政策工具视角下我国现代职业教育体系建设改革

槐福乐 赵常秀 吕清

摘 要 以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》为研究对象，构建以政策工具分类为X轴、现代职业教育体系建设改革要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，通过二维框架分析我国现代职业教育体系建设改革政策的潜在问题。从政策工具维度看，《意见》对政策工具的配置较为齐全，但各个政策工具之间存在较大差异，权威型政策工具使用最多，激励型与能力型以及象征与规劝型政策工具使用恰当，但象征与规劝型政策工具内部结构差异较大，学习型政策工具使用相对欠缺；从要素链维度看，《意见》由育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展和保障制度七个方面组成，但不同要素链之间占比存在较大差异，对育人理念、人才培养与区域发展要素关注不够。为此，政策制定者应进一步重视政策工具的内部组成结构，适当增加学习型政策工具的使用，弥补相关要素链中政策工具配置的“短板”，注重政策工具与要素链的耦合，进一步推动《意见》的贯彻执行。

关键词 职业教育；现代职业教育体系；政策工具；要素链；文本分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）09-0038-08

一、问题的提出

2022年12月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（以下简称《意见》），旨在持续推进现代职业教育体系建设改革，优化职业教育类型定位[1]。当前，由于中等职业教育存量不足而导致职业教育人才供应链割裂隐患尚存、国家资历框架与劳动力市场交互机制脱钩、校企合作缺乏利益共生机制、产教融合政策依赖明显[2]等仍是现代职业教育体系建设改革不可回避的重要问题。为突破制约现代职业教育体系建设改革的困境，需要充分依靠职业教育政策的引领与指导，通过政策的制定与执行，促进职业教育高质量发展，实现现代职业教育体系的全面确立。因此，本研究构建了以政策工具分类为X轴、现代职业教育体系建设改革政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，深入剖析《意見》，明晰与预判《意见》对我国现代职业教育体系建设改革的重要促进作用与潜在风险和问题，并以此尝试提出具有针对性与可操作性的政策建议，为我国现代职业教育体系建设改革与发展提供理论参考。

二、“政策工具·要素链”二维框架的建构

（一）构建基础：政策工具理论

政策工具理论的相关研究起源于20世纪80年代，前期研究以政策工具的涵义和特点为主，后期研究转向政策工具分类等相关研究[3]。作为连结政策制定和政策执行的重要机制，政策工具近几十年来已成为政策过程研究的主要议题，当前最具代表性的政策工具分类研究主要有四种：一是迈克尔·豪利（M.Howlett）和M·拉米什（M.Ramesh）的政策工具分类；二是埃尔莫尔（Richard F.Elmore）和麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）的政策工具分类；三是英格拉姆（Helen Ingram）和施奈德（Anne Schneider）的政策工具分类；四是泽福尔·德（Zegveld）和罗斯维尔（Rothwell）的政策工具分类[4]。

不同政策工具分类方式各具特色，选择政策工具必须充分考量政策目标。现代职业教育体系建设改革政策涉及的要素较为丰富，选取的政策工具应至少包含权威型政策工具、能力型政策工具、激励型政策工具等。英格拉姆和施奈德将政策工具划分成权威型、激励型、能力型、学习型以及象征与规劝型五种，此种划分方式有利于政策研究者预测政策的使用效果及其影响[5]，且便于构建“政策工具·要素链”二维分析框架。基于此，本研究选取英格拉姆和施耐德的政策工具分类方法，并将现代职业教育体系建设改革的要素纳入该分析框架，构建基于《意见》的“政策工具·要素链”二维分析框架。

