，使社会对民办高校的认同度不断提高，也促使民办高校的投资持续得到社会资本的关注和投入，推动民办高校可持续发展。

2.联合有关部门出台民办高校贷款配套法规

《中华人民共和国民办教育促进法》第四十八条规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”而大部分民办高校的贷款额度普遍较低，原因是其民办办学性质和社会认可度低，有限的贷款不能满足民办高校对资金的需求。基于此，政府各相关职能部门应出台民办高校的贷款扶持政策，发挥民办高校是社会资金举办的本质特征，放宽民办高校财产抵押贷款等规定，促进金融机构将资金顺利输送到民办高校，激发民办高校的办学活力，促进民办高校可持续发展。

（二）优化民办高校用地政策

1.优惠政策适当向民办高校倾斜

在民办高校新建、扩建征地过程中，政府各相关部门应互相协调，统筹安排占补平衡指标和年度用地指标，将民办高校建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划。遵循非营利性与营利性民办学校分类管理的“有分有统”原则，也需要建立健全有效的民办高校用地用房分类扶持政策体系，非营利性民办高校享受公办学校同等政策、按划拨等方式供应土地，营利性高校也可探索多元化土地供应模式，如实施租赁、出让等多种组合的供应方式、长短结合的供应年期、分期缴纳土地出让金等措施，也可以探索将土地、校舍等要素以低租金、零租金的方式，交由品牌学校通过品牌化管理输出等方式办学[4]。

2.创新民办高校用地政策

地方政府应根据当地实际情况因地制宜创新实施土地政策，如可借鉴国外大学法案规定，属于国家高层次人才的教职工可为学校争取获得一定数量的公共土地，地方政府免费贈予民办高校作为办学用地[5]。同时，教育主管部门要根据各地民办教育发展和土地使用的实际情况，协调地方政府在职责权限范围内控制和降低发展成本和土地价格，支持民办高校在出让土地或承租土地时获得优惠价格。

（三）支持民办高校教师队伍建设

1.切实维护民办高校教师的同等法律地位

在《中华人民共和国教师法》的基础上，进一步深化和细化民办高校教师的相关法律规定，确保教师各项平等待遇的有效落实，真正让民办高校的教师有尊严、有地位、有归属，让民办高校的教师真正成为高等教育的教师。特别是要制定民办非企业单位保障政策，考虑在住房、落户、子女就学、津贴等方面推动高层次人才与公办学校享受同等待遇。保障民办高校教师在社会中的地位和待遇与公办大学教师的地位和待遇是同等的。

2.健全教师培训经费支持机制

建议政府按照《中华人民共和国民办教育促进法》等规定，尽快出台专门的扶持政策与配套措施，支持民办学校加强高水平师资队伍建设。按照同等对待、分类扶持原则，尤其加大对非营利性民办高校教师培养、培训、教研等支持力度。同时，完善地方民办高校相关政策[6]。对于学校在学费收入中安排一定比例的资金用于教师培训的问题，可以参考重庆、江苏两省做出规定。

3.帮扶引进高层次人才

民办高校在高层次人才的引进上，由于其自身的特点，有一定的软肋。建议政府相关部门加大对民办高校人才引进的帮扶力度，给予人才引进或人才培养政策支持。可以通过挂职方式，从公办高校派遣有学科带头作用、教学经验丰富的教师到民办高校挂职帮扶，从而从整体上带动民办高校师资队伍的层次和水平上一个台阶，有效地解决民办高校年轻教师队伍经验不足及部分教师水平不高的问题。

（四）加大对民办高校科研的支持力度

1.加强对民办高校科研工作的重视

建议政府有关部门适当倾斜科研申请条件、调整科研经费拨付方法[7]，如对民办高校的科研工作，可考虑以陕西省的做法进行专项安排，对项目申报条件可适当向民办高校倾斜，使民办高校不因申报资格问题被挡在项目申报大门之外。同时，针对民办高校体现服务社会、服务企业等的科研成果，由政府给予一定的成果奖励，激发民办高校教师的科研热情。

