包容性地区秩序:《东盟印太展望》与亚太秩序的构建*

王丽娜, 翟 崑

(1. 北京大学 区域与国别研究院,北京 100871; 2. 北京大学 国际关系学院,北京 100871)

长久以来,亚太地区秩序的发展由大国主导。东盟作为亚太地区最为成功的地区性组织,成立之初主要关注域内治理,并推动东南亚地区在冷战结束前后获得长达三十多年的和平。1997年亚洲金融危机后,东盟主导东亚地区合作,催生“东盟+”结构。(1)注:“东盟+”结构是指在过去半个世纪中发展出的多个以东盟为中心的协调机制与沟通平台,包括“东盟+1”“东盟+3”、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东亚峰会等机制。东盟方式为大国互动提供了空间与灵活性,同时“东盟+”结构也为地区秩序的发展奠定了重要基础。

2019年,东盟发布《东盟印太展望》(以下称“AOIP”),就亚太地区秩序构建提供东盟方案。AOIP是东盟发布的第一份关于印太发展与合作的正式文件,其内容涵盖海上合作、互联互通、可持续发展和经济等。在美国、日本、印度、澳大利亚及其他国家相继提出印太战略的背景下,AOIP的发布对于地区秩序构建具有重要的意义:第一,东盟首次提出关于印太合作的构想,为其与美日印澳等国提供了进一步对话的基础;第二,AOIP避免采取美国主导的自由和开放的印太地区(FOIP)的战略叙事,表明东盟有意在大国竞争的背景下主动塑造地区秩序;第三,根据AOIP,东盟将东盟中心地位视为促进印太地区合作的基本原则,将东亚峰会等东盟主导的机制作为印太地区合作的主要平台,有助于促进大国在印太地区实现良性互动。因此,AOIP不仅是一份文件,更是东盟关于地区秩序的战略构想,为推动地区和平与稳定提供了良好的开端。公开发布以来,《东盟印太展望》得到多方认可,成为推动构建包容性地区秩序的关键。2022年底,印度尼西亚、泰国和柬埔寨分别主办了二十国集团(G20)领导人第十七次峰会、亚太经合组织(APEC)第二十九次领导人非正式会议和东亚合作领导人系列会议。3场峰会分别覆盖东亚、亚太和全球,形成东盟主场,展示了东盟方式的融通及对地区秩序的主动塑造。2023年2月3日至4日在印尼雅加达召开的第三十二届东盟协调理事会会议和东盟外长务虚会议上,东盟成员国强调,东盟必须采取具体步骤推动《东盟印太展望》目标的实现。印尼作为2023年东盟轮值主席国,有望推动《东盟印太展望》取得实质性发展。本文立足于包容性地区秩序,通过梳理东盟关于地区秩序的战略思想的演变,分析《东盟印太展望》在亚太秩序构建中的引领作用,探讨中国与东盟合力构建包容性地区秩序的有效路径。

一、东盟包容性地区秩序的演进

在地区秩序构建中,东盟的角色和作用具有演进性特点。东盟的行为具有复杂性,是不同时期权力与观念相互作用的产物。东盟成员国立足于国家利益和身份,积极寻求国内及东南亚地区秩序的维护与治理。同时,东盟还被纳入亚太地区秩序构建的进程,主动塑造包容性的地区秩序。其中,以东盟方式为核心的地区安全文化成为构建包容性地区秩序的理论内核,“东盟+”结构奠定了包容性地区秩序的基本架构,《东盟印太展望》擘画了包容性地区秩序构建的发展路径。

(一)“一代东盟”(2)笔者注:海外著名华人历史学家王赓武先生于2021年10月在题为《新丝绸之路:中国与东盟》的讲座中提到,第一代东盟是在东南亚地区主要国家转向资本主义,与西方大国重新结盟的过程中出现的。随着中美之间力量平衡的改变,更加独立的第二代东盟得以出现。:包容性地区秩序思想的萌芽

