世界主要国家及地区的“印太战略”及其比较*

卢光盛, 刘津瑞

(云南大学 国际关系研究院,云南 昆明 650500)

近年来,一些国家通过出台“印太战略”来加强在中国周边地区的战略投入。例如,2022年5月成立的“印太经济框架”(IPEF)与美国拜登政府于2022年2月提出的“印太战略”紧密相关,是美国“印太战略”在多边经济合作上的最新实践。“印太战略”是一个国家为达到其目标在其划定的“印太”地区所实施的一系列政策的指导方针,也是其对“印太”这个地缘概念的理解。截至目前,世界上接受了“印太”概念并发布了“印太战略”相关文件或领导人讲话的主要国家及地区组织有美国、日本、印度、澳大利亚、韩国、英国、法国、德国、欧盟和东盟。本文将这些国家和地区组织的“印太战略”作为比较对象,是因为这些国家和地区组织都对印度洋和太平洋沿岸地区,尤其是中国的周边地区具有一定的影响力,并都受到中美战略竞争的影响,但实力地位和对华态度又有差异。

到目前为止,国内学界对上述各方“印太战略”的动因、内容和影响都已分别进行了详尽的探讨,但对多方“印太战略”的比较研究相对缺乏。(1)国内学者对本文所讨论的世界主要国家和地区“印太战略”的研究可参见:韦宗友.拜登政府“印太战略”及其对中国的影响[J].国际问题研究,2022,(3);葛建华.试析日本的“印太战略”[J].日本学刊,2018,(1);杨思灵.印度的“印太战略”:从战略模糊化到结盟化[J].南亚东南亚研究2021,(6);宋伟.试论澳大利亚的印太体系概念与战略路径选择,上海交通大学学报(哲学社会科学版),2016,(2);胡志勇.英国“印太”认知及行动[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/125623.html;李颖,陈翔.法国“印太战略”:内涵、动力及局限[J].和平与发展,2021,(5);王晓文.德国默克尔政府的“印太战略”及对中国的影响[J].印度洋经济体研究,2021,(4);刘稚,安东程.东盟视角下的美国“印太战略”[J].国际展望,2020,(3)。对各方“印太战略”的比较研究则可参见:庞中英,马偲雨.关于“印太”问题的一项比较研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2021,(6);张腾军.欧美“印太战略”之比较及其互动前景分析[J].法国研究,2022,(1);刘鸣,陈永,束必铨.“印太战略”:以美印日澳的战略逻辑、利益与策略选择为分析视角[J].东北亚论坛,2021,(2).因此,有必要对各方“印太战略”进行比较研究,从而对各方“印太战略”的可能的互动方向进行研判,并对中国的应对进行一些思考。

一、世界主要国家及地区“印太战略”发展历程

为了对各方“印太战略”进行比较,本部分首先介绍美日印澳韩英法德八国及欧盟和东盟两地区组织的“印太战略”的发展历程。

从全球范围和时间维度上看,本文所比较的各方“印太战略”经历了以下发展过程。日本和澳大利亚是最早制定“印太战略”的两个国家。2007年,时任日本首相安倍晋三在访印时发表了题为《两洋交融》的演讲,在演讲中指出太平洋和印度洋之间有着紧密的经济联系。(2)Ministry of Foreign Affairs of Japan.Speech by His Excellency Mr.Shinzo Abe,Prime Minister of Japan,at the Parliament of the Republic of India“Confluence of the Two Seas”[EB/OL].https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.安倍的《两洋交融》演讲被普遍视为“印太”这一地缘概念的首次提出。(3)Felix Heiduk and Gudrun Wacker.From Asia-Pacific to Indo-Pacific:Significance,Implementation and Challenges[R] Stiftung Wissenschaft und Politik German Institute for International and Security Affairs,2020.2012年,澳大利亚政府在《亚洲世纪的澳大利亚》白皮书中使用了“印太”一词,这是“印太”第一次在国家战略文件中出现,也标志着“印太”不再是单纯的地缘概念,正式成为了地缘战略的载体。(4)Australian Government.Australia in the Asian Century.White Paper (Canberra,October 2012)[EB/OL].https://www.defence.gov.au/whitepaper/2013/docs/australia_in_the_asian_ century_white_paper.pdf.2016年,日本政府在《自由和开放的“印太战略”》文件中将“印太战略”称为日本外交政策的核心。(5)Ministry of Foreign Affairs.A New Foreign Policy Strategy:“Free and Open Indo-Pacific Strategy”[EB/OL].https://www.asean.emb-japan.go.jp/files/000352880.pdf.2017年,澳大利亚外交部在《外交白皮书》中对其“印太战略”的覆盖范围、目标、具体实施政策进行了系统性描述。(6)Australian Government.2017 Foreign Policy White Paper,Opportunity,Security,Strength[EB/OL].https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policywhite-paper.pdf.