（二）X轴：政策工具维度

X轴属于政策工具维度。按照英格拉姆和施奈德的政策工具分类，权威型政策工具主要是指通过权力手段强制或禁止政策执行者执行的一种具有规范性的活动，具体表现形式有指导思想、主要目标、工作要求与严令禁止等作用形式；激励型政策工具主要是指通过正向措施激励与引导政策执行者的活动，包括金融支持、经费支持、混合支持、提高收入及学生资助等作用形式；能力型政策工具主要是指通过向政策执行者提供所需的资源、信息或制度服务，进一步实现其目标的活动，包括服务保障、人力支撑与制度建设等作用形式；象征与规劝型政策工具主要是指通过价值倡导、理念认同等方式引导政策执行者按照目标并开展行动的方式，包括鼓励号召、荣誉表彰、宣传引导、营造氛围等作用形式；学习型政策工具主要是指试图通过加强目标群体的学习使其拥有知识与能力，进而提升其对政策的理解[6]，包括职业素养、师资建设、学历提升三种作用形式。

（三）Y轴：现代职业教育体系建设改革要素维度

《意见》的颁布，为我国现代职业教育体系建设改革指明了前进方向，抓住了职业教育高质量发展的关键问题，提出的“形成制度供给充分、条件保障有利、产教融合的良好生态”，对建设现代职业教育体系至关重要[7]。因此，对《意见》深入研究既要衡量政策本身，又要充分考量研究问题的具体情况和研究对象的内部属性。结合《意见》的具体内容，并充分考量现代职业教育体系建设改革的内部属性，将现代职业教育体系建设改革要素划分为育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展、保障制度七个方面。其中，育人理念决定了现代职业教育体系建设改革的方向，彰显了职业教育类型化特征，对现代职业教育体系建设改革具有价值引领的重要作用；人才培养与师资建设是现代职业教育体系建设改革的关键要素与重要支撑，是现代职业教育体系能否实现高质量确立的重要指标；产教融合与区域发展契合了《意见》中探索省域现代职业教育体系建设新模式，打造市域产教联合体，打造行业产教融合共同体三大战略任务，彰显了职业教育的社会导向性，是增强职业教育适应性的关键举措，对于现代职业教育体系建设改革具有重要指引作用；体制机制是现代职业教育体系建设改革的根基，通过体制机制变革能够激发职业教育多元办学主体活力，实现区域资源共享，促进区域经济发展，实现政、企、行、校协调育人；保障制度是职业教育高质量发展的“生命线”，而职业教育高质量发展是现代职业教育体系建设改革的出发点与落脚点，其回应了人民需要什么样的现代职业教育体系以及现代职业教育体系建设改革能够满足人民什么样的需求和如何满足人民需要的问题[8]。以上七个方面相互结合、相互作用，共同构成了现代职业教育体系建设改革的要素维度。

（四）“政策工具·要素链”二维框架图

基于以上分析，本研究将政策工具维度（X轴）与现代职业教育体系建设改革要素维度（Y轴）进行组合，构建了《意见》政策分析的“政策工具·要素链”二维框架，见图1。

三、《意见》的内容编码与数据分析

本研究以《意见》为研究对象，通过文本分析法对该政策文件开展定量研究。文本分析法是一种对文本进行系统、客观、定量描述的技术手段[9]，被广泛应用于政策文件的分析研究中。

（一）政策文本编码

本研究在对《意见》文本编码过程中，遵循系统性、条目性与协调性三个原则。第一，系统性原则是指《意见》中的各条目之间相互关联，具有一定的系统性与整体性，因此编码时应包括全部内容；第二，条目性原则是指编码过程中应严格按照“章—节—条”的顺序进行编码；第三，协调性是指在编码过程中应遵循“先内容、后形式”的原则，即同一条政策语句与多个子维度存在关联关系时，应优先考量语句的本质内容，用最本质、最核心的政策内容匹配最适合的子维度进行统计。以上三条原则在政策文本编码中被广泛使用，并以此增强编码结果的可信性与可靠性[10]。基于以上原则对《意见》依次进行编码，共得到4个一级指标（即“章”），包括“总体要求”“战略任务”“重点工作”“组织实施”以及14个二级指标（即“节”），如“探索省域现代职业教育体系建设新模式”“提升职业学校关键办学能力”“创新国际交流与合作机制”等，见表1。