东盟成立初期是为了维护国内稳定,同时避免成为大国竞争的牺牲品。1976年签署的《东南亚友好合作条约》(TAC)规定了东盟成员国之间的行为准则,强调相互尊重成员国的主权、领土完整和国家特性,不干涉成员国内政,和平解决争端,放弃武力威胁或使用武力。“一代东盟”形成了非正式、非对抗、协商一致,思想上多边主义和行动上双边主义的地区安全文化,(3)Amitav Acharya.Culture,Security,Multilateralism:The “ASAEN Way” and Regional Order[J].Contemporary Security Policy,1998,(1).并维持了成员国间“有限的冲突和战争”(Konfraontasi)。

冷战结束后,美国减少亚太地区战略存在,日本、澳大利亚等国在经济和安全领域提出建立新的、全太平洋范围内的多边机构倡议。地区环境的变化令东盟不安。1992在新加坡举行的第四次首脑会议上,东盟提出两项关键倡议:一是组建东盟自贸区(AFTA);二是基于东盟外长后续会议(PMC)建设更广泛的亚太区域安全对话机制,(4)Helen E.S.Nesadurai.ASEAN and Regional Governance after the Cold War:From Regional Order to Regional Community?[J].The Pacific Review,2009,(1).该安全对话于1994年实现机制化,即东盟地区论坛(ARF)。自此,东盟在经济、社会发展、跨国犯罪和非传统安全领域开展了一系列合作项目。杰特利(Rajshree Jetly)认为,东盟方式在管理冲突,维持地区和平与稳定方面具有突出作用。(5)Rajshree Jetly.Conflict Management Strategies in ASEAN:Perspectives for SAARC[J].The Pacific Review,2003,(1).巴斯(Nikolas Busse)(6)Nikolas Busse.Constructivism and Southeast Asian Security[J].The Pacific Review,1999,(1);Timo Kivimäki.The Long Peace of ASEAN[J].Journal of Peace Research,2001,(1);Yuen-Foong Khong.The Elusiveness of Regional Order:Leifer,the English School and Southeast Asia[J].The Pacific Review,2005,(1).等学者也从建构主义的角度提出,东盟确实在其成员之间创造了和平。但对此,也有学者持不同观点。迈克尔·莱弗(Michael Leifer)认为,东盟无法担任区域秩序的主要管理者(7)Michael Leifer.Debating Asian security:Michael Leifer Responds to Geoffrey Wiseman[J].The Pacific Review,1992,(2).,东盟在维护东南亚地区秩序方面的成就有限,成员国并没有就互动的规范性原则达成共同协议(8)Yuen Foong Khong.The Elusiveness of Regional Order:Leifer,the English School and Southeast Asia[J].The Pacific Review,2005,(1).。90年代中后期,东盟自贸区遭受挫折,东盟在应对非传统安全及整合新成员方面的表现也不尽人意。这在一定程度上印证了莱弗的判断。

但总体上,东盟成为世界上较成功的区域组织之一,(9)Amitav Acharya.Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order[M].London and New York:Routledge,2001:5.也因其成员之间的“长期和平”而受到赞誉(10)Timo Kivimaki.The Long Peace of ASEAN[J].Journal of Peace Research,2001,(1).。东盟方式虽然起初是为了解决东盟成员国内部的矛盾与冲突,但也为区域互动提供了一套行为规范。“一代东盟”经历了战争,追求发展,已经具备本地区秩序治理的意识和构想。

(二)“二代东盟”:包容性地区秩序思想的发展

随着中美之间力量平衡的改变,更加独立的“二代东盟”得以出现。1997年东南亚遭遇亚洲金融危机,经历了从发展到衰退,这一时期东盟地区秩序治理的目标是求发展。1997年底,东盟建立由其主导的东亚合作机制,在东亚范围内推进地区秩序治理。二十年来,东亚合作确立了“开放性”“舒适度”“创造共同利益”的基本理念,坚持“东盟主导”“互利共赢”“循序渐进”的基本原则,推行“多层次、多渠道”的合作方式。(11)翟崑.小马拉大车?——对东盟在东亚合作中地位作用的再认识[J].外交评论,2009,(2).“二代东盟”的地区秩序治理有了更加清晰的目标感、意义感和体系感——维护东盟中心地位,主导东亚地区合作,维持大国动态平衡。