日本和澳大利亚对“印太战略”的热衷成功推动了美国出台“印太战略”。2017年11月,时任美国总统特朗普在越南岘港举办的亚太经合组织(APEC)峰会上将“自由和开放的印太”称为美国亚洲政策的关键点。(7)The White House.Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,Da Nang,Vietnam November 2017[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/ remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.一个月后,美国政府出台的《国家安全战略》文件中专门用一节的内容阐述“自由和开放的印太”概念。(8)The Department of Defense,National Security Strategy (Washington,December 2017)[EB/OL].https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.2018年6月,美国国防部发布了《“印太战略”报告:准备,伙伴关系,促进一个互联的区域》,从防务安全角度阐述美国“印太战略”。(9)Felix Heiduk and Gudrun Wacker.From Asia-Pacific to Indo-Pacific:Significance,Implementation and Challenges[R].Stiftung Wissenschaft und Politik German Institute for International and Security Affairs,2020.2019年11月,美国国务院发布了名为《一个自由和开放的“印太”:推动一个共同视角》的战略文件,介绍了美国的“印太”外交战略。2022年2月,美国拜登政府出台了《美国的“印太战略”》文件,在特朗普政府的“印太战略”基础上加入了拜登政府的小多边主义偏好,也标志着美国的新“印太战略”正式形成。(10)The White House.Indo-Pacific Strategy of the United States[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.这些战略文件的出台,体现出美国对“印太战略”的高度重视。

美国“印太战略”的出台与完善,也促使一些在印度洋地区和太平洋地区存在利益的国家和地区组织相继出台或更新他们的“印太战略”,以抢占先机。2018年5月,法国总统马克龙提出构建以“巴黎-新德里-堪培拉”为战略轴心的法国“印太战略”。(11)Retuers.Macron wants strategic Paris-Delhi-Canberra axis amid Pacific tension[EB/OL].2018-5-3 https://www.reuters.com/article/us-australia-france-idUSKBN1I330F.2018年6月,印度总理莫迪在新加坡举行的香格里拉对话上阐述了印度的“印太战略”。(12)Ministry of External Affairs,Government of India.Prime Minister’s Keynote Address at Shangri La Dialogue[EB/OL].https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/29943/Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018.同年9月,为减轻东南亚国家对“印太”概念的疑虑,日本政府不再将“自由和开放的印太”称为战略,开始从措辞上将其称为更具包容性的“构想”(vision)。(13)刘鸣,陈永,束必铨.“印太战略”:以美印日澳的战略、逻辑、利益与策略选择为分析视角[J].东北亚论坛,2021,(2).2019年6月东盟国家在东盟峰会上发布了《东盟“印太展望”》,提出东盟国家对“印太”概念的共识,即东盟中心性。(14)刘稚,安东程.东盟视角下的美国“印太战略”[J].国际展望,2020,(3).2020年9月,德国政府在《德国-欧洲-亚洲:共同塑造21世纪》文件中提出了德国的“印太战略”。(15)The Federal Government.Germany-Europe-Asia:Shaping the 21st Century Together[EB/OL].https://rangun.diplo.de/blob/2380824/a27b62057f2d2675ce2bbfc5be01099a/policy-guidelines-summary-data.pdf.2021年3月,英国政府在其发布的《在竞争时代的全球英国》文件中提出外交政策向“印太倾斜”。(16)HM Government.Global Britain in a Competitive Age[EB/OL].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.2021年4月,欧盟发布了以合作为基调的《欧盟“印太”合作战略》。(17)European Commission.The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific[EB/OL].https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/55817dfb-61eb-11ea-b735-01aa75ed71a1/language-en.2022年,法国和韩国出台了“印太战略”相关文件。法国政府2月出台的《法国的“印太战略”》文件涵盖了安全、经济、多边主义、气候变化4个方面的内容。(18)Government of France.France’s Indo-Pacific Strategy[EB/OL].https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/en_dcp_a4_indopacifique_022022_v1-4_web_cle878143.pdf.韩国政府在12月发布的《自由、和平、繁荣的“印太”地区战略》重点强调了“印太”地区对韩国供应链安全的重要性。(19)The Government of the Republic of Korea.Strategy For a Free,Peaceful And Prosperous Indo-Pacific Region[EB/OL].https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/down.do?brd_id=302&seq=322133&data_tp=A&file_seq=1.

虽然美日印澳韩英法德欧和东盟“印太战略”的相关文件名称和发布方式有所差异,但这些“印太”文件或讲话都涵盖了各方的战略认知、战略目标和战略手段。在战略认知方面,各方主要阐述了其对“印太”地区的总体认知。在战略目标方面,各方都设置了安全、经济、环境以及文化交流等多领域的目标。在战略手段方面,各方围绕如何实现其设置的目标提出具体政策或倡议。以美国的“印太战略”为例,美国“印太战略”将“印太”地区视为世界权力政治的中心,但同时认为地区秩序正在遭受挑战。(20)韦宗友.拜登政府“印太战略”及其对中国的影响[J].国际问题研究2022,(3).根据拜登政府发布的“印太战略”文件,美国有五大战略目标,分别是“促进一个自由和开放的印太地区”“在区域内外建立紧密联系”“推动区域繁荣”“促进区域安全”和“建立区域对跨国威胁的韧性”。拜登政府为这些目标匹配了相应的具体手段。例如,为“在区域内外建立紧密联系”,拜登政府计划与现有盟友和合作伙伴建立更紧密的关系并支持东盟中心性。为“推动区域繁荣”,拜登政府计划增加对“印太”地区的直接投资和基础设施投资,并提出一个“印太经济框架”。

