基于反洗钱情报的腐败资产追缴*

廖 明, 贺维元

(北京师范大学 刑事法律科学研究院,北京 100875)

引 言

腐败资产追缴是一个周密的系统,不仅涉及腐败资金流的查找、冻结与追缴,也涉及犯罪资产分享与反洗钱情报的共享。洗钱治理与腐败治理具有紧密性,腐败分子在高压政策下贪腐的概率,往往与能否将腐败资产“洗干净”的信心呈正相关。随着洗钱手段和渠道的复杂化,腐败分子不再利用低效且风险巨大的携款潜逃来转移腐败资产,而是通过离岸金融中心、地下钱庄、虚拟货币等新兴金融科技的形式,将贪腐得到的腐败资产持续不断地转移至境外,这也间接导致“裸官”成为腐败官员的主流。例如,在“百名红通人员李向东”案中,曾任中国无线音乐运营中心总经理的李向东,在香港开设离岸公司后,通过分批转账的方式将腐败资产外流至境外,并最终逃往加拿大。(1)王云辉.李向东案真相调查[EB/OL].https://www.c114.com.cn/topic/2738/a591020.html.因为当时的大陆与香港未就离岸公司的监管状况进行常规的反洗钱情报交流,所以李向东才能在7年时间内将巨额资金分批转移至境外而不被发觉。

反腐败国际追逃追赃是我党自我革命的重要一环。党的十八届四中全会以来,我国反腐败斗争虽然成果显著,但斗争形势严峻的基本面并未改变。不可否认的是,常规的反腐模式已存在严重的滞后性。在域内,以党纪和法律规定的官员资产申报义务,既将执法者置于被动获取线索的地位,又将部分官员预先置于腐败贪官的角色中;在域外,引渡、国际刑事司法合作等传统追缴模式往往因为引渡协议的缺失、法规可操作性差等原因,无法发挥应有的作用,这也间接导致了我国劝返为主的反腐败追逃追赃模式。腐败资产既是外逃官员赖以生存的物质基础,也是成功劝返外逃官员的关键,预防性的党纪法规并不能从根本上解决腐败资产外流的问题,针对个案的劝返模式也不能成为长效反腐机制的根本依托。基于涉腐洗钱治理的严峻性,2017年,国务院办公厅发布的《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(以下简称《三反监管体制》),反洗钱行政主管部门、税务机关、公安机关要探索并建立以反洗钱情报为纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础、符合国家治理需要的“三反”监管体制机制。(2)国务院.国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5227809.htm.2022年,中国人民银行、公安部、国家监委等11部门联合印发了《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划(2022～2024年)》(以下简称《三年行动计划》),要求各部门落实涉腐洗钱“一案双查”工作机制、加强情报线索研判和案件会商、强化洗钱类型分析和反洗钱调查协查。(3)中央纪委国家监察委网站.中国人民银行、公安部、国家监委等11部门联合开展打击治理洗钱违法犯罪三年行动[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220126_167215.html.自此,反洗钱情报正式进入反腐败实务视野,《三反监管体制》和《三年行动计划》为多机关联动反腐机制提供了制度前提,也证明了纪委监委、检察院与反洗钱情报部门紧密合作的重要性。在洗钱与腐败资产转移愈发紧密的当下,如何利用洗钱治理去查找、追缴腐败资产,建立洗钱治理与腐败治理的有效衔接,是构筑反腐败长效机制的重点。

一、相关研究文献综述

随着反腐败追逃追赃工作的深入,利用反洗钱情报追缴腐败资产具有了现实意义。有别于实践中的涉腐洗钱“一案双查”机制,从“反洗钱情报”角度研究“腐败资产追缴”的学术成果并不多见。因此,只能以腐败治理、洗钱治理以及两者的耦合性为视角进行文献综述。具体而言,相关研究讨论的重点主要集中在以下几个方面:

在腐败资产追缴方面,多数研究者将构建反腐败追逃追赃长效机制作为研究的重点。首先,现行的境外追诉、资产分享等传统追赃手段存在效能不足,追缴数额不足等问题,已成为实务界与学界的共识。如国家监察委在《工作报告(2020)》(4)国家监察委员会.关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/e7e5519ba34a45c58a4fe552e91e9569.shtml.中明确提出,现有的追赃机制不能满足工作需要,手段和渠道有限,追赃工作难度不断增加;吕岩峰(5)吕岩峰,秦晋.我国反腐败国际追逃追赃法治化和规范化研究[J].学术论坛,2021,(2).认为,在目前已判决的15名“百名红通人员”中,仅有6人的赃款被追缴,对于未归案的40名“红通人员”,仅有一人的腐败资产被予以追缴,这表明我国腐败资产追缴工作存在严重不足。其次,多数研究者都肯定了资产分享制度在追缴域外腐败资产中的重要性,并将资产分享作为腐败资产追缴的研究重点。如黄树标(6)黄树标.中国——东盟反腐败国际追逃追赃的困境与出路[J].社会科学家,2021,(7).认为,资产分享制度能有效激发资产流入国的积极性,是境外腐败犯罪资产追缴的重要途径;莫洪宪(7)莫洪宪.互联网背景下中国反腐败追赃的国际合作[J].吉林大学社会科学学报,2022,(3).认为,《刑事司法协助法》明确使用了“分享”概念,我国适用资产分享制度并不存在法律障碍,应积极协调网络犯罪与腐败犯罪的资产分享。

在反洗钱情报方面,首先,不同学者对反洗钱情报的表述各有不同,如黄风(8)黄风.建立境外追赃长效机制的几个法律问题[J].法学,2015,(3).称其为“反洗钱情报”;王君祥(9)王君祥.预防腐败犯罪资金外逃国际执法合作问题研究[J].江汉学术,2022,(5).称其为“金融情报”。其次,不同学科都对反洗钱情报的定义作出了符合自身发展的阐释,如在金融学学科领域,丁晓蔚(10)丁晓蔚,苏新宁.金融情报学:情报学的重要分支学科[J].情报学报,2020,(2).认为,金融情报是对涉及金融领域和金融活动的情报的特定称呼;在法学学科领域,李迎寒(11)李迎寒.反洗钱路径下腐败资产追缴的实现[J].青少年犯罪问题,2022,(4).认为,反洗钱情报信息是有理由怀疑行为人涉嫌洗钱犯罪的资产转移转换产生的信息。最后,研究者们对于我国承担反洗钱情报职能的具体机构也有不同理解。如张秀林(12)张秀林.论两岸跨境洗钱犯罪的演变与治理[J].海峡法学,2022,(4).认为,我国反洗钱情报机构为央行下设的反洗钱监测分析中心。本文认为,反洗钱情报是指用于查明洗钱犯罪资金流的大额交易、可疑交易线索,必要时可以转化为刑事证据(如银行流水等)的信息。反洗钱监测分析中心、反洗钱局、央行省级分支机构符合反洗钱情报机构的定义,是我国的反洗钱行政机关。