（二）X轴：《意见》的政策工具维度分析

对《意见》每个条目语句进行分类整理、归类并统计，依据系统性、条目性和协调性原则将55个条目依次归入权威型政策工具、激励型政策工具、能力型政策工具、象征与规劝型政策工具及学习型政策工具，并对其频数、占比等进行统计分析。统计结果如表2所示。

1.权威型政策工具使用频率最高，但其内部结构存在一定的失衡

权威型政策工具成本相对较低且能够使政策执行者迅速采取行动，与此同时也能够满足政策制定者对于政策执行的宏观把控，便于实现政策制定者的利益诉求，其在政策工具中往往占据重要地位。如表2所示，在现代职业教育体系建设改革的政策工具中，权威型政策工具使用频率最高，为30.91%，这与许艳丽等针对职业教育产教融合政策[11]、陆宇正针对现代职业教育高质量发展政策[12]的研究结论相同。据此可知，国家在推动现代职业教育体系建设改革中以权威型政策工具为主，但权威型政策工具在政策执行过程中往往具有一定的强制性色彩，会抑制政策执行者的主动性与积极性，致使政策执行出现一定的偏离。

进一步对权威型政策工具的作用形式展开研究，发现工作要求作用形式使用频率最高（14.55%），指导思想（7.27%）与主要目标（7.27%）作用形式次之，而严令禁止（1.82%）作用形式仅出现1次。因此，在现代职业教育体系建设改革的权威型政策工具中，存在一定的内部结构失衡。首先，工作要求作用形式占比最大，出现频次最高，体现出《意见》对于我国现代职业教育体系建设改革的指导性，并要求政策执行者严格按照有关工作要求贯彻执行相关政策，以期实现现代职业教育高质量发展，主要体现在打造市域产教联合体和建设开放型产教融合实践中心、提升职业学校关键办学能力与拓宽学生成长成才通道等方面。其次，指导思想与主要目标作用形式次之，体现了在习近平总书记关于“要重视职业技术教育”相关重要论述的指导下，确定了探索省域现代职业教育体系建设新模式等指导方针，明确了现代职业教育体系建设改革的前进路向。最后，严令禁止作用形式使用频率较低，占比较小，仅涉及语句1条，主要是“用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件”，严令禁止进一步彰显职业教育的类型属性，保障了职业学校学生在就业、报考、录用与聘用中应该享有的公平竞争权，通过严令禁止政策语句的使用，能够进一步增强职业教育吸引力，有利于实现现代职业教育体系建设改革，增强职业教育适应性。但在权威型政策工具中，严令禁止作用形式使用频率较低，易于被政策执行者忽略，使其不能发挥出应有效用。

2.激励型与能力型政策工具使用恰当，但两者内部结构存在较大差异

如表2所示，激励型政策工具共涉及经费支持等5种作用形式，共涉及14条语句，占比25.46%，仅次于权威型政策工具的30.91%；能力型政策工具共涉及服务保障等3种作用形式，共涉及12条语句，占比21.81%，仅次于权威型政策工具与激励型政策工具，可知激励型与能力型政策工具在《意见》中使用较为恰当。在相关研究中，有学者认为激励型政策工具以利益调整为基本手段，能够在短时间内有效激发政策对象的外部动机[13]，而能力型政策工具以长期收益作为出发点[14]。因此，《意见》在使用激励型政策工具的同时，进一步结合了相当频次的能力型政策工具，实现了两种政策工具的相互补充与结合，能够进一步推动现代职业教育体系建设改革，促进《意见》的执行，进而实现现代职业教育高质量发展。