综上所述,随着近年来越来越多国家出台“印太战略”,“印太战略”本身的内容也在不断丰富。但几乎所有“印太战略”都围绕战略认知、战略目标和战略手段三部分展开,本文接下来将就这三部分对“印太战略”的异同展开比较。

二、各方“印太战略”的共同点

通过对各方“印太战略”内容的梳理,可以发现各方“印太”战略主要存在3个共同点,即各方印太战略都支持东盟中心地位、以维护基于规则的地区秩序为目标、以构建互联互通为手段。东南亚地区的地缘重要性、地区秩序遭受挑战和各方对互联互通的战略需求是导致这3个共同点的主要原因。

(一)东盟中心地位是共同认知

各方“印太战略”相关文件都将东南亚地区视为“印太”地区的中心和“印太战略”的重要实施平台。例如,拜登政府在战略文件中指出“美国支持东盟中心性和东盟为应对地区挑战所做出的努力。”(21)The White House.Indo-Pacific Strategy of the United States[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.自拜登2021年初上台后,美国加强了与东盟之间的联系。例如,在2021年下半年通过派副总统哈里斯、国务卿布林肯、国防部部长奥斯汀在内的多名政府高级官员访问东盟国家,以及2022年5月在华盛顿召开美国与东盟国家领导人特别峰会,向东盟国家推销“印太战略”。(22)Hoang Thi Ha and Ian Storey.The Biden Administration and Southeast Asia:One Year in Review[J].ISEAS Perspective,2022,(11);张洁.美国-东盟特别峰会:战略博弈与自主性维护[J].世界知识,2022,(11).日本的多版“印太”文件中都提及了日本对东盟国家在互联互通和国家能力等方面的援助。(23)参见安倍政府时期发布的《新外交战略:“自由和开放的印太战略”》(“A New Foreign Strategy:‘Free and Open Indo-Pacific Strategy’”)、《朝向“自由和开放的印太”》(“Towards Free and Open Indo-Pacific”)以及岸田政府发布的《日本为一个“自由和开放的印太”所做的努力》(“Japan’s efforts for a ‘Free and Open Indo-Pacific’”)文件。同时,日本希望与东盟在海事合作、互联互通、可持续发展以及经济四方面加强合作。(24)Ministry of Foreign Affairs of Japan.Japan’s efforts for a “Free and Open Indo-Pacific”[EB/OL].https://www.mofa.go.jp/policy/page25e_000278.html.印度则将东南亚地区视为仅次于印度洋地区的重要战略平台,与东南亚国家例如新加坡和印度尼西亚积极开展海军外交。(25)Darshana M.Baruah.India in the Indo-Pacific:New Delhi’s Theater of Opportunity[EB/OL].https://carnegieendowment.org/2020/06/30/india-in-indo-pacific-new-delhi-s-theater-of-opportunity-pub-82205.印度在2018年还与印度尼西亚在“印太地区”海上合作问题上达成共识,两国海军将继续加强从2002年开始的共同海上巡逻并举行定期军事演习。(26)Ministry of External Affairs.Shared Vision of India-Indonesia Maritime Cooperation in the Indo-Pacific[EB/OL].https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29933/Shared_Vision_of_IndiaIndonesia_Maritime_Cooperation_in_the_IndoPacific.印度总理莫迪在2018年香格里拉峰会上表示“东盟位于印太地区的心脏地带。”(27)莫迪在演讲中提到东盟“lie at the heart of the new Indo-Pacific”,参见 Ministry of External Affairs.Prime Minister’s Keynote Address at Shangri La Dialogue (June 01,2018).

英法德欧盟的“印太”战略都提及了东盟在“印太地区”的中心或关键地位,并强调与东盟的合作伙伴关系。德国将东盟视为“印太”地区最有影响力的地区组织,并有意帮助东盟强化其中心性,同时加强与东盟国家的文化教育合作,例如与越南共建越南-德国大学。(28)The Federal Government.Germany-Europe-Asia:Shaping the 21st Century Together[EB/OL].https://rangun.diplo.de/blob/2380824/a27b62057f2d2675ce2bbfc5be01099a/policy-guidelines-summary-data.pdf.美日澳三国对东盟的外交战略则具有“全政府-全社会”的特点,从政府合作、商业投资到民间交流方面都有涉及。从东盟《印太展望》也可以看出,东盟将自身所代表的地区在“印太”的中心位置作为推动其塑造“印太”地区的经济和安全结构的重要理由。(29)ASEAN.ASEAN Outlook on the Indo-Pacific[EB/OL].https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.东盟认识到,东盟中心性一定程度上已成为东盟的最大战略资产。由此可见,东盟在“印太战略”中的中心地位是各方“印太战略”的共同认知。

东南亚地区的重要地缘位置和东盟成熟的地区合作机制是“东盟中心地位”成为共同战略认知的主要原因。东南亚地区在地缘政治经济上是印度洋地区和西太平洋地区的“十字路口”,拥有马六甲海峡、龙目海峡等连接两洋的重要战略通道。因此,澳大利亚政府将海洋东南亚地区(马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、菲律宾)视为连接印度洋和太平洋的“桥梁”。(30)Australian Government.2017 Foreign Policy White Paper.Opportunity,Security,Strength[EB/OL].https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policywhite-paper.pdf.涵盖了几乎所有东南亚国家的东盟通过不断完善其区域综合治理机制,已成为亚太地区治理无法轻易绕开的中心平台。(31)卢光盛.“边缘”何以走向“中心”:以东盟为例[J].探索与争鸣,2022,(8).因此,东盟中心地位必然成为各方共同的战略认知。