在洗钱治理与腐败资产追缴的耦合性方面。首先,学界已认识到反腐败与反洗钱的关联性,如杨超(13)杨超.从反洗钱视角构建反腐败防逃机制[J].法学杂志,2020,(8).认为,离岸金融中心与洗钱犯罪联系紧密,已成为贪腐资金重要的转移和运作平台。其次,反洗钱调查、反洗钱情报共享等国际协助可作为资产分享协定的谈判筹码,如周锦依(14)周锦依.反洗钱视域下洗钱入罪之功能解析[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2022,(5).认为,通过洗钱的方式转移资产到境外,一般符合国际刑事司法协助中的双重犯罪原则;陈闻博(15)陈闻博.海外追赃中腐败犯罪资产分享机制研究[D].吉林大学博士学位论文,2022.认为,针对金融行业的反洗钱监管能够为资产分享相关的没收国际合作提供重要的案件调查支持。最后,反洗钱情报可助力反腐败追逃追赃工作。如赵晨光(16)赵晨光.论我国腐败犯罪境外追赃机制存在的问题及其完善[J].法学杂志,2019,(3).认为,充分发挥反洗钱情报搜集和监测机制有助于完善我国境外追赃机制;陈闻博(17)陈闻博.追逃追赃中监察机关办案职能和协调职能的双重统合[J].广西警察学院学报,2022,(3).认为,监察机关和银行等金融机构之间就信息共享建立合作,对于及时掌握职务犯罪中的洗钱线索具有重要意义。

总体而言,虽然学界已经关注到了反腐败与反洗钱的关联性,并且形成了初步的研究成果,但是囿于研究主题的不同,有关两者的衔接机制、域内外优化路径的研究并不深入。本文将在前人研究的基础上,对以下两方面进行探索:一是分析反洗钱情报在腐败资产追缴中的正向价值和实践基础;二是分析反洗钱情报在我国的应用困境以及完善路径,并思考公、检、监机关与反洗钱行政机关在反涉腐洗钱中的地位与关系。

二、反洗钱情报的反腐势能考察

腐败治理必然要求洗钱治理,这已成为国际社会的共识。反洗钱作为打击腐败犯罪的重要武器,能够有效压缩腐败犯罪生存空间。当前,全球化背景下违法所得流失境外已经侵害大多数主权国家的利益,“避免资本流失,维护国家利益”成为国际反洗钱合作的共识。各国在反洗钱合作中,逐渐形成了共享反洗钱情报来打击腐败犯罪、毒品犯罪、恐怖主义融资等上游犯罪的模式。

(一)反洗钱情报于腐败治理中的正向价值

1. 反洗钱情报对腐败资产的“预防”价值。反洗钱情报支撑着洗钱治理体系,在常规反洗钱监测工作中起着中流砥柱的作用。由于腐败分子的洗钱活动并不是短暂且瞬时完成的行为,而是接续不断地、长期的活动,因此,在腐败分子成功转移全部腐败资产并以“裸官”身份外逃前,反洗钱行政机关和监察机关有充足的时间发现并扼制腐败资产外流。比如,在“重庆首例涉腐自洗钱案”中,中国人民银行重庆支行通过反洗钱调查,发现张某等人账户交易异常,立即将该可疑交易线索移送给重庆市纪委监委,后案件转渝中区纪委监委办理。(18)中央纪委国家监察委网站.精准打击涉腐洗钱犯罪 重庆首例涉腐“自洗钱”案宣判[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211223_160021.html.本案中,重庆支行、渝中区纪委监委利用反洗钱情报实现了预防腐败资产外流的效果,并最终完成了防止张某外逃的反腐败追逃追赃任务。可见,在腐败分子利用洗钱转移腐败资产前期,反洗钱情报就可以起到协助办案机关侦破案件的预防作用。另外,重庆支行的常规反洗钱调查,属于获取反洗钱情报的行政行为,将反洗钱情报移送监察机关的行为,属于“行刑衔接”的范畴。《反洗钱法》将此种“行刑衔接”实体化于立法中,规定金融机构在发现涉嫌洗钱犯罪的可疑行为,或者可能属于洗钱犯罪上游犯罪的线索时,要及时报送反洗钱监测分析中心、央行及其分支机构,并由反洗钱行政机关报送司法机关。目前,行刑衔接常见于环境保护案件、知识产权保护案件、食品安全案件等具有公益性质的案件中,部分地区已形成通过行政信息共享平台获取立案线索的标准模式,具体表现为检察机关通过市政信息共享平台监督公安机关立案。此种检察机关监督立案的行刑衔接样态,也表明利用反洗钱行政机关提供的情报线索预防腐败资产外流的可行性。

2. 反洗钱情报对腐败资产的“查找”价值。面对外流至境外的腐败资产,双边司法协助虽然仍有所裨益,但若请求国为美国、加拿大、澳大利亚等未签订双边引渡协议的国家,则又会回到外流腐败资产“查找难、追缴难”的老问题。具有情报属性的反洗钱情报能够获知腐败资产的具体流向,查找腐败资产的最终所在。例如,在“百名红通人员谢浩杰”案中,为查获腐败资产的具体流向,专案组向菲律宾方先后发起3批次反洗钱申请,最终不仅成功完善了案件证据,而且帮助菲律宾执法机关成功将谢浩杰抓捕归案,这也是国家监察委员会首次通过共享反洗钱情报抓捕的外逃职务犯罪嫌疑人。(19)中央纪委国家监委网站.从10个典型案例看“天网行动”成效[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202008/t20200806_97881.html.同时,成熟的反洗钱情报工作体系,一方面有助于降低外流腐败资产的追查难度,另一方面,也会使劝返工作因腐败分子涉腐资产的暴露而事半功倍。以“百名红通人员闫永明”案为例,2002年,闫永明潜逃至澳大利亚、新西兰等地,为迫使闫永明回国投案,我国向澳大利亚、新西兰提供了详实的反洗钱情报。据统计,仅围绕新西兰警方对闫永明的反洗钱调查,我方就开展了大量调查取证工作,向新西兰警方提供相关证据材料达三万余份。最终,澳方依法冻结了闫永明在澳资产,罚没款全额返还我国,新方对闫永明开展反洗钱调查。在多方压力下,闫永明接受了专案组的劝返,主动回国投案。(20)中国纪检监察.“百名红通人员”闫永明归案纪实[EB/OL].https://zgjjjc.ccdi.gov.cn/bqml/bqxx/201708/t20170821_105028.html.可见,反洗钱情报在查找腐败资产中具有一定的先天优势。反洗钱情报不仅仅应该从政策的角度得到推广和肯定,而应从战略的角度重新检视它对我国社会主义现代化建设的价值,从发展需要的角度解决它运行初期的基础问题。推动反洗钱情报由“政策工具”向“反腐刚需”的角色转变,是统筹全国各部门建立追逃追赃长效机制的关键。