东盟在自身实力较弱的背景下,通过纳入域外大国推动地区力量的动态平衡。吴翠玲(Evelyn Goh)认为,这是一群小国积极管理东亚地区秩序的现实尝试,旨在将所有大国纳入区域框架并将他们绑定到东盟冲突管理的规范中。(12)Evelyn Goh.Great Powers and the Hierarchical Order in Southeast Asia[J].International Security,2007,(3).另一方面,东盟统治精英也通过有意识地建立东盟身份,(13)Amitav Acharya.Do Norms and Identity Matter:Community and Power in Southeast Asia’s Regional Order[J].The Pacific Review,2005,(1);Timo Kivimaki.The Long Peace of ASEAN[J].Journal of Peace Research,2001,(1).强化内部凝聚力,以协调一致的方式处理对外关系,塑造有利于东盟的地缘环境(14)Sarah Eaton and Richard Stubbs.Is ASEAN Powerful?Neo-realist versus Constructivist Approaches to Power in Southeast Asia[J].The Pacific Review,2006,(2).。借此,东盟率先在亚太地区建立起更广泛的区域机构,如东盟地区论坛(ARF)、东亚峰会(EAS)等,与中国、美国、日本、印度、澳大利亚等外部大国互动,使其自身成为“区域多边外交的中心”,(15)Amitav Acharya.ASEAN at 40:Mid-life Rejuvenation?[J].Foreign Affairs,Aug 15,2007.从而形成“不成比例的区域影响力”(16)Sarah Eaton and Richard Stubbs.Is ASEAN Powerful?Neo-realist versus Constructivist Approaches to Power in Southeast Asia[J].The Pacific Review,2006,(2).。二代东盟的自我认同、自信心和自主性都有所增强,虽然这一时期的主要目的仍是平衡大国博弈,维护东盟中心性,但已经在有意识地推动构建于己有利的地区秩序,并且由其主导的“东盟+”结构也成为构建包容性亚太秩序的权力基础。

(三)《东盟印太展望》:包容性地区秩序思想的践行

2017年,美国特朗普政府提出印太战略,扩大了大国竞合的地缘范围,东盟作为东亚区域合作中心的重要性被严重削弱。中美关于地区秩序的构建形成了不同的发展道路。为回应印太地区日益上升的竞争态势,东盟决定提出关于印太地区的集体展望,以期在地区秩序塑造的进程中维护中心性,实现战略自主。

东盟关于印太战略的讨论及AOIP的出台由印尼主导。早在2013年5月16日,印尼时任外交部长马蒂·纳塔莱加瓦(Marty Natalegawa)于美国战略与国际研究中心(CSIS)的演讲中就使用了“印度-太平洋地区”这一概念。他指出,只有印太地区保持和平与繁荣,东盟才能获得安全与稳定。有学者指出,马蒂在这里使用的“印太”概念与日本前首相安倍晋三的概念不同。马蒂的“印太”概念是包容性的,不局限于西方所谓的“民主国家”,它包含了中国和俄罗斯。2018年1月11日,佐科政府外交部长蕾特诺·马尔苏迪(Retno Marsudi)在联合国大会发表题为《和平、安全和繁荣的伙伴》的演讲中提到了印尼对“印太”的理解。她指出,“关于未来的区域架构,印尼希望不仅在东盟,而且在印度洋和太平洋沿岸或印度—太平洋地区建立和平、稳定、繁荣的生态系统。”同年4月,印尼总统佐科在第32届东盟峰会上表示,印太框架的发展应保持开放、包容、透明,促进合作与友谊。针对印太合作,佐科提出3个未来需要努力的方向:第一,东盟应该成为创造有利环境的推动力,鼓励所有伙伴尊重国际法和准则,培育对话习惯,优先和平解决争端。第二,东盟应利用各种方式克服包括跨国犯罪、贩毒、贩卖人口、海盗等在内的各种安全挑战。第三,东盟必须打造新的经济增长中心。2019年6月23日,第34届东盟峰会在泰国曼谷闭幕,东盟领导人通过《东盟印太展望》,要求东盟在印太地区发挥主导作用。