(二)维护“基于规则的地区秩序”是共同目标

各方在“印太战略”文件中,都强调了维护“基于规则的地区秩序”是其目标。从各方“印太”文件中可以发现,各方对地区秩序的主张都基于一定价值观。例如美英德欧强调“自由、开放和民主”、日本强调“自由和开放”、印度强调“自由、开放和包容”、澳大利亚强调“秩序和稳定”,韩国强调“自由、和平、繁荣”,而东盟强调“东盟中心性、开放、透明和包容”。结合各方的表述,“基于规则的地区秩序”具体是指基于国际法、平等、自由贸易、多边主义和可持续发展等价值观的地区秩序。

在美国拜登政府发布的《美国的印太战略》文件中,明确指出美国将像其盟友和伙伴例如英国和新西兰一样寻求在印太地区强化基于规则的地区秩序。日本政府在其发布的“印太”文件中也多次提及“基于规则的地区秩序”。岸田政府发布的《日本为一个“自由和开放的印太”所做的努力》中提出,“国际社会将因一个基于国际法的国际秩序而获益”以及“日本将与同样拥有‘印太’愿景的伙伴一道”维持和强化基于国际法的国际秩序。印度总理莫迪在2018年的香格里拉峰会演讲中提到“我们相信要实现共同的繁荣和安全,需要通过对话构建基于规则的地区秩序。”澳大利亚政府在2017年发布的《外交白皮书》中多次提到“秩序”,并强调“促进一个开放、包容和基于规则的地区”。本文所比较的其他各方也都在其“印太战略”文件中有关于“基于规则的国际/地区秩序”是其战略目标的表述。由此可见,维护“基于规则的地区秩序”是各方“印太战略”的共同目标。

“维护基于规则的地区秩序”之所以成为共同目标,是因为各方普遍认为“基于规则的地区秩序”正在受到挑战,虽然这种挑战的来源和程度认知有所不同。美国在“印太战略”文件中提出地区秩序的主要挑战是中国的崛起。同时,美国拜登政府也认识到英国、日本、澳大利亚等盟友在“印太战略”中对“基于规则的地区秩序”的重视。因此,美国认为维护“基于规则的国际秩序”有助于实现与盟友之间的战略对接。(32)韦宗友.拜登政府“印太战略”及其对亚太秩序的影响[J].当代美国评论,2022,(2).例如,美国欢迎澳英法德等盟友以“维护基于规则的国际秩序”为名义派军舰进入南海遏制中国。

日韩印澳英法德欧盟和东盟都认为自身是“基于规则的地区秩序”的受益者,并且认识到这种地区秩序正在遭遇权力转移所造成的挑战,但他们对挑战或威胁的认知与美国并非完全一致。美国在特朗普政府时期奉行的单边主义外交政策和贸易保护政策在他们看来同样也是导致地区秩序遭受挑战的原因。例如,英国认为贸易保护主义对全球经济造成了挑战。(33)HM Government.Global Britain in a Competitive Age[EB/OL].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.同时,日韩印澳英法德欧盟和东盟都在“印太”文件中强调了区域经济一体化的重要性。

(三)构建地区互联互通是共同手段

在各方“印太战略”文件中,都将构建互联互通作为其印太战略的具体政策之一。互联互通具体包括基础设施建设为代表的“硬联通”和以技术、制度和民间交流为代表的“软联通”。例如,在《美国的印太战略》文件中,拜登政府将基础设施投资作为实现“印太”地区繁荣的战略手段。拜登政府强调将落实“重建更美好世界”(Build Back Better World,以下简称B3W)倡议,并着重投资5G通信领域。同时,在文件的“行动计划”部分,拜登政府计划在“印太”地区开设更多的使领馆,并通过派遣“和平队”志愿者、继续开展诸如“东南亚青年领袖倡议”“四边机制奖学金”等交流项目促进美国与该地区的人员交流。

日本政府在“印太”文件中也将“确保印度洋和太平洋的互联互通”作为其对“印太”地区自由和开放努力的一部分。(34)Ministry of Foreign Affairs of Japan.Japan’s efforts for a “Free and Open Indo-Pacific”[EB/OL].https://www.mofa.go.jp/policy/page25e_000278.html.澳大利亚的《2017外交白皮书》中则表示将帮助地区国家构建高质量基础设施,并与美日合作开展“蓝点网络”计划和东盟的“互联互通计划2025”(Master Plan on ASEAN Connectivity 2025)。德国则重点鼓励科研人员前往“印太”地区开展文化、教育和科研项目合作,以加强德国与“印太”地区的“软联通”。(35)The Federal Government.Germany-Europe-Asia:Shaping the 21st Century Together[EB/OL].https://rangun.diplo.de/blob/2380824/a27b62057f2d2675ce2bbfc5be01099a/policy-guidelines-summary-data.pdf.东盟在其《展望》中将“互联互通”作为一个合作领域,提出在“印太”地区的互联互通倡议都应该支持东盟的“互联互通计划2025”。通过分析各方“印太战略”文件中的具体政策,可以发现构建互联互通是各方“印太战略”的共同战略手段。