但进一步对两种政策工具的使用情况展开研究，发现激励型与能力型政策工具内部组成结构存在较大的差异。在激励型政策工具内部，混合支持作用形式使用频次最高，共涉及6条语句，占比10.91%，主要包括支持建设开放型区域产教融合实践中心、拓宽学生成长成才通道、支持地方建立职业教育与培训管理机构等方面；经费支持与金融支持作用形式次之，涉及语句分别为4条、2条，占比7.27%、3.64%，主要用于强化我国现代职业教育体系建设改革政策扶持、建设开放型区域产教融合实践中心等方面；而提高收入与学生资助作用形式使用频次较低，涉及语句均为1条，占比1.82%，主要用于中等职业学校学生资助体系建设与提升技术技能人才工资收入方面。激励型政策工具主要是通过物质回报的方式来诱导政策执行者执行政策，本质而言是一种基于利益需求的外部刺激，由于激励型政策工具所对应的执行者不同，导致激励型政策工具作用形式间存在较大差异，表现为重视政府、企业与职业学校相关利益，对学生与技术技能工人利益关注不够。在能力型政策工具内部，服务保障作用形式使用频次最高，涉及语句为5条，占比9.09%，主要包括服务学生多样化成才、促进中小企业技术创新与产业升级、服务行业企业技术改造等方面；其次是制度建设与人力支撑，涉及语句分别为4条、3条，占比7.27%、5.45%，制度建设作用形式主要包括职业教育专业动态调整机制、国务院职业教育工作部际联席会议制度等相关制度，人力支撑作用形式主要包括灵活用人机制、设立产业导师特聘岗等方面。能力型政策工具的运用能够很大程度上为政策执行者提供信息、机会设施等条件。因此，能力型政策工具作用形式的协同，能够很大程度上提升政策執行能力。

相比激励型政策工具，能力型政策工具实现了内部协同，三种作用形式使用频次相当，共同作用于《意见》政策的执行，而激励型政策工具内部作用形式之间使用频率相差较大，不利于作用形式间的进一步协同。因此，政策执行者应综合考量激励型政策工具内部作用形式的平衡，共同作用于政策的执行。

3.象征与规劝型政策工具使用相对恰当，但其内部结构存在较大差异

象征与规劝型政策工具能够通过价值引领等方式影响政策执行者，使其观念或者行为与政策的导向相契合，进而促进政策的开展与执行，其对于现代职业教育体系建设改革具有不可忽视的作用。如表2所示，象征与规劝型政策工具涉及相关语句共9条，占总体语句的16.37%。从整体来看，象征与规劝型政策工具的使用相对恰当，能够发挥其应有作用，这与马立超针对《国家职业教育改革实施方案》[15]以及王建滨等人针对《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》[16]的相关研究结论基本一致。

对象征与规劝型政策工具的作用形式进一步研究发现，象征与规劝型政策工具共含有鼓励号召、宣传引导等4种作用形式。其中涉及鼓励号召的语句有6条，占总语句的10.91%，其余3种作用形式均为1条，合计仅占总语句的5.46%。这暴露了象征与规劝型政策工具在内部结构方面存在的较大差异问题。在鼓励号召作用形式方面，主要包括鼓励支持相关省（自治区、直辖市）和重点行业在现代职业教育体系建设改革上先行先试与率先突破，发挥示范引领作用以及鼓励学校与企业以“校中厂”“厂中校”等方式共建实践基地，服务职业学校以及企业等多个语句，这充分体现了政策制定者在打造产教融合共同体、提升职业教育办学关键能力以及建设开放型区域产教融合实践基地等方面的政策号召与引导。但宣传引导、荣誉表彰与营造氛围等形式的运用不足，会挫伤政策执行者的积极性。因此，应进一步调整象征与规劝型政策工具的使用，通过鼓励号召、宣传引导、荣誉表彰与营造氛围等作用形成“组合拳”方式，促进政策执行者更好地贯彻执行《意见》。