3. 反洗钱情报对犯罪资产分享的“分配”价值。犯罪资产分享是国际社会追缴腐败资产的通行做法,犯罪资产流出国与犯罪资产所在国依据协议分享犯罪资产所在国没收的流出国资产。犯罪资产之所以“分享”,是因为通过洗钱手段流入境外的赃款在流入国具有“投资”属性,流入国自然没有较大的动机消耗资源帮助流出国追缴赃款。因此,资产流出国应当向资产流入国提供资源上的帮助,以此推动资产流入国调查并追缴流入境内的腐败资产。美国、澳大利亚、加拿大等国主要依据相关国家在犯罪资产没收中提供协助的贡献大小来确定资产分享的比例。(21)商浩文.境外追赃中犯罪资产分享制度研究[J].中国法学,2022,(5).所谓的“提供协助”通常是指资产流出国提供的线索、证据以及参与调查的程度等。在反腐败追逃追赃的语境下,此种“协助”通常为证明腐败事实的证人证言、腐败行为地的资产流出记录等关键性证据,从而与资产流入国共同建立起犯罪人的证据链、资金链。基于情报获取的就近原则,资产流出国是最方便获取反洗钱情报的一方,能够极大地减少资产流入国的调查成本。此时,资产流出国就洗钱治理所提供的线索、情报等,就成了与资产流入国分配犯罪资产的“筹码”,能够使得资产流出国掌握更多的主动权与话语权。以中澳联合反贪第一案“李继祥挪用公款案”为例,2005年,广东省检察院以“洗钱罪”向澳大利亚联邦警察署提出个案协查请求,并向澳方提供了李继祥挪用公款过程中涉及的16名境内收款人的证词及大额可疑交易情报,帮助澳方补充证据材料达2300余页。使其根据相关材料逐步建立起完整的证据链,明确了腐败资产由境内转至澳洲的资金链,并最终肯定了我国对涉腐洗钱资产发现、调查和起诉提供的协助,将李继祥转移的大部分腐败资产返还给我国。(22)检察日报.揭秘“中澳司法合作第一案”[EB/OL].http://www.sxfj.gov.cn/news/10913561.html.本案的典型意义在于,我国选择以“洗钱罪”而非具有政治敏锐性的“挪用公款罪”向澳方请求个案协助,积极向澳方提供所掌握的反洗钱情报和证人证言等,并最终于犯罪资产分配中取得优势,追回大量腐败资产,证明了反洗钱情报在犯罪资产分配中的优势。

(二)参与国际反洗钱情报共享优化腐败治理的可行性

金融行动特别工作组(Financial Action Task Force,以下简称FATF)是全球最具影响力的反洗钱组织之一,FATF致力于共享反洗钱情报,打击洗钱犯罪、协调反洗钱国际行动。作为国际反洗钱合作中最具影响力的非政府组织,FATF发表的反洗钱指导性建议已有超过200个国家和地区承认并履行,我国于2007年加入FATF,并于2019年担任FATF轮值主席,在国际反洗钱治理中充当着中流砥柱的角色。

1. 制度性规范与腐败治理的衔接。FATF的制度性规范是国际反洗钱工作的纲领性规范。《金融行动特别工作组建议(2012)》(以下简称《FATF建议》)构建了利用反洗钱情报全面合作的反洗钱框架,确立了反洗钱国际标准。《FATF建议》主要由两类条款组成,一类是指导建议条款,如《FATF建议》第48条的注释,“各国应当建立相关机制,确保主管部门能够有效地管理以及在必要时处置被冻结、扣押或没收的财产。这一机制不仅适用于本国诉讼程序,也适用于外国请求程序。”(23)FATF.The FATF Recommendations[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html.另一类是行为条款,如《FATF建议》第6条的注释,“各国应当要求国内的自然人和法人毫不延迟地,并在不事先通知的情况下冻结被列名个人和实体的资金或其他资产”,其中,“被列名个人和实体”包括外逃的腐败官员以及参与“涉腐自洗钱”的法人、自然人等。

我国具有与《FATF建议》相衔接的制度基础。以反洗钱犯罪体系为例,《FATF建议》第4条规定,“各国应当采取立法措施,使其主管当局能够在不损害善意第三人的情况下冻结、扣押、没收以下物品:(a)被洗白的资产;(b)用于或拟用于洗钱或上游犯罪的收益或工具……”我国《刑法》中的自洗钱罪(第191条)、掩饰隐瞒犯罪所得罪(第312条)、窝藏、转移、隐瞒毒赃罪(第349条)与之相当。从法律行为来看,《刑法》已明确了自洗钱罪的七大上游犯罪,并将其纳入反洗钱犯罪的具体打击对象之中,最后以掩饰隐瞒犯罪所得罪作为兜底。可见,虽然具体条文的理解与适用上仍有差异,但我国洗钱犯罪体系仍可与国际接轨。

除《FATF建议》外,FATF还针对工作细节发布了若干制度性规范。例如,《金融行动特别工作组关于政治公众人物的指引(2013)》(以下简称《指引》)对公职人员做出了划分。《指引》将政治公众人物分成了五类,分别是国际、别国、本国的政治公众人物及其家庭成员,或者与其关系密切的人员,并将政治公众人物定义为“正在或曾经担任重要公职的个人”(24)FATF.FATF Guidance:Politically Exposed Persons[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/peps-r12-r22.html.,这与我国《刑法》对贪污受贿罪的打击主体并无二致。《指引》认为,“金融机构必须采取合理措施,确定客户或受益所有人是否为本国和国际组织政治公众人物,然后评估业务关系的风险。对与本国和国际组织政治公众人物的业务关系存在较高风险的,金融机构应当采取与外国政治公众人物一致的额外措施。”该条文的精神被我国银行金融类机构吸收,并最终以成文法规的形式呈现。2022年,中国人民银行发布了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》(以下简称《记录办法》),《记录办法》规定,对于存在较高洗钱或者恐怖融资风险情形的,或者客户为国家司法、执法和监察机关调查、发布的涉嫌洗钱或者恐怖融资及相关犯罪人员的,应当根据风险状况采取强化尽职调查措施。(25)中国人民银行.金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144957/4460304/index.html.虽然《指引》与《刑法》《记录办法》略有出入,但其精神是相通的,也基本涵盖了政治人物参与洗钱活动的大部分情形。制度性规范的精神互通,表明我国具有进一步参与国际反洗钱活动的基础。虽然《FATF建议》《指导》等规范的本质是国际组织的倡导性文献,但其已成为国际标准,我国作为FATF成员国,同时也是深受腐败犯罪困扰的国家之一,可以结合已有的资源和条件,探索利用反洗钱情报追缴外流腐败资产的路径。