虽然各方都将“构建互联互通”作为共同手段,但原因却并不相同。美日韩澳英法德欧盟更多作为“互联互通”这一公共产品的供给方,将“构建互联互通”作为战略手段的主要为了加强在“印太”地区的影响力。印度和东盟则作为主要需求方,将“构建互联互通”作为战略手段则更多出于经济发展的考量。

三、各方“印太战略”的不同点

与此同时,我们也发现各方“印太战略”在“印太”地区范围认知、对华战略目标和具体政策侧重三方面存在差异。战略利益考量、与华关系和自身实力差距是导致这些差异的主要原因。

(一)各方所认知的“印太”地理范围相互交织

各方“印太战略”中的“印太地区”所涉及的地理范围有所不同,呈现出相互交织的态势。美国“印太战略”所覆盖的地理范围为东经68度以东的印度洋地区、东南亚、东北亚、大洋洲和美国西海岸,大致与美军“印太司令部”的辖区相同。(36)U.S.Indo-Pacific Command.Area of Responsibility[EB/OL].https://www.pacom.mil/About-USINDOPACOM/USPACOM-Area-of-Responsibility/.澳大利亚视角下的“印太地区”的地理范围与美国类似,也是指东北亚、东南亚、印度、美国和太平洋地区。日韩印英法德欧盟视角下的“印太地区”则是指从非洲东海岸到大洋洲国家的广大地区,与美澳视角下的“印太地区”相比,增加了非洲东海岸和西印度洋地区,且地理范围有所西移。(37)Haruko Wada.The “Indo-Pacific” Concept:Geographical Adjustments and Their Implications[J].RSIS Working Paper,2020,(326).东盟视角下的“印太”则是原有的亚太地区加上印度洋地区。由于“亚太地区”的范围延伸至美洲的太平洋海岸,因此东盟视角下“印太战略”所覆盖的范围比其他各方更大。

这种地理范围差异既体现出各方对“印太”概念的认知差异,也说明他们战略利益考量也并非一致。美国“印太战略”中的“印太”地理范围可以体现出其与印度建立更紧密伙伴关系的目标和“亲自下场”遏制中国的决心。拜登政府在《印太战略》文件中提到,美国支持印度在南亚及印度洋地区的领导地位和与东南亚地区的联系。因此,美国希望崛起中的印度可以分担其在南亚、印度洋和东南亚日益增长的战略压力,以便美国在西太平洋地区通过“印太司令部”注入更多军事资源来遏制中国。同时,美国在战略文件通过将自身定义为“印太”国家,为其在地区层面“亲自下场”制衡中国制造借口。澳大利亚采用了美国相似的“印太地区”范围,不仅可以更好地巩固美澳同盟,也可以更加专注地向澳大利亚所重视的太平洋群岛地区注入战略资源。印度和法国由于在西印度洋和非洲东海岸具有明显的安全和经济利益,自然将这些地区包含在“印太地区”内。西印度洋和非洲东海岸是印度地理上直接面向的地区,而法国的一些海外领地如凯尔盖朗岛则位于这一地区内。日本的“印太构想”为了在互联互通领域与“一带一路”倡议对标,所划定的“印太地区”也包含了“一带一路”倡议所涉及的西印度洋和非洲东海岸地区。东盟则为了保持“印太”概念的开放性和非对抗性,其视角下的“印太地区”边界相对模糊,包含亚太和印度洋地区机制的所有成员。

表1 各方所认知的“印太”地理范围

(二)对华存在“明确遏制”与“务实利己”的目标差异

通过对各方“印太战略”文件的分析,可以发现他们对中国的战略目标存在不同。虽然各方都认识到中国的崛起推动了地区地缘政治和经济的变动,但美国的“印太战略”旨在遏制中国,其余各方则希望在约束中国的同时,与中国开展务实的战略合作。从拜登政府发布的战略文件可以看出,拜登政府实际上继承了特朗普政府将中国视为美国霸权的主要挑战者和“基于规则的国际秩序”的破坏者的观点。虽然拜登政府不会像特朗普政府一样对华展开非理性的全面竞争,但其对华竞争的激烈程度并未改变,只是手段更加灵活和有选择性。美国“印太战略”的目标不再是改变中国,而是塑造中国的战略环境。(38)The White House.Indo-Pacific Strategy of the United States[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.与特朗普政府偏向在安全和国防领域对华展开竞争的“印太战略”不同,拜登政府的“印太战略”中对华竞争手段更加全面,在重视安全的同时也涵盖了关于经济、科技和软实力方面的战略构想。例如,拜登政府企图通过IPEF来从经济上遏制中国,引诱中国周边国家与中国在产业链方面脱钩。美国“印太战略”将与中国加强合作的领域限定在气候变化等少数领域。总体来看,在“印太战略”下,中美的竞争远远大于合作。