4.学习型政策工具使用明显不足，与其他政策工具存在较大差距

学习型政策工具能够使政策执行者通过学习获取知识与能力，加深对政策的理解，提升其政策执行力。但如表2所示，学习型政策工具使用明显不足，仅涉及3条语句，分布在职业素养、师资培训与学历提升三个作用形式，合计仅占总语句的5.46%，与其他政策工具使用存在较大差距。

在职业素养方面，要求加强师德师风建设，提升教师队伍素质与道德水平；在师资培训方面，要求建设“双师型”培养培训基地，开展多样化、定制化与个性化的精准培养培训；在学习提升方面，开展职业学校教师学历提升计划，开展定向师资培养。进一步研究发现其3条语句存在一定的共线性，均在指向“双师型”教师队伍建设。我国现代职业教育体系建设改革必须回应“为谁培养人”“培养什么样的人”“由谁来培养人”等一系列现实性问题，而作为“由谁来培养人”的主体——职业教育教师，对于现代职业教育体系建设改革发挥着重要作用，《意见》也能够证实这一观点。教师队伍既是政策受益者，又是政策的推动者和促进者，通過政策支持的手段，能够进一步提升教师队伍素质与能力，增强教师队伍对于《意见》的理解，激发教师队伍的创造力与活力，使政策能够更好地实施与执行。但与其他政策工具相比，学习型政策工具使用尤为不足，无法作用于除教师队伍外的其他政策执行者，如职业学校学生、社会青年、技术技能型工人、返乡创业农民等群体，忽视了“培养什么样的人”的主体性，无法满足其他政策执行者对于政策的理解与执行。因此，政策制定者必须考虑政策执行者的特点及其差异性，针对不同群体选择合适的工具，进而提升政策执行者对政策的理解与执行。

（三）Y轴：《意见》的要素维度分析

根据要素链维度（Y轴）对《意见》进行编码，统计结果如表3所示。从总体来看，《意见》对现代职业教育体系建设改革的基本要素覆盖较为全面，育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展与保障制度七个方面均有涉及。其中，关于体制机制的语句最多，共14条，占总政策条目的25.45%，在一定程度上反映出体制机制建设对于我国现代职业教育体系建设改革的重要性；关于保障机制的语句次之，共13条，占总政策条目的23.64%，反映了政策制定者在我国现代职业教育体系建设改革方面的决心，通过成立多元参与的理事会、落实公办职业学校党组织领导下的校长负责制等多项保障制度“组合拳”的方式，共同服务于完善我国现代职业教育体系的总体目标；关于产教融合、师资建设、育人理念、人才培养及区域发展的语句分别有6条、6条、5条、6条、5条，分别占政策总条目的10.91%、10.91%、9.09%、10.91%、9.09%。综上可知，在我国现代职业教育体系建设改革中，政府更加重视体制机制与保障制度，却较少关注产教融合、师资建设、育人理念、人才培养及区域发展等方面。现代职业教育体系建设改革是深化职业教育改革的必然要求，是推动职业教育高质量发展的必然要求[17]，重视体制机制与保障制度建设固然重要，但也应全面考察职业教育的外部适应性、内部延展性以及“内外”互通性三个维度，而产教融合、师资建设、育人理念、人才培养及区域发展等恰好是三个维度的重要组成[18]，理应受到更高的关注。因此，在未来的现代职业教育体系建设改革相关政策的完善过程中，政策制定者应适当提高对产教融合、师资建设、育人理念、人才培养及区域发展等方面的关注程度。

第一，在所有要素链中，体制机制使用的政策文本最多，共有14条。其中，能力型政策工具5项、权威型政策工具4项、激励型政策工具3项、象征与规劝型政策工具2项。这表明，体制机制主要依靠能力型政策工具与权威型政策工具来实现，包括了现代职业教育体系建设部省协同推进机制、“文化素质+职业技能”招考机制等。