《东盟印太展望》提出,东盟致力于发展包容各方的区域架构,将亚太地区和印度洋区域视为一个高度一体化和相互关联的区域,一个对话与合作而非竞争的区域,一个人人享有发展和繁荣的区域。东盟的印太观基于以下原则:加强东盟中心性,奉行开放、透明、包容,基于规则框架,推进善治,尊重主权,采取不干涉原则,与现有合作框架互补,促进平等,做到互尊、互信、互利,尊重国际法。如《联合国宪章》、1982年“联合国海洋法公约”和其他相关的联合国条约和公约,《东盟宪章》和东盟各项条约和协定以及东亚峰会互利关系原则(2011年)。AOIP的目标在于:为指导区域合作提供愿景;为地区和平、稳定与繁荣创造有利环境;加强东盟共同体建设,进一步强化东盟主导的地区合作机制;落实并探索东盟合作的优先领域。

总体上,东盟对亚太地区秩序的设想包含3个要素:第一,该秩序是包容性的。这里的包容性有两层含义,一是印太地区的合作应向该地区所有国家开放,促进包容性伙伴关系是东盟处理印太问题的主要支柱,否定了美国印太战略中“排除中国”的前提。二是地区秩序的构建应对所有观念和提议保持开放,欢迎地区国家为地区秩序的构建贡献智慧和力量,即亚太秩序不应由某个别国家进行定义。第二,该秩序应由东盟来主导。东盟中心性是促进印太合作的根本性前提。东盟需要通过推动更紧密的印太合作提升集体领导力,继续充当各个竞争性的战略框架的中间人,在不断演化的区域架构中维持中心地位。第三,该秩序应基于现有的合作机制。AOIP的目的不是建立新的机制或代替现有的机制,而是要借此进一步加强和优化东盟主导的机制。在日益复杂的区域环境中,东盟提出的AOIP基于已有的区域合作机制促进并建立信任措施,尝试弥合分歧,强调合作,在亚太地区构建更具包容性的多极区域架构。

二、《东盟印太展望》推动构建包容性的亚太秩序

从区域治理的角度来看,什么样的地区秩序在促进和平与稳定方面更有效,关键在于其是否能够有效管理大国竞争。以东盟为代表的中间力量在过去30年迅速崛起,形成了中美之外的“第三方”力量。东盟主导的地区合作机制涵盖亚太地区大多数行为体,东盟中心地位受到大国的广泛认同和支持。在亚太局势紧张的背景下,东盟有潜力以《东盟印太展望》为蓝本,推动构建包容性的亚太秩序,为亚太地区的和平与稳定提供新的发展路径。

(一)AOIP开创亚太秩序构建的“第三条道路”

国际体系正在经历重大变革,区域和国际冲突增加。(17)Hal Brands and Francis J.Gavin,eds.,COVID -19 and World Order:The Future of Conflict,Competition,and Cooperation[M].Baltimore:Johns Hopkins University Press,2020.这一进程不可避免地加剧区域内竞争。维持亚太和平与稳定的最可行的方式是共享区域领导力。这一领导力是共享性的,由大国及其他关键行为体共同持有;这一领导力是包容性的,能够容纳并且支持亚太国家的不同诉求。基于此,这一地区治理模式需要满足两个条件:一是能够获得最多关键行为体的支持;二是具备足够的灵活性,能够促进领导权在不同行为体间的和平流转与过渡。

印太大国都将东盟置于其印太战略的核心,并表示在AOIP框架下开展务实合作,这是东盟推动地区秩序构建的重要前提。与此同时,AOIP提出了一套宽泛的原则和目标,包括开放、包容、透明、基于规则的制度和治理等,得到各国的广泛认同。在具体实施上,AOIP先让每个国家参与进来,然后再讨论细节。这为所有不希望卷入两极对峙的国家提供了一个替代方案,也为亚太秩序构建创造了“第三条道路”。