作为美国的西方盟友,澳英法德四国虽然将中国的崛起视为对美国所领导的国际秩序的挑战,并选择跟随美国干涉南海、香港和新疆问题,但都在其发布的“印太战略”文件中主张在经济领域与中国保持务实的合作。日本虽然是美国在东亚的头号盟友,但日本在“印太战略”中对中国持较开放的态度,日本前首相安倍晋三曾在2017年APEC峰会上表示“如果中国赞同‘印太’,日本也愿意与中国合作”,而安倍的继任者并没有明确改变这一态度。(39)Kantie of Japan.Press Conference by Prime Minister Shinzo Abe Following His Attendance at the APEC Economic Leaders’ Meeting,ASEAN-related Summit Meetings,and Other Related Meetings[EB/OL].https://japan.kantei.go.jp/98_abe/statement/201711/_00007.html.同样是美国东亚盟友的韩国则在“印太战略”文件中将中国称为“实现印太繁荣与和平的关键伙伴”,希望强化与华双边关系。(40)The Government of the Republic of Korea.Strategy For a Free,Peaceful And Prosperous Indo-Pacific Region[EB/OL].https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/down.do?brd_id=302&seq=322133&data_tp=A&file_seq=1.印度虽然由于中印边境冲突和对中国崛起的警惕,在实际行动中对华遏制色彩日益浓厚,例如抵制“一带一路”和参加四边安全对话机制以及IPEF。但印度并未改变其“印太战略”不针对任何一个国家的声明,在处理中印关系中采取较务实的态度。欧盟表示虽然在人权问题上与中国存在分歧,但依然愿意与中国保持合作。东盟则没有在其“印太展望”中提及包括中国在内的任何国家,以保证其“印太”概念的包容性和非对抗性。

这种对华战略目标差异和中国与这些国家和组织的双边关系密切相关。拜登政府延续了特朗普政府将中国视为美国全球霸权的威胁的战略认知。拜登在2021年2月4日发表的首次外交政策讲话中,便称中国是美国“最危险的竞争对手”,将就中国对“经济、人权、知识产权和全球治理的威胁”展开“反击”。(41)The White House.Remarks by President Biden on America’s Place in the World[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.因此,拜登政府的对华强硬态度也自然反映在其“印太战略”的对华立场上。相比之下,中国与其余各方有着紧密的经贸往来,且并不存在与美国一样的结构性战略竞争关系。因此其余各方都不愿在对华政策上一味追随美国。例如,在拜登成功当选美国总统,预示美国将改变其单边主义外交政策的背景下,2020年11月15日RCEP签订。签约国包括日本、韩国和澳大利亚这3个美国“印太战略”的关键盟友,这表明三国在对华经济合作上的务实态度。(42)钟山.开创全球开放合作新局面[N].人民日报,2020-11-24(011).2020年12月30日《中欧全面投资协定》谈判如期完成,这表明欧盟加强与中国经济合作的战略目标并不完全受美国的外交政策方针可能改变的影响。(43)新华社评论员.为中欧关系育新机,为世界经济开新局[N].新华每日电讯,2021-01-01(013).2021年2月,法国总统马克龙表示“如果欧洲国家与美国结成反华同盟,将很有可能引发冲突”,这一态度也反映了欧盟的整体对华立场。(44)Xinhua News.Macron says EU shouldn't gang up on China with U.S[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/english/europe/2021-02/06/c_139726499.htm.

(三)在“防务安全”和“经济发展”政策层面各有侧重

各方“印太战略”的政策侧重点也存在差异。美印澳英法的“印太战略”更偏重防务安全和军事合作,而日韩德欧和东盟的“印太战略”则更偏重经济发展合作。美国“印太战略”的五大目标——自由和开放的“印太”地区、区域紧密联系、区域繁荣、区域安全和区域对跨国威胁的韧性——中的3个目标都与防务安全直接挂钩。(45)The White House.Indo-Pacific Strategy of the United States[EB/OL].https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

印澳英法四方的“印太战略”也更偏重防务安全合作。印度官方的“印太”概念最早出现在印度海军在《确保海洋安全:印度海上安全战略》文件中,表明印度“印太战略”一开始便与海军战略有很大关联。(46)Indian Navy.Ensuring Secure Seas:Indian Maritime Security Strategy[EB/OL].https://www.indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf.另外,印度在2022年9月8日宣布暂时退出IPEF贸易谈判的决定,则可以体现出印度对多边贸易合作的积极性不高。(47)NHK World.IPEF members agree to start negotiations,India to stay out of trade talks[EB/OL].https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20220910_05/.澳大利亚将“安全、开放和繁荣的印太地区”为主要战略目标,从这一目标的措辞可以看出安全在澳大利亚“印太战略”中的首要地位。英法两国都将他们在“印太”地区的安全利益放在其战略利益的首位,强化在该地区的军事部署和安全合作是两国的具体政策侧重点。例如,英国将加强与“五国联防”其他成员国的安全合作,而法国将保护海外领地和专属经济区内的法国公民作为首要安全政策。(48)HM Government.Global Britain in a Competitive Age[EB/OL].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf;李颖,陈翔.法国“印太战略”:内涵、动力及局限[J].和平与发展,2021,(5).