第二，在所有要素链中，保障制度使用的政策文本次之，共13条。其中，激励型政策工具8项、权威型政策工具5项，并未涉及能力型、象征与规劝型以及学习型政策工具，这可能与保障制度本身属性有较大的关联性。《意见》作为具有法律效力的权威性文件，本身就能够为现代职业教育体系建设改革的具体实施提供指引、约束与保障[19]。与此同时，政策执行的过程需要借助行政权威和一定的激励才能够使之被社会普遍接受。因此，保障制度这一要素主要采用了激励型与权威型政策工具。

第三，在所有要素链中，涉及人才培养的政策文本有6条，涉及育人理念的政策文本有5条。在育人理念要素链中，象征与规劝型政策工具3项、权威型政策工具2项，其余三项政策工具并未涉及，这与育人理念背后蕴含的价值倾向有着必然的联系，育人理念是政策的基本理念之一，折射出《意见》在现代职业教育体系建设改革背后人才培养方面的价值倾向，通过象征与规劝型以及权威型政策工具的使用，较为坚定地传达了《意见》在育人方面的立场。在人才培养要素链中，能力型政策工具3项、权威型政策工具2项、象征与规劝型政策工具1项，其余两项政策工具并未涉及。由此可知，能力型与权威型政策工具是人才培养要素链的主要载体，《意见》要求现代职业教育体系建设改革必须为人才培养提供必要的服务保障以及通过多种方式方法为职业教育人才培养提供必要的支撑与保障，进而实现职业教育人才高质量培养的主要目标。因此，相比育人理念要素链，人才培养这一要素主要采用了能力型与权威型政策工具。

第四，在所有要素链中，产教融合、区域发展使用的政策文本分别为6条、5条。在产教融合要素链中，激励型政策工具3项、象征与规劝型政策工具2项、权威型政策工具1项，其余政策工具并未涉及；在区域发展要素链中，权威型与能力型政策工具各2项，象征与规劝型政策工具1项，其余政策工具并未涉及。与产业发展紧密对接是职业教育的基本属性，深化现代职业教育体系建设改革，重点在于坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作。《意见》探索了省域现代职业教育体系建设新模式，提出了打造市域产教联合体、行业产教融合共同体等举措，成为现代职业教育体系建设改革的亮点与重点[20]。因此，在产教融合与区域发展要素链中，激励型、象征与规劝型政策工具的使用能够促进职业教育产教融合的深化，权威型与能力型政策工具的使用能够进一步保障区域发展，共同作用于《意见》提出的探索省域现代职业教育体系建设新模式、打造市域产教联合体、行业产教融合共同体。

第五，在所有要素链中，师资建设使用的政策文本为6条，其中学习型政策工具3项、能力型政策工具2项、权威型政策工具1项。职业教育师资队伍建设质量关乎技术技能人才培养质量，《意见》中提出组织知名专家、业界精英和优秀教师打造优质教师团队以及建设一批国家级职业教育“双师型”教师培养培训基地等工作要求，但《意见》中提及的政策文本在其他相关政策中已有提及，且涉及教师评聘政策、培养政策、发展政策、资格政策与管理政策等，并不斷呈现增长趋势[21]。因此，在《意见》中，仍多以学习型政策工具为主，旨在通过教师加强学习来获取知识与能力，进而加深对政策的理解，提升其政策执行力。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

1.X轴：《意见》的政策工具维度

第一，《意见》对政策工具配置较为齐全，包含权威型、激励型、能力型、象征与规劝型以及学习型5种政策工具，与此同时运用了指导思想等19种具体的作用形式，彰显了我国现代职业教育体系建设改革的多层次、多方位特征，契合了构建高质量教育体系、建设教育强国的时代主题[22]。

第二，政策工具的使用频次方面呈现出较大的差异性，《意见》以权威型政策工具为主，以激励型与能力型政策工具为辅，在一定程度上兼顾了学习型和象征与规劝型政策工具，这体现了政策制定者在选择政策工具时的价值取向。在权威型政策工具的引领下，以激励型与能力型政策工具为保障，有利于现代职业教育体系建设改革政策执行者实现利益最大化，有利于激发政策执行者发挥主观能动性，兼顾学习型和象征与规劝型政策工具，能够进一步提升政策执行者对政策的认识，进而提升他们对政策的把握。