2. 评估性文件对腐败治理的预警。FATF的评估性文件,是指考核成员国反洗钱工作有效性的国际报告,主要考核方式是成员互评,目的是通过动态的考核督促成员国对《FATF建议》的执行。互评报告深入评析了成员国防止滥用金融体系犯罪的制度,并对该国提出建议。2019年,FATF制作了第四轮《中国反洗钱和反恐融资措施互评报告》(以下简称《互评报告》),并随后提交了两份后续报告。(26)FATF.Mutual Evaluation of China[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mutualevaluationofchina.html.目前40条技术合规性评级中,我国9项合规、22项大部分合规、3项部分合规、6项不合规。在追缴外流腐败资产的主题下,反洗钱情报机构的合规以及追缴外流赃款的合规是重点讨论部分。根据《FATF建议》第29条,各国都应当建立具有国家中心地位的反洗钱情报机构,该机构应专司于接收和分析与洗钱犯罪相关的信息,并负责移送分析结果。反洗钱情报机构有权从私营主体获取补充信息,以及其他必要的行政和执法信息。我国以反洗钱监测分析中心与反洗钱局为反洗钱情报机构。在机构设置上,反洗钱监测分析中心为央行直属机构,反洗钱局为央行内设部门。两者既不具有国家中心地位,也不具有唯一性,这种设计明显不符合《FATF建议》的要求,但我国的反洗钱情报机构仍得到了基本合规的评价。可见,FATF并不严格执行《FATF建议》的所有规定,允许各国根据国情调整《FATF建议》的实施细节。但需要担忧的是,6项不合规与追缴外流腐败资产具有直接的关联性。任何腐败官员都可以通过较低的法人透明度转移腐败资产,而金融机构对客户尽职调查的缺失会导致腐败资产外流,不合规的监管以及针对性金融制裁的缺失会使犯罪分子无所顾忌。

3. 技术性规范对腐败治理的指引。FATF的技术性规范,是应对新兴领域反洗钱问题的技术指南,旨在向各国提供可参照的反洗钱监管理念。2021年,FATF制作了《以风险为本的监管指引》(以下简称《指引》),旨在以风险为评估标准,合理分配各监管部门、金融机构或者非特定金融机构的监管资源。《指引》提出以风险趋势变化修订风险评估指标、定期与执法机关交流信息等方式,从内部风险、剩余风险等方面评价被监管机构的风险程度,并最终以洗钱风险高低调整监管方式和强度。其中,内部风险是指金融机构在治理前就存在的风险,剩余风险是指金融机构在治理后仍存在的风险。《指引》强调了联合监管的重要性,认为其他机构掌握的信息对监督风险评估具有重要作用,应当注重多机关紧密合作产生的协同效应,“各部门在履行不同职责的过程中,可以形成有效的信息共享,使风险评估的来源多样化。”(27)FATF.Guidance on Risk-Based Supervision[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/guidance-rba-supervision.html.近年来,我国修订《反洗钱法》并通过《刑法(修正案)》确定自洗钱罪,证明规则为本的金融监管正得到有效落实。但以域外标准来看,我国尚未引入风险为本的监管机制。考虑到我国洗钱罪的上游犯罪多为贪污贿赂罪,整合监管资源,建构多机关联动的反涉腐洗钱机制,是反腐败追逃追赃工作的新趋势。

三、反洗钱情报于腐败治理的应用现状及困境

(一)反洗钱情报已具备打击腐败的本土基础

1. 反洗钱情报使涉腐洗钱“一案双查”工作事半功倍。当前,《三反监管体制》和《三年行动计划》已取得若干成果,涉腐洗钱案件“一案双查”工作机制正逐步落实。一系列涉腐自洗钱案的宣判证明了反洗钱情报具有支撑国内反腐败追逃追赃工作的潜力。以“赵某洗钱案”为例,被告人赵某作为国有独资企业职员,多次帮助具有行政管理职责的武某转移贪污、受贿款项,共计一千二百余万元。检察机关在处理上游犯罪时,也在同步审查犯罪嫌疑人是否涉嫌洗钱犯罪,并将资金转账、交易记录等犯罪线索、反洗钱情报及时移送公安机关立案侦查,以便及时查清资金去向,有效截断资金转移链条,提高追缴犯罪所得的效率效果。(28)人民网.两部门发布6个惩治洗钱犯罪典型案例“自洗钱”行为构成洗钱罪[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n1/2021/0319/c1004-32055610-2.html.除此之外,反洗钱行政机关向侦查、监察机关的反洗钱情报移送显著增加,以2020年为例,反洗钱行政机关向侦查、监察机关移送线索5987条,同比增长23.24%;侦查、监察机关立案633起,同比增长33%。(29)中国人民银行.2020年中国反洗钱报告[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135282/index.html.

2. 我国为反洗钱国际合作做出“中国贡献”。在参与国际反洗钱合作方面,我国始终以负责任的大国身份参加FATF的各项工作。2015年,我国正式启动并接受了FATF反洗钱评估的准备工作,并在之后的互评活动中,以《互评报告》为参照,建立后续问题整改清单,压实反洗钱工作责任和具体整改流程。在今年的反洗钱工作中,我国始终将FATF的各项指标视为参与国际反洗钱合作的一次“大考”,以《FATF建议》为标准从另一个角度检视我国反洗钱工作的成效和作用。除此之外,我国更加重视在反洗钱合作领域发出“中国之声”,2019年7月1日至2020年6月30日,我国担任FATF轮值主席国期间,以新冠疫情挑战下的反洗钱合作为主题发布《新冠肺炎疫情相关的洗钱和恐怖融资风险及对策》,为国际反洗钱合作做出“中国贡献”。同时,双边反洗钱交流愈发频繁,截至2021年底,我国已与60家境外反洗钱情报机构签署反洗钱情报合作协议。