首先,东盟在亚太拒绝选边站,保持与中美双方的良性互动。美国近年对东盟展开外交攻势,试图拉拢东盟孤立、遏制中国。但东盟始终保持战略自主,坚持对华友好关系。2022年3月底,新加坡总理李显龙访问美国时,拒绝使用“印太”而坚持使用“亚太”。李显龙认为,中国崛起不可阻挡,一个强大、友好的中国,将为地区和世界带来积极影响,也有助于帮助中小国家实现共同发展。其次,东盟推动强化亚太区域治理的多边平台。东盟主张开放与包容,磋商与对话,在美国实施单边主义霸凌行径的背景下坚持多边合作道路,不仅推动RCEP顺利落地,而且维护多边合作平台。2022年,柬埔寨、印尼、泰国主持召开三大峰会。在俄乌冲突及中美战略竞争的背景下,柬埔寨、印尼、泰国展开外交努力,不仅保障了会议议程的顺利推进,而且协助促成中美元首的首次面对面会晤,与中国携手点亮全球治理的“亚洲时刻”。最后,东盟推动安全矛盾解决,助推亚太和局。美国提出印太战略后,拉紧印太同盟网络,推出海上安全倡议“印太海域态势感知伙伴关系”,试图搅动南海局势。但东盟国家领导人保持战略清醒,南海局势反而保持了较长时间的“稳态”。2023年2月4日,印尼外长蕾特诺在东盟外长非正式会议的闭幕式上说:“此次会议的核心议题是《东盟印太展望》。我们还讨论了《南海行为准则》(COC),东盟成员国承诺会尽快完成这项谈判。”

(二)AOIP有助于推动亚太地缘结构的动态平衡

印太战略背景下,东盟成为大国竞合的中心,AOIP又成为东盟撬动各国印太战略的关键杠杆。无论是美日印澳还是中国和欧盟,都公开支持东盟的中心地位,表示对AOIP的支持。日本是最早对AOIP表示支持的国家。2019年6月AOIP发布后,日本就在当年的东盟-日本峰会上表达了对AOIP的全力支持。作为较早提出印太概念的国家之一,印度的印太战略设计更加契合AOIP。东盟于2019年6月公布AOIP,其重点是海洋合作。印度则在当年11月的东亚峰会上宣布其印太海洋倡议(IPOI),强调有必要在该地区建立一个安全、可靠和稳定的海域。澳大利亚是日印之外第3个与东盟发表关于《东盟印太展望》合作联合声明的国家。2021年第一届东盟-澳大利亚峰会上,澳大利亚就表达了对AOIP及其原则的支持。同年11月,澳大利亚时任外交部长玛丽斯·佩恩(Hon Marise Payne)发表专栏文章称,澳大利亚的印太愿景与AOIP一致,二者是天然的合作伙伴。2022年底,韩国出台印太战略,特别指出韩国对东盟中心地位及AOIP的认同和支持。同日印澳韩一样,欧盟也多次表示支持AOIP。2021年4月19日,欧盟理事会就欧盟各国的印太战略达成一致,首次提出印太战略计划。在欧盟关于其战略的联合公报中,东盟被提及31次,还有一个专门关于“东盟中心地位”的章节。

2019年11月,美国国务院发布《自由与开放的印太:推进共同愿景》,提及东盟39次,并指出“AOIP的原则和美国自由开放的印太愿景具有明显的趋同性。”2021年8月,美国发表支持《东盟印太展望》的情况说明,赞扬东盟的印太展望,承诺在AOIP下与东盟合作,促进印太地区的和平、繁荣与安全。2022年5月东盟-美国特别峰会的联合愿景声明指出,AOIP和美国的印太战略在促进开放、包容和基于规则的区域架构方面有着共同的基本原则。中国一贯支持东盟中心地位及东盟主导的区域合作架构。习近平主席在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会的讲话中提到,中方要高质量共建“一带一路”,同东盟提出的印太展望开展合作。2022年3月,时任中国国务委员兼外长王毅在与来华访问的印尼外长蕾特诺会谈时表示,中方支持东盟中心地位,支持以东盟为基础的区域合作架构。《东盟印太展望》的宗旨和目标与美国旨在挑动阵营对立,引发地区紧张的“印太战略”迥然不同。

目前,印太格局并非单纯的“中美非对称两极”的刚性结构,而是“准两极-类多极”(18)翟崑.探索后冷战时代东南亚地区的演进之道[J].东南亚研究,2019,(6).的多层次网状复杂结构,是多种地区秩序的嵌套重叠的复杂系统。AOIP主张在维护东盟中心地位的同时,建立开放而非封闭、包容而非排他、合作而非对抗的地区架构。新加坡总理李显龙在东盟峰会上也提到,东盟成员国不想要选边站,而是要和所有各方形成相互重叠的“伙伴圈”。东盟通过灵活多样的外交举措,将世界大国嵌入以东盟为中心的利益共同体。AOIP通过强化“东盟+”结构,有望推动印太战略格局呈现出一种“战略三角”(19)Lowell Dittmer.The Strategic Triangle:An Elementary Game-theoretical Analysis[J].World Politics,1981,(3).的稳定态势。这三方分别代表中国、美国和受超级大国竞争影响的每个地区和国家,它们相互影响,同时相互依存,使得亚太地区秩序产生更加错综复杂的系统战略效应,有利于地区稳定。