第三，权威型政策工具使用最多，占所有政策工具的近1/3，但其内部作用形式之间存在一定失衡现象，工作要求作用形式的使用频次最高，其次是指导思想与主要目标作用形式，严令禁止作用形式则使用较少，仍需进一步优化权威型政策工具内部结构，共同作用于政策制定者对政策执行的宏观把控。

第四，激励型与能力型政策工具使用恰当，激励型政策工具能够在短期内有效激发政策执行者的外部动机，而能力型政策工具以长期收益为主，主要对政策执行者的长期收益起保障作用，二者相互补充。但在《意见》的政策工具使用方面，激励型与能力型政策工具两者内部结构存在较大差异。在激励型政策工具中，混合支持作用形式使用频次最高，其次是经费支持与金融支持作用形式，而提高收入与学生资助作用形式相对欠缺；在能力型政策工具中，三种作用形式使用频次相当。因此，仍需进一步优化激励型政策工具，使其内部结构更加合理，实现与能力型政策工具的协同，从而促进政策的执行。

第五，与权威型政策工具相比，象征与规劝型政策工具使用相对恰当，但其内部结构存在较大差异。其中，鼓励号召作用形式的使用频次最高，其余三种作用形式使用较为欠缺，各作用形式的使用存在较大差异。未来，仍需进一步优化象征与规劝型政策工具内部结构，在鼓励号召作用形式的引领下，综合使用宣传引导、荣誉表彰以及营造氛围等作用形式，才能进一步促进政策的执行。

第六，与其他政策工具相比，学习型政策工具使用相对欠缺，仅涉及职业素养、师资培训与学历提升三种作用形式。由此可知，政策制定者在我国现代职业教育体系建设改革政策工具分配方面存在一定的角色功能固着，忽略了多元主体的功能作用，不利于多元主体理解与执行政策。因此，政策制定者应加强学习型政策工具的使用频次，通过多种作用形式组合的方式，惠及多元主体，进而推动《意见》的落地实施。

2.Y轴：《意见》的要素链维度

第一，从《意见》的要素链维度分析，《意见》的要素链维度由育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展与保障制度七方面组成，对我国现代职业教育体系建设改革发展考虑相对齐全。

第二，不同要素链之间的占比存在较大差异。体制机制与保障制度要素所占比重最大，说明政策制定者非常重视现代职业教育体系体制机制建设与相关保障工作，希望通过体制机制建设改革和健全现代职业教育体系建设改革保障制度促进职业教育高质量发展。这同时也凸显了政策制定者对建设现代职业教育体系和促进现代职业教育高质量发展的决心。但也不能忽视其他要素链对于推动我国现代职业教育体系建设改革的重要作用，政策制定者应进一步增加产教融合、师资建设、育人理念、人才培养及区域发展等方面的政策。

3.X轴与Y轴的交叉作用

从《意见》的政策工具维度（X轴）与要素链（Y轴）的交叉作用情况来看，七个要素链均使用了权威型政策工具，但各要素链使用情况差异较大，保障制度、体制机制使用权威型政策工具较多，保障制度要素以激励型政策工具为主，而体制机制则以能力型政策工具为主，这在很大程度上反映出政策制定者角色定位的逐步转变以及对于现代职业教育体系建设改革的宏观把控。与此同时，育人理念主要运用象征与规劝型政策工具，人才培养主要运用能力型政策工具，产教融合主要运用激励型政策工具，师资建设主要运用学习型政策工具，区域发展主要运用权威型政策工具，与能力型政策工具这些政策工具与要素链之间的交叉组合在很大程度上反映出政策制定者的行为选择与价值判断，同时也显现出不同政策工具的应用范围及其限制性，进而综合服务于政策执行。