(二)反洗钱情报与常规反腐模式的结合仍有制度屏障

1. 反洗钱情报机构存在权力掣肘。根据《FATF建议》,标准的反洗钱情报机构应当具备接收(若经允许,也可以索取)、分析、移交反洗钱情报的能力。同时,反洗钱情报机构可以分为行政型反洗钱情报机构、执法型反洗钱情报机构、检察型反洗钱情报机构、混合型反洗钱情报机构。行政型反洗钱情报机构通常是监管机构或者部级机关的一部分,通常没有执法权;执法型反洗钱情报机构隶属于警察部门,具有执法权;检察型反洗钱情报机构隶属于司法机关,常见于大陆法系国家;混合型反洗钱情报机构通常具有前述的多个特征。我国的反洗钱情报机构与行政型反洗钱情报机构相似,但并不属于上面的任一类型。根据央行公布的机构设置信息与《中国人民银行法》对央行派出机构的职能规定,我国具有洗钱治理职能的反洗钱情报机构可分成三类,分别是内设部门反洗钱局、直属机构反洗钱监测分析中心、36个省级分支机构下属的反洗钱处。我国的反洗钱监测分析中心具有特殊性,它虽然具备接收、分析、移交反洗钱情报的能力,但并非唯一的反洗钱情报机构,这也是它并不属于上述任一类型的原因。根据《FTAF建议》对反洗钱情报机构的要求,反洗钱情报机构应当是具备国家级别的唯一机构,换言之,接收、分析、移交反洗钱情报的权力应当由某一机构统一行使。但是,我国洗钱治理的权力却被分散于不同反洗钱行政机关之间,这些机关在反洗钱职能上相互重叠,无法形成有效的合作关系,这也在客观层面上造成了机关间的权力掣肘。由于反洗钱局只掌握反洗钱监测分析中心报送的终局结果,对分析过程中的细节、数据的处理不得而知,使得反洗钱的深入调查有时难以为继。两个机构共同行使反洗钱情报职能,形成反洗钱监管、调查与可疑资金监测分析相互割裂的局面,造成反洗钱整体效应的“1+1<2”现象。(30)韩光林.中国反洗钱监管制度变迁的路径锁定及对策[J].金融监管,2010,(10).为打破僵持的局面,我国在《反洗钱法》中规定了协同合作的纲领性要求,但根据《互评报告》来看,各部门之间仍存在配合不畅、人为制造信息壁垒的情况。在反洗钱监测分析中心与省级分支机关的权力掣肘方面,反洗钱监测分析中心无法直接掌握各省级分支机构所掌握的可疑交易报告,而各省级分支机构仅能就该省范围获得反洗钱监测分析中心数据库中的信息,若是需要省外信息,则需要反洗钱监测分析中心审批。在反洗钱监测分析中心与反洗钱局的权力掣肘方面,反洗钱局并不是反洗钱监测分析中心的终局机构,具体而言,反洗钱监测分析中心往往将分析结果报告给执法机关及其他执法机构,而非将其移送至反洗钱局进行行政调查。(31)兰立宏.我国反洗钱与反恐怖融资反洗钱情报信息交换机制优化研究[J].金融监管研究,2020,(10).除此以外,省级分支机构也可以向各省侦查机关移送反洗钱情报。因此,反洗钱行政机关之间的权力掣肘表现为每个主体都具有移送反洗钱情报至侦查机关的权力,也具有根据反洗钱情报开展反洗钱调查的职能。区别在于省级分支机构往往仅向本省的执纪执法主体移送反洗钱情报,并且仅在本省开展反洗钱调查,反洗钱局、反洗钱监测分析中心则可以向全国各地的执纪执法主体移送。移送权和调查权的掣肘,导致了各主体之间对决策结果争功诿过,责任分散。

2. 多机关联动机制仍未成形。从我国的洗钱治理历史来看,多机关参与的反洗钱机制一直存在,即各机关单位协同发力,成立的反洗钱工作部际联席会议。以“2019追赃工作年”为例,中纪委、国家监委积极与澳大利亚、新加坡等国开展双边追赃合作,公安部继续配合央行开展“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动”,民政部、财政部聚焦社会组织洗钱监管工作等,都表明我国反洗钱工作部际联席会议成员单位在洗钱治理上形成合力。但是由于成员单位之间地位平等,导致我国多机关反洗钱合作更多的是一种“各司其职”。从央行近十年发布的《反洗钱报告》来看,各机关仅仅在自己职权范围内,对符合自身反洗钱目标的洗钱隐患进行治理。缺乏统一领导,也缺乏洗钱治理的重点方向,是当前多机关反洗钱合作的突出问题。基于洗钱上游犯罪的多样性,洗钱治理的方向可分为涉腐洗钱治理、涉毒洗钱治理、涉恐洗钱治理等,我国洗钱治理的重点方向是涉腐洗钱治理。在我国涉腐洗钱治理取得优秀成绩的同时,也应当认清我国涉腐洗钱治理的局限性,当前的积极进展仅是洗钱治理的“最先一公里”。总体来看,我国洗钱治理仍处于初级阶段,尚未形成司法与反洗钱行政机关高效联动的“一盘棋”工作格局,进一步建构多机关联动的工作格局尚需一定的沉没成本。为有效打击涉腐洗钱犯罪、防止腐败资产外流,应当发挥司法部门、监察部门在国际刑事司法合作的专业作用,同时,就案件办理中产生的反洗钱情报需求,实时反馈于反洗钱行政机关,形成一种以纪委监委为需求方,以反洗钱行政机关为供给方,以其他部门为辅助方的多机关联动机制,从而引导和支持现有反洗钱情报工作体系。

3. 反洗钱情报立案率低。该问题是多机关联动机制未成形的衍生问题。目前,由公安部经济侦查局统一部署的经侦应用云已在网络金融犯罪中发挥着重要的作用,各地侦查机关也建立了一支借助数字化手段打击洗钱犯罪的经侦专业队伍。然而,尽管侦查部门已对反洗钱情报的应用问题给予了高度重视,却仍未改变反洗钱情报在跨部门共享中立案率低的问题。从2007年至2020年央行发布的《反洗钱报告》来看,我国反洗钱情报的移送率和立案率不成正比,以近年发布的3份反洗钱报告为例:2019年的反洗钱情报移送数为4858份,据情报立案数为474起,占总比10%;2020年的反洗钱情报移送数为5987份,据情报立案数为633起,占总比11%;2021年的反洗钱情报移送数为6940份,据情报立案数并未公布(图1)。