而对日韩德欧和东盟来说,相比军事合作,其具体政策更加侧重贸易和经济合作。虽然日本参加了美国主导的一系列小多边防务安全合作,但从目前日本政府的所发布的“印太”文件来看,日本“印太视角”将维护国际秩序作为主要战略目标,将经济外交作为实现其目标的主要战略手段。韩国“印太战略”的多数具体政策与经济合作、对外援助有关,较少提及防务合作。(49)郑宇龙.韩版“印太战略”:一件复制品?[J].世界知识,2023,(3).德国“印太战略”的具体政策也特别强调加强“印太”地区的现有秩序、公平和可持续的自由贸易,以及推动“印太”地区市场的数字化转型。(50)The Federal Government.Germany-Europe-Asia:Shaping the 21st Century Together[EB/OL].https://rangun.diplo.de/blob/2380824/a27b62057f2d2675ce2bbfc5be01099a/policy-guidelines-summary-data.pdf.欧盟和东盟则都将可持续的经济发展作为战略目标,具体政策则着眼于提升“印太”地区的互联互通。

这种政策侧重点差异来源于各方对外交战略和自身实力的考量。美印澳英法五方都将防务安全合作作为扩大战略影响力的重要手段。印度对贸易合作的积极性较低与其自身经济基础较弱有关。(51)蒋芳菲.认知变化与印度对RCEP的政策演变[J].南亚研究,2020,(4).澳大利亚对防务安全的重视则符合其一贯跟随美国的外交策略。对美英法三国来说,在“印太”地区加强军事存在是维护其大国形象的重要方式。同时,美英法三国可以通过向地区国家出口武器装备为国防工业创造利润。但对暂时没有霸权追求和大国形象包袱的日韩德欧盟和东盟五方而言,对外贸易是其经济发展的必要手段,因此必须将政策着眼点置于多边主义的自由经济秩序和互联互通,以维护他们的经济安全。

四、各方“印太战略”异同对中国的启示

通过对各方“印太战略”的比较,可以发现各方“印太战略”在战略目标、手段和认知层面既存在共识又存在差异。对中国来说,各方“印太战略”的共识在带来挑战的同时,也带来了机遇。与各方一样,中国也强调对基于规则的国际秩序的维护、对区域互联互通的构建、对东盟中心性的支持。同时,各方“印太战略”的差异则是中国主动出击的突破口。具体来说,中国应该更加积极地参与地区秩序的规则制定,推动“一带一路”与各方互联互通倡议的对接合作,并通过与东盟“印太展望”的务实合作强化中国-东盟关系,减弱“印太”话语中的制华色彩。

(一)参与地区规则构建,削弱“印太”制度制衡

鉴于维护“基于规则的地区秩序”是各方“印太战略”的共同目标,中国可以通过积极参与地区秩序的规则构建来削弱美西方“印太战略”针对中国的制度制衡。目前“印太”地区规则并没有天然与中国对立。开放的地区主义或“真正的多边主义”,仍然是中国的最佳选择。

由于印度一直警惕中国在印度洋地区的活动,导致中国参与印度洋地区事务的难度加大,中国可以优先构建基于规则的亚太地区秩序,落实全球安全和发展倡议。例如,在安全层面,中国可以在与东盟国家的“南海行为准则”谈判中制定符合各方安全利益的“航行自由”规则,从规范层面削弱美西方国家“自由航行”行动的合法性。在经济层面,中国可以通过积极落实RCEP协议的执行和加入CPTPP,在后疫情时代加强经济对外开放。同时中国应理性对待IPEF,积极寻找机会塑造基于“自由和公平贸易”和“多边合作”的地区秩序。

根据新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院2022年2月发布的《东南亚态势:2022》报告,对中国维护以规则为基础的国际秩序的能力有信心的东南亚受访者数量从2020的4.4%增长至2021年的13.6%。(52)Sharon Seah,Joanne Lin &Sithanonxay Suvannaphakdy et al.The State of Southeast Asia 2022[R].ISEAS-Yusof Ishak Institute,2022.在该研究院2023年2月发布的《东南亚态势:2023》报告中,受访者对中国的不信任度从2021年的58.1%降至2022年的49.8%。(53)Sharon Seah,Joanne Lin&Melinda Martinus et al.The State of Southeast Asia 2023[R].ISEAS-Yusof Ishak Institute,2023.这从侧面表明“生而不有,为而不恃,功成而不居”的中国区域治理智慧在一定程度上得到了东南亚民众的认可。(54)卢光盛.“边缘”何以走向“中心”:以东盟为例[J].探索与争鸣,2022,(8).因此,中国可以在东南亚地区继续与东盟商讨地区规则和规范,减轻美西方国家利用“规则”给中国周边带来的消极影响。

另外,中国也可以继续通过APEC峰会、东盟与中日韩(10+3)领导人会议机制等现有多边机制参与地区规则构建。维护APEC的亚太地区影响力既有助于维护地区经济秩序,也有助于避免“亚太”概念被“印太”所取代。东盟10+3机制则有助于在加强东北亚与东南亚的互动,维护开放的东亚地区主义。2022年,中国在APEC峰会上为后疫情时代的亚太地区发展指明了方向,得到与会国的积极响应。(55)朱超,许可,马卓言,等.谱写中国特色大国外交新华章——2022年中国元首外交综述[N].人民日报,2022-12-31(002).