（二）研究建议

1.重视政策工具的内部组成结构

在《意见》的政策工具维度分析中，权威型政策工具、激励型政策工具、象征与规劝型政策工具内存在较为显著的内部差异性。在政策工具内部，各作用形式相互结合，共同为实现政策目标服务，是在政策制定者综合考量下形成的，但内部作用形式组成结构的失衡可能在一定程度上造成政策执行效率低、执行出现偏差等问题，背离了现代职业教育体系建设改革的初衷。因此，应重视政策工具作用形式的内部组成结构。

2.适当增加学习型政策工具的使用

数据显示，学习型政策工具的使用明显不足，无法实现其应有之义，不利于推动《意见》的执行，应进一步增加学习型政策工具的使用，提升多元主体全面把握与了解政策的机会，进一步增强其对政策的理解与认识，使建设具有中国特色的现代职业教育体系成为人们的共识，便于推动《意见》的贯彻执行。

3.弥补相关要素链政策工具配置“短板”

在《意见》的要素链维度中，育人理念、人才培养与区域发展要素在《意见》政策工具配置方面存在“短板”。应进一步弥补“短板”：第一，要牢牢把握现代职业教育体系建设改革的方向，坚定不移建设具有中国特色的现代职业教育体系，彰显职业教育类型化特征，发挥价值引领作用；第二，重视职业教育人才培养质量，满足不同群體参与职业教育需求，从提升职业教育人才培养质量入手，增强职业教育吸引力；第三，重视区域发展对人才需求的差异性，为区域经济社会发展服务，进一步将服务区域发展作为职业学校高质量发展的重要衡量标准。

4.注重政策工具与要素链的耦合

现代职业教育体系建设与改革是政策工具与要素链共同作用的结果。因此，政策制定者应充分考虑不同政策工具和要素链的特定用途与使用范畴，要评估政策工具的既定目标，又要充分考量现代职业教育体系建设与改革的特有属性与发展规律，进一步实现两者的耦合。例如，体制机制建设应以能力型政策工具与权威型政策工具为主，通过提供必要的资源、信息与制度以及强制性约束条件，推动现代职业教育体系体制机制建设。与此同时，辅以激励型政策工具、象征与规劝型政策工具以及学习型政策工具，共同作用于现代职业教育体系体制机制建设，为职业教育改革服务，最终实现职业教育高质量发展。

参 考 文 献

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Abstract  Taking Opinions on Deepening the Reform of the Modern Vocational Education System issued by the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council as the research object， this paper constructs a two-dimensional framework of “policy tools and elements chain” with the classification of policy tools as the X axis and the reform elements of the modern vocational education system as the Y axis， and analyzes the potential problems of China’s modern vocational education system reform policies through the two-dimensional framework. From the perspective of policy tools， the allocation of policy tools in the “Opinions” is relatively complete， but there are great differences among them. Authoritative policy tools are used the most， incentive and ability policy tools and symbolic and persuasive policy tools are used appropriately， but the internal structure of symbolic and persuasive policy tools is quite different， and the use of learning policy tools is relatively lacking. From the perspective of factor chains， the “Opinions” consists of seven aspects： educational concept， talent cultivation， integration of production and education， institutional mechanism， teacher construction， regional development and security system. However， there are great differences in the proportion among different factor chains， and insufficient attention is paid to educational concepts， talent cultivation and regional development. Based on the above research， policymakers should pay more attention to the internal structure of policy tools， appropriately increase the use of learning policy tools， make up for the “short board” of policy tools allocation in related factor chains， pay attention to the coupling between policy tools and factor chains， and further promote the implementation of the “Opinions”.

Key words  vocational education; modern vocational education system; policy tools; factor chain; text analysis Author  Huai Fule， doctoral candidate of Education College of Hebei University （Baoding 071002）; Zhao Changxiu， postgraduate of Vocational and Technical College of Hebei Normal University; Lv Qing， Hebei Normal University