图1 2007至2021年反洗钱情报移送与立案对比(份)数据来源:笔者根据历年《中国反洗钱报告》整理。

可见,每年反洗钱监测分析中心都会向侦查机关移交反洗钱情报,但侦查机关根据反洗钱情报立案的数量却远低于移送的情报。这其中,自然有促成立案需要多条反洗钱情报的原因,也有反洗钱情报有效性不足、侦查机关对反洗钱情报的不重视等问题。比如,可疑交易情报多为跨行交易、跨省交易,导致侦查机关对情报的核实较为困难,案件进展缓慢;又比如,由于央行的地级市支行没有行政调查权,侦查机关只得向副省级以上的央行分支机构申请情报查询,涉及全国范围的情报还需要向中国反洗钱监测分析中心进行申请,申请门槛高的同时又缺乏常规流程指引,导致效率极低。(32)蒋南,李国强,武霞.基层反洗钱情报处理中存在的问题、原因分析及对策建议[J].金融发展研究,2021,(9).但是,上述问题表象都不能掩盖事实的本质,即多机关联动不畅导致反洗钱情报无法如鱼得水的自由流动于各部门之间,反洗钱情报在各部门的行政壁垒间无法得到有效的利用。

4. 国际反洗钱情报合作不对等。在参与国际反洗钱共享方面,仅在国内主管机构之间共享反洗钱情报自然不能满足反腐败追赃工作的需要,有必要与外国反洗钱情报机构共享反洗钱情报,精准掌握境外涉腐资产的规模状况,摸清金融资产的实际受益人,知悉外流腐败资产的具体流向。从2007年至2020年央行发布的《反洗钱报告》来看,我国发出的反洗钱情报协查请求明显低于接收的协查请求,以近年发布的3份反洗钱报告为例:2019年接收的反洗钱情报协查函共604份,发出的情报协查函共30份,占总比4.9%;2020年接收的反洗钱情报协查函共413份,发出的情报协查函共45份,占总比11%;2021年接收的反洗钱情报协查函共425份,发出的情报协查函共70份,占比17%(图2)。

图2 2007年至2021年发出与接收的境外情报协查函对比(份)数据来源:笔者根据历年《中国反洗钱报告》整理。

可见,每年反洗钱监测分析中心都分配大量资源处理外国情报协查请求,却很少向国外提出反洗钱情报协查请求。考虑到我国已与60家境外反洗钱情报机构签署了反洗钱情报合作协议,境外涌入数量庞大的反洗钱情报协查请求属于正常情况。但是,我国作为深受洗钱犯罪和腐败犯罪困扰的国家之一,对于境外反洗钱情报协查的需求是极大的,现有的反洗钱协查请求发出数量无法回应腐败资产追缴的现实需求。在腐败资产追缴中,发出的反洗钱情报协查请求较少,一方面是因为上一阶段的反腐败工作侧重于对腐败分子的追逃,办案机关倾向于在腐败分子到案后再讯问腐败资产的下落,以“追逃”实现“追赃”,没有向反洗钱情报机构提出协助请求;另一方面,是因为我国反洗钱情报的应用未达到参与国际反洗钱情报体系的程度,反洗钱情报应用与国际标准存在差距,比如,反洗钱监测分析中心不具备“国家级”地位,无法以对等身份与境外反洗钱情报机构共享情报。虽然反洗钱情报共享已经成为国际反洗钱合作常态,但我国对反洗钱情报的认识滞后、应用滞后问题突出。大多数受监管机构倾向于“打钩式”的合规为本监管,而非尽职审查。推动我国反洗钱情报体系与国际标准相适应,是未来国内反洗钱情报应用与国际反洗钱情报共享的必由之路。

四、融入反洗钱情报的腐败治理长效机制优化

(一)内务优化:建构行刑衔接的多机关联动机制

建构行刑衔接的多机关联动机制,需要各部门以打击涉腐洗钱为基础,运用反洗钱情报发现腐败犯罪、追缴腐败资产。行刑衔接的程序主要包括行政调查、刑事立案、刑事追责等流程。本文认为,建构行刑衔接的多机关联动机制,需要充分应用公、检、监机关以及反洗钱行政机关的职权构架。具体而言,应着重优化以下几个层面:

1. 行刑衔接的主体层面。首先,要发挥检察机关在行刑衔接中承上启下的优势地位。在刑事诉讼中,检察机关承上启下的优势地位自然不言而喻,而在行政程序中,遇有反洗钱行政机关移送反洗钱情报至公安机关,而公安机关怠于立案的情形,检察机关可以发挥立案监督职能,提前介入涉腐洗钱的案件中。以“曾某涉腐洗钱案”为例,曾某为腐败官员长期提供洗钱服务,南昌市东湖区检察院在审查案卷时发现大量腐败资产去向不明,随即依法向中国人民银行南昌支行反洗钱部调取所涉账户资金去向相关证据材料,并联同公安机关、反洗钱监测分析中心对本案所涉大额取现、频繁划转、使用关联人账户等情况进行追查、分析。数月后,通知南昌市公安局对曾某以涉嫌洗钱罪立案侦查。(33)最高人民检察院.惩治洗钱犯罪典型案例[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202103/t20210319_513155.shtml#2.本案提供了涉腐洗钱行刑衔接的模型,在该模型中,反洗钱监测分析中心、南昌支行是该地域的反洗钱行政主管部门,承担着向侦查机关提供反洗钱情报和专业协助的职责;南昌市公安局是洗钱犯罪的侦查机关,承担着收集证据的职责;东湖区检察院是整个案件的领导核心,在刑事诉讼中督促公安机关对反洗钱情报立案侦查,在行刑衔接中连同公安机关、反洗钱行政机关对异常资金流转情况进行研判,不仅及时固定了洗钱犯罪的主要证据,也有效解决了反洗钱情报立案率低的问题。