(二)强化互联互通合作,完善“一带一路”倡议

鉴于构建互联互通是各方“印太战略”的最大公约数,中国可以在积极完善“一带一路”倡议实践的同时,寻找与各方互联互通倡议的合作对接机会。为了应对美国及其盟友所发布的以“高质量、可持续”为卖点的基建倡议,中国可以继续推动绿色、健康、数字丝绸之路,并引导中资企业提高基础设施建设的质量和标准,在“硬联通”的同时强化与地区国家以政策沟通为核心的“软联通”。另外,中国可以继续扩大“一带一路”的实施范围。由于各方对“印太”的地理认知存在差异,尤其在“印太”是否包括非洲东部的问题上存在争议。因此,中国可以积极通过“一带一路”帮助域外大国“印太战略”投入较少的东非国家提高基础设施质量和社会治理水平。

同时,中国可以寻求“一带一路”倡议和各方基建倡议的协调和对接。由于印度、英国、法国和德国都是亚投行成员国,中国可以尝试利用亚投行平台寻找“一带一路”倡议与这些国家的基建倡议的对接点。与各方倡议的合作对接既有利于“一带一路”与各方倡议的良性竞争,也有助于“一带一路”倡议本身的完善。此外,以美日英法“印太战略”所推动的“B3W”倡议与“一带一路”也有互补之处。B3W主要关注对气候变化、卫生医疗、信息技术和性别平等等领域的“软联通”建设,这可以与主要关注“硬联通”建设的“一带一路”倡议形成互补。根据亚洲开发银行的预计,到2030年,亚洲地区在能源和交通基础设施领域投资需求将达到26万亿美元,说明“一带一路”倡议和各方“印太”经济倡议的合作空间巨大。(56)Pradumna B.Rana.G7’s “Build Back Better World”:Rival to China’s BRI[J].RSIS Commentary,2021,(109).因此,在不断完善和扩大“一带一路”的落实的同时,中国可以推动“一带一路”倡议与各方互联互通倡议的务实对接,从观念上“规避”中国“一带一路”倡议给各方带来的所谓“战略挑战”。

(三)深化中国-东盟关系,弱化“印太”制华色彩

鉴于东盟的地区中心地位是各方“印太战略”的共同认知,中国可以加强与东盟在“印太”问题上的务实合作。这样既可以巩固中国-东盟关系,又有助于弱化其他各方“印太战略”中的制华色彩。

“东盟中心性”是各方“印太战略”的共同认知和博弈的结果,一定程度是东盟的最大战略资产,它的维系依赖于其不“选边站队”。相比其他各方的“印太战略”,东盟的“印太展望”受价值观外交影响最低,非对抗性意愿最强,并且得到中国在内的各方的支持。在2021年举行的中国-东盟建立对话关系三十周年纪念峰会上,习近平主席指出“要高质量共建‘一带一路’,同东盟提出的‘印太展望’开展合作”,这表明中国-东盟在“印太”问题上存在一定的合作空间。(57)习近平.命运与共 共建家园——在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上的讲话[J].中华人民共和国国务院公报,2021,(34).因此,中国可以在坚持“亚太”观念的同时与东盟在“印太展望”框架下继续推进诸如澜湄次区域合作、南向陆海新通道、RCEP经济合作等周边命运共同体建设项目。这些合作项目在促进经济发展的同时可以强化“民心相通”,有助于避免东盟被纳入他方战略轨道。

与此同时,作为地区“传统中心”的中国,和作为“新中心”的东盟,可以通过相互赋能来弱化“印太”制华色彩。(58)卢光盛.“边缘”何以走向“中心”:以东盟为例[J].探索与争鸣,2022,(8).作为“新中心”的东盟,更多在规范层面承担了引领责任,为广大发展中国家和新兴经济体发声。中国则更多借助自身政治经济实力为东盟牵头的区域治理机制赋能,与东盟一道推动区域治理体系变革。RCEP便是中国-东盟在“印太”地区共同捍卫多边主义,积极推动地区治理良性发展的典范,成功吸引了日本、澳大利亚和韩国3个美国的亚太地区关键盟友参与。另外,与美国“印太战略”浓厚的对华冷战色彩不同,其余各方的“印太战略”都主张对华继续经贸领域的合作和安全领域的非对抗。日韩德欧四方的“印太战略”,更是主要侧重经济,不主张与中国的关系安全化。因此,诸如RCEP等中国与东盟在“印太展望”框架下合作的成功经验,以及中国-东盟合作给地区治理带来的切实好处,可以让其他各方认识到对华务实合作在“印太战略”中的重要性。包容、务实的“印太”合作有助于推动各方的对华政策与意识形态之间的议题分离,使中国与各方关系保持在务实的轨道上发展。

结 语

通过对世界主要国家和地区的“印太战略”进行比较研究,可以发现他们的共识和差异并存。各方都支持东盟中心,并以维护地区秩序为目标、构建互联互通为手段。同时,各方在地理认知、对华立场和政策侧重上存在差异。随着美国在拜登上台后至少在形式上再次拥抱了“多边主义”国际秩序,可以预见,世界上主要国家和地区有关“印太”的合作增多将会成为一种趋势。尤其是在经济领域,IPEF的成立便是一个例证。但是,从各方“印太战略”的不同之处也可以看出并非所有发布“印太战略”的国家和组织具有相同的战略动机和选择。这些分歧将阻碍各方在“印太”地区合作的深度和广度。因此,中国可以抓住这些相同点和不同点,积极顺势而为,有选择性与各方“印太战略”合作对接。尤其是借助东盟作为“新中心”的平衡力、牵引力,推动各方在以东盟为中心的多边平台形成区域治理的合力,使美国及其盟友通过“印太战略”塑造中国周边战略环境的企图无法实现。