(三)AOIP有助于提升亚太规则的开放与包容

冷战结束后,美国领导的自由国际秩序被认为即将结束。特朗普对民主进程和全球治理机构的轻视被认为是其内部崩溃的最明显迹象,并引发关于美国自由国际秩序复原力的讨论。(20)G.John Ikenberry.Why the Liberal World Order Will Survive[J].Ethics &International Affairs,2018,(1).在这一背景下,美国决策者似乎找到了解决国际权力转移带来的不安全感的答案,即稳定或维护所谓的“基于规则的秩序”。但事实是,基于规则的秩序并非普遍意义上的“规则秩序”,是建立在西方价值观和利益基础上的规则秩序,本质上仍是“西方的规则”。

与之相反,AOIP反映了东盟对于地区规则的开放和包容态度。AOIP的主导国印尼明确强调,美国的自由和开放的印太概念不应被用作冷战式的“遏制战略”。(21)David Scott.Indonesia Seeks to Maintain Balance in Tense Indo-Pacific Cross-Roads[J].Strategic Vision,2019,(41).为了夺回对地区定义的主导权,AOIP强调了这样的观点,即作为自由国际秩序在亚太地区表现的轴辐体系不再能反映地区的实际情况。(22)Dewi Fortuna Anwar.Indonesia and the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific[J].International Affairs,2020,(1).东盟同样坚持“基于规则的秩序”,但与美国的规则秩序有着不同的理解。东盟话语体系下的规则秩序不能以损害成员国的自主权和利益为前提。东盟致力于强化内嵌于东盟文件中的观念和规范,如开放、透明、包容、善治、尊重主权、不干涉、尊重国际法等原则。东盟也有能力建立地区合作的规则、规范和原则。目前,各国印太战略都在尝试与AOIP进行对接,试图寻找协同增效的领域。这为东盟主导规则体系的建立提供了机遇。2020年11月东盟-日本峰会上,日本承诺将与东盟加强在AOIP概述的4个领域的务实协作,即海事合作、互联互通、2030联合国可持续发展目标、经济及其他可能合作的领域,并发布了一份AOIP合作清单。根据日本外务省于2022年11月向东盟-日本峰会递交的进展报告,目前日本正在推进的AOIP合作项目共计73个,并将新增16个。这些项目涵盖AOIP的所有优先领域。印度的IPOI的优先合作领域和AOIP的优先领域也高度一致。2021年10月举行的第十八届东盟-印度峰会上,双方发表《东盟-印度关于东盟印太展望合作 促进地区和平、稳定与繁荣的联合声明》。该声明侧重繁荣维度,与AOIP的重点领域保持一致。2022年7月,王毅在东盟秘书处就坚持开放的区域主义发表政策演讲时提到,中方愿与东盟就落实印太展望加强对接合作。在当前的印太网络中,东盟因与大多数行为体的强连接而占据“结构洞”的地位,从而使其获得战略优势。各国印太战略与AOIP对接使东盟获得议程设置权,各国有望在规则制定、程序设计等方面按照东盟的规则行事。例如,在各方印太战略与AOIP的对接中,都强调尊重东盟的关键原则。因此,东盟可以利用其在印太地区网络中的强中心性施加影响力,(23)Mely Caballero-Anthony.Understanding ASEAN’s Centrality:Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture[J].The Pacific Review,2014,(4).主导塑造开放、包容的亚太规则框架。

三、《东盟印太展望》推动构建包容性地区秩序的制约及政策建议

《东盟印太展望》是东盟为应对美国印太战略而提出的应对举措,反映了东盟对亚太秩序构建的美好愿景。但受到印太体系压力、东盟自身能力等多方面因素的影响,AOIP在推动包容性地区秩序构建方面仍面临多重制约。