其次,要注重监察委员会作为办案机关的主体地位。监察委员会实质上具有两种职能,即办案职能和协调职能。在办案职能方面,监察委员会要在个案调查的范畴内定向对接证据、案件事实等刑事诉讼材料;在协调职能方面,作为唯一且独立的反腐败专责机关,监察委员会在对外合作和对内协调两方面发挥着统筹作用。(34)陈闻博.追逃追赃中监察机关办案职能和协调职能的双重统合[J].广西警察学院学报,2022,(3).因此,在反涉腐洗钱的框架下,虽然监委对于下游自洗钱行为没有调查权,但是其作为上游腐败犯罪的案件调查者,在整个调查(侦查)活动中具有统筹公安机关、反洗钱行政机关的主体作用,在与公安机关合作中处于个案调查中的办案机关角色,在与反洗钱行政机关的合作中为协调机关角色。以上文的“重庆首例涉腐自洗钱案”为例,渝中区纪委监委在案件办理过程中坚持“一案双查”,主动对接公安机关、人民银行成立专案组开展联合办案,在调查初期即将追查赃款去向作为工作重点,与查明贪污事实同步开展。积极协调重庆支行反洗钱处提供协助,向二十余家银行和机构查询涉案的500余个银行账户,并与区公安分局干警对账户进行梳理分析,最终同步查清张某涉嫌贪污犯罪、洗钱犯罪问题。(35)中央纪委国家监委网站.精准打击涉腐洗钱犯罪[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211223_160021.html.在该联动模型中,监察机关始终发挥着统领全案的作用,居于统筹指挥地位;央行分支机构则发挥着反洗钱情报的移送、协助作用,居于技术协助地位。实践中,监察机关办理互涉案件通常会分案办理(指与公安机关互涉案件),只有少部分案件会并案办理(指与检察机关互涉案件),并且分案办理的移送时间点,往往是待职务犯罪事实查清并拟移送起诉前,再分案办理。该联动模型的参考价值在于,监察机关在调查具有洗钱情节的腐败案件时,可以与公安机关同步侦查,从而发挥各自职能优势,精准定位腐败资金流。

再次,要把握公安机关在反洗钱案件中的侦查地位。建构行刑衔接的多机关联动机制,关键在于反洗钱情报的接收、分析和移交工作的效率。公安机关位于侦查洗钱犯罪的前线,对于反洗钱情报的利用效率具有直接影响。目前,反洗钱监测分析中心已经与公安部经济犯罪侦查局签署了《电子化交换平台合作备忘录》,反洗钱行政主管部门可以据此访问警方数据库,极大提高了反洗钱情报的立案效率。

最后,应当化解反洗钱行政机关间的权力掣肘。尽管FATF对反洗钱情报机构进行了界定,同时我国也确实不具备任何标准的反洗钱情报机构,但这不代表我国反洗钱行政机关不具备追缴外流腐败资产的能力。有学者提出,应合并反洗钱监测分析中心和反洗钱局,打造专业反洗钱主管部门。(36)刘凡.加强反洗钱情报机制的法制建设——以我国金融情报机构为例[J].广州大学学报(社会科学版),2014,(11).本文认为,部门合并所需的人力、物力、时间成本较高,且部门合并不能抓住反洗钱情报机构权力掣肘的本质,即三部门均享有反洗钱情报调查权、移送权所造成的行政壁垒。存在即合理,一方面这种无序的权力分配直接导致了洗钱治理资源分散和各部门冗员问题,另一方面,各部门均享有的移送权力也使得反洗钱情报可以及时移送侦查机关,保证了情报的时效性。因此,要化解反洗钱行政机关间的权力掣肘,需要在保留三部门调查权、移送权的同时,发挥各部门职能优势。在国内方面,宜按照行政型反洗钱情报机构的标准对三部门进行整改。各省级分支机构负责向反洗钱监测分析中心移送省内的可疑交易信息,由反洗钱监测分析中心进行分析;反洗钱监测分析中心对全国的数据进行汇总、筛选、甄别和分析后,将其中重点可疑交易信息移送反洗钱局,由反洗钱局统一部署行政调查;最终,反洗钱局对属于行政违法的洗钱行为进行行政处罚,对属于刑事犯罪的洗钱行为移交公安机关处理。由于三部门均具有移送反洗钱情报的职能,考虑到反洗钱情报运用体系中,对反洗钱情报的分析能力是应用情报的基础,而准确的可疑交易报告是情报产生的前提。因此,应当发挥反洗钱监测分析中心在反洗钱情报分析、调查、移送中承上启下的中心作用。一方面,反洗钱监测分析中心应当汇总各省级分支机构所掌握的可疑交易信息,并运用自身资源优势分析可疑交易信息,将分析结果下达至相关省级分支机构,以方便该省级分支机构进行深入的行政反洗钱调查;另一方面,反洗钱监测分析中心应当将洗钱罪及其上游犯罪的反洗钱情报移送司法机关,并以专业机构的身份协助司法机关开展刑事反洗钱调查,将涉及行政违法的反洗钱情报移送反洗钱局进行行政调查。同时,重视各省级分支机构、反洗钱局及时移送涉嫌刑事犯罪洗钱线索至执纪执法部门的功能,要增加省级分支机构对于反洗钱监测分析中心数据库的访问权限,确保省级分支机构能够访问反洗钱监测分析中心的全部信息。只有各部门在反洗钱情报的接收、分析和移交工作中各司其职,才能充分发挥反洗钱情报的能动作用。

2. 行刑衔接的程序层面。首先,在程序的开端方面,应当建立行刑衔接的反洗钱情报共享平台。考虑到联席会议的主要作用是各级中央部门交流工作经验,无法承担共享全国反洗钱情报的任务,而36个省级分支机构都具有反洗钱职能,各省公、检、监机关可与本省的央行分支机构展开常态化合作,即时移送与反馈反洗钱情报的核查结果,从而有效预防腐败犯罪。所以,应当倡导各省、直辖市建立省级反洗钱情报共享平台。这种行刑衔接的信息共享平台并非空中楼阁,实际上,在食品安全、环境保护和知识产权等刑事附带民事公益诉讼中,已经出现了利用信息共享平台行刑衔接的做法。比如,2012年,广东省东莞市第二市区检察院曾会同东莞市工商管理局、公安机关建立了案件咨询、信息通报等工作机制,并最终根据该信息共享平台的线索,查获了数起食品安全和侵犯知识产权案件。又比如,安徽省蚌埠市检察院依托省级行政执法综合管理监督平台,实现了信息全面共享,2022年1月至3月,建议行政执法机关移送案件24件。(37)鲁建武.行刑双向衔接机制的推进与完善[J].人民检察,2022,(9).上述例证都表明,无论是单独设立反洗钱情报共享平台,还是将反洗钱执法信息并入已有的信息共享平台,都具有现实的基础。另外,在信息的录入标准上,过繁的信息录入量和过简的信息录入量都有悖信息共享的初衷。有学者提出“定性+定量”的信息录入标准,即行政机关和司法机关根据违法行为、涉案标的、死伤人数等情节要素共同确定信息录入标准。(38)李煜兴.行刑衔接的规范阐释及其机制展开——以新《行政处罚法》行刑衔接条款为中心[J].中国刑事法杂志,2022,(4).本文赞同此种观点,在反洗钱情报的录入中,反洗钱行政机关与公、检、监机关可以根据贪污贿赂罪中的“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”,以及“情节严重”“情节特别严重”为信息录入的划分标准,从而根据不同的标准决定投入资源的程度,当然也可以根据当地经济发展状况,灵活把握不同个案的处理方式,从而建立多方参与的反洗钱情报共享平台,凝聚各部门优势力量,共同构建紧密团结的反涉腐洗钱联动工作机制。