2.加强校校合作

建議政府主导搭建公办高校和民办高校科研帮扶平台，让公办高校和民办高校结成科研联合体，通过建立科研协作机构的方式，实现资源共享，以院校合作搭台开展科研创新[8]。

（五）规范与监督民办高校的办学行为

1.规范学校治理体制

全面落实“放管服”改革工作要求，在保障民办学校依法自主办学的同时，根据《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》和《关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步规范民办学校运行管理，切实负起监督、管理和服务的责任。同时，建议每年组织民办高校举办者、董事会成员、高级管理人员等进行政策法规专场培训，帮助他们了解举办者与董事会、与校长的关系和权责边界，了解有关部门对学校检查、评估的各项标准，帮助并监督民办高校构建合法、科学、民主的学校治理体制。

2.规范学校资金管理

针对民办高校的资金管理，教育主管部门要着眼于提高资金使用效率、维护资金可视性、加强财务决策机制及健全财务审计制度，完善监控，加强审计检查等。如鼓励民办高校各个机构建立多层级财务决策体系，加强财务决策的系统化与专业性；促进资金的跨界审核，协助或委托第三方协助民办高校开展财务审计，提高审计效果，增强财务可视性等。通过多种方式规范、监督、服务民办高校的财务运行，尤其是政府扶持资金的管理。

3.规范民办高校招生

政府有关部门可以在政策允许的情况下加大对民办高校招生政策的宣传力度，让社会更加了解和认同民办高校的办学性质、定位、优势特色和灵活机制，创造民办高校招生的良好舆论环境。教育主管部门在指导民办高校依法诚信办学、切实维护学生合法权益的同时，也要加强对民办高校招生行为的规范管理。要求各民办高校加强自查自纠[9]，对每学年招生工作进行一次全面检查。对检查中发现的问题，要持续跟踪、督促其认真整改落实。

4.探索建立专业需求预测和淘汰机制

教育主管部门可与地方政府、学校联合设立或外聘人才需求调查预测机构，建立专门的专业需求预测及更新机制，把握区域产业结构的发展趋势，追踪行业技术发展的最新动态，以保证民办高校的专业设置与社会经济的发展相适应，与市场对人才的需求相协调。

5.完善民办高校定期评估制度

充分发挥教育评价机制，探索开展第三方教育评价，对民办高校的办学质量和水平实时监测，使其在发展中规范、在规范中发展。进一步健全评价机制和评价体系，加强对民办高校办学条件、质量、办学特色等方面的评价，形成提供可行性解决方案的“以评促建”运行机制。评估结果要大量应用于教育主管部门的监督、管理和服务，推动民办高校加强自身建设，以评促建、以评促管、以评促监、评监结合。进一步完善民办高校年检制度，突出年检实效，把年检结果运用到招生计划核定、经费奖励、立项、评优评先等民办高校的全年工作中，引导民办高校办学条件不断改善，办学质量不断提高。

参考文献：

［1］杨刚要，阙明坤.新发展格局下民办高校高质量发展的目标定位与实现路径［J］.教育与职业，2021（19）：83-88.

［2］郭欣.大数据时代民办高等教育可持续发展策略研究［J］.中国多媒体与网络教学学报（上旬刊），2022（10）：122-125.

［3］刘洋.我国台湾地区私立高等教育公共财政资助政策借鉴研究［D］.贵阳：贵州大学，2017.

［4］刘永林，周海涛.统筹破解民办高校用地用房的制度性瓶颈［J］.复旦教育论坛，2019，20（5）：27-32，39.

［5］刘永根，谭永红，孙希刚.广西民办高校用地政策研究［J］.学术论坛，2005（12）：190-194.

［6］王义宁.民办高校教师发展的制度供给与制度需求：基于“国务院30条”及省级配套政策的分析［J］.浙江树人大学学报（人文社会科学），2020，20（5）：1-8.

［7］阙明坤，王云儿.我国建设高水平民办高校的动因、瓶颈及对策［J］.现代管理，2022（2）：74-83.

［8］娄自强，柴路.民办高校科研工作的困境与应对策略［J］.高教学刊，2016（1）：146-147.

［9］杜宇.我国民办高校内部管理模式探析［J］.科教文汇（中旬刊），2010（5）：187，206.

◎编辑 栗国花