其次,在刑事立案方面,应当建立检察院主持的对向沟通机制。一是因为,行政调查中的反洗钱情报主要以电子数据的形式存在,然而,根据《刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》来看,刑事诉讼中的电子数据只能由侦查机关严格遵守法律规定和技术标准收集和提取。反洗钱行政机关在行政调查中收集的反洗钱情报,并不能具有刑事证据的证明能力,只能作为立案线索来开启刑事诉讼程序。所以,由检察院主持对向沟通工作,有助于指导反洗钱行政机关固定和保全相关行政证据,推动行政证据达到刑事证明能力,从而促进反洗钱情报由行政调查中的线索转变为刑事立案中的证据。二是因为,反洗钱情报在侦查活动中的立案率较低,由检察院主持双方的沟通工作,有助于检察院及时掌握反洗钱情报的移送状况,从而在公安机关应当立案而不立案的情形中,有效行使立案监督权。三是因为,从行政执法到刑事立案的转变,将正式确认反洗钱行政机关与公、检、监机关的合作关系。双方合作中,反腐败案件的政治敏锐性,司法权与行政权的差别等,难免会使相关行政人员产生隔阂感,而司法机关人员也需要反洗钱行政人员的专业知识,所以有必要建立流畅地对向沟通机制。在该对向沟通中,宜由检察院主持双方的沟通工作。这样有助于发挥检察院的立案监督职能,解决上文提及的反洗钱情报立案率低的问题。

最后,在追责方面,应当坚持刑事优先原则。这是由刑事诉讼相对行政诉讼的程序严谨性决定的,但是,不同种类的处罚可以同时并存,如有期徒刑和行政罚款可以同时进行。由于我国没有反洗钱过失罪,反洗钱行政机关在将情报移送至公、检、监机关后,可以同步处罚没有履行反洗钱报告义务的金融机构。比如,在“雷某、李某洗钱案”中,中国人民银行杭州支行在刑事诉讼过程中,以涉案银行对客户交易行为明显异常且多次触发反洗钱系统预警,却未向内部反洗钱岗位或上级行对应的管理部门报告为由,对涉案银行罚款400万元。该案表明,反洗钱行政机关与公、检、监机关并没有地位上的高低,而是一种平等的合作关系。

(二)外事优化:维护域外反洗钱治理话语权

作为世界第二大经济体,我们长期处在国际反洗钱情报合作组织体系和制度体系之外,必然会导致国际反洗钱治理话语权的丧失。维护域外反洗钱治理话语权,是现阶段反腐败追逃追赃工作的客观需要。具体而言,应着重优化以下几个方面:

1. 在外事活动的主体方面,应当强调监察机关和反洗钱监测分析中心的主体地位。主体之间的对等交流是外交活动的基本准则,在反腐败国际合作中,监察机关是我国反腐败的专责机关,无疑有不可替代的主体地位,监察机关应当以办案机关和域内协调机关的身份参与反腐败追逃追赃合作。一是因为,腐败犯罪的政治敏锐性较强,相关案件很容易被认定为政治性案件而适用“政治犯不引渡原则”。只有当监察机关具有办案机关地位时,才能以履行职务犯罪调查权的反腐败专责机关身份参与国际刑事司法合作。二是因为,中央追逃办公室已经并入国家监委会,应由国家监委会继续统筹追逃追赃的各项工作。但是在国际反洗钱情报共享中,交流的主体大多具有行政地位,由监察机关主持国际反洗钱情报共享工作自然不适格,应当由反洗钱行政机关承担反洗钱情报的共享工作。虽然我国的反洗钱行政机关在《互评报告》中取得了基本合规的评价,但目前以央行为对外情报交流机构的方式已无法满足数量众多的情报交流需求,而反洗钱监测分析中心在域外合作中仍会因地位不对等而受挫。基于反洗钱监测分析中心在反洗钱情报接收、分析和移交中的承上启下作用,推动它以“国家地位”与域外反洗钱情报机构交流,可以大幅提高工作效率,减少中间环节。

2. 在外事活动的主体关系方面,监察机关和反洗钱监测分析中心的外事活动应当互相独立。这是因为反洗钱监测分析中心不仅承载着协助监察机关查找腐败资产的职能,同时,还承担着与外国反洗钱情报机构进行情报共享、对等交流的职责。因此,不宜将反洗钱监测分析中心看作是反腐败追逃追赃的“附庸”,而是应当将其作为调查辅助人参与到反腐败追逃追赃活动中。监察机关向反洗钱监测分析中心发出具体的协查请求,并提供权限范围内的帮助,在收到反洗钱监测分析中心提供的情报后,以自己的名义移送外国司法机关,从而提高腐败资产分享的分配比例。

3. 在反洗钱战略方面。我国应当巩固在亚太地区的反洗钱治理话语权。作为亚太地区重要的金融主体,我国的港澳台地区一向是腐败分子转移腐败资产的“跳板”区域,有关部门应积极推进与我国港澳台地区的反洗钱合作,加大对私营部门(特别是特定非金融行业)的监管力度,着重构建《FATF建议》第24条要求的法人透明度制度,防止腐败分子通过离岸公司、隐名股东等方式转移腐败资产。加强与日本、韩国、缅甸、越南等周边国家的反洗钱交流,签署反洗钱情报交流合作协议。另外,我国应稳步加入埃格蒙特集团(The Egmont Group)。埃格蒙特集团是得到FATF认可的反洗钱情报国际合作组织,由于其国际影响力的迅速增长,埃格蒙特集团对我国的“挤压”效应逐步增强,基于FATF实施成员资格动态互评机制以及两大组织合作愈加紧密的前提,我国的FATF成员地位可能会因此受到威胁,(39)侯合心.国际反洗钱情报集团组织体系进展与启示[J].上海金融,2014,(10).加入埃格蒙特集团对维护我国的反洗钱域外话语权至关重要。

在开放条件下,尤其是在已经取得反洗钱话语权的前提下,利用国际反洗钱合作体系辅助反腐败追逃追赃工作,可以让国际社会了解我国的刑事法治形象,增进对我国的了解,驳斥西方国家对我国追逃追赃工作的抹黑造谣。站在防患于未然的角度,巩固已有的反洗钱话语体系,既关系着外流腐败资产追缴渠道的拓展,也是建设腐败治理的长效机制的必然要求。