(一)AOIP推动构建包容性地区秩序面临内外制约

第一,多边协调是推进落实AOIP的根本障碍。东盟成员国内部对于这一概念以及是否采取印太战略仍存在分歧。首先,东盟成员国对“印太”这一概念的认知不一,存在进一步阐释的空间。在新加坡东南亚研究所(ISEAS)2019年和2020年的民调中,分别有61.3%和54%的受访者认为“这个概念不清楚,需要进一步阐述”。其次,东盟内部就相关问题达成共识的难度较大。东盟国家对中美的依赖程度不同,对东盟外交事务的热衷程度也不同。为应对东盟内部的结构性矛盾及各成员国对印太不同程度的兴趣,AOIP在概述上刻意保持了宽泛及模棱两可的特点。再次,东盟越来越倾向于区域内(外)安全和经济相关的“小多边”安排。例如,尽管拟议的印太经济框架(IPEF)仍处于起步阶段,但一些东盟成员国,如印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱仍选择加入。

第二,AOIP应对大国竞争的能力有限。2019年AOIP出台的直接原因是美国提出印太战略,中美贸易摩擦加剧,东南亚面临的外部压力越来越大,需要在印太地区采取立场。换言之,AOIP是大国竞争的产物。但是东盟目前还未提出解决其核心机制所面临的根本挑战的方法,其中一些机制仍受到大国竞争的影响。首先,东盟主导的框架的可持续性取决于其对话伙伴。东盟维持多边进程和平台的资源有限,只要继续依赖对话伙伴,东盟在制定全球议程方面就始终面临来自各方的压力。其次,中美等大国在地区秩序构建中的理念、战略、原则、方法、措施等具有竞争性。虽然域内外大国都在争取东盟,但尚未达成在AOIP框架下合作的共识。再次,美国印太战略压缩AOIP的发展空间。例如,包括美日印澳“四方安全对话”(QUAD)和美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)等在内的美国主导的小多边,或是“美国加”(U.S.-Plus)等手段被视为是绕过东盟地区主义构建自身联盟的努力。最后,东盟主导的关键性原则受到俄乌冲突的挑战。《东盟宪章》明确规定,尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整,不干涉成员国内政。这也是东盟成为印太地区唯一的且最具道义合法性的区域机构的原因之一。俄乌冲突挑战了东盟坚持的关键性原则,导致东盟内部立场分歧,影响AOIP的持续推进。

第三,AOIP自身发展面临多重挑战。首先,AOIP的制定是为了“指导合作”和“促进有利于和平、稳定和繁荣的环境”,同时“维护基于规则的区域架构”,但是并没有具体说明如何实现这一目标。东盟希望加强东盟主导的机制,包括东盟地区论坛和东亚峰会等,但AOIP缺乏加强和连接现有平台的明确方法。其次,AOIP缺乏应对大国竞争的集体展望。目前,AOIP仍是一个愿景,而非战略。各方尤其是美国只是尊重东盟中心地位,但并不希望东盟在建立包容性地区秩序上发挥作用。如果中美在东南亚地区发生军事冲突,都力争获得东盟各国的支持,包括AOIP在内的东盟设立的地区机制和规则可能形同虚设。最后,国际事态发展导致AOIP缺乏进展。俄乌冲突在地区行为体之间制造了楔子,加剧印太地区大国间的两极分化。新冠疫情更是阻碍了该地区实施集体计划的能力。

(二)对中国的影响及政策建议

维持和推进AOIP对各方有利,但相对收益不同。其中,东盟收益最大,因为各方按照其规范塑造地区架构,有助于强化东盟地区领导力及其中心地位。中国收益次之,推动由东盟主导的包容性秩序有助于促进地区和平与稳定,为中国创造战略转圜空间。具体而言:一是可缓解中国在印太地区面临的体系压力。拜登政府上台以来,美国收紧在印太地区构建的对华敌意网络,对华战略封锁层层加码。AOIP可抵消和对冲美国印太战略,同时团结更多中间力量。二是可强化中国-东盟全面战略伙伴关系构建。三十年来,中国与东盟形成多层次、多渠道、多进程的“适应性共赢”合作模式,堪称中国周边战略和地区合作的最佳实践。与AOIP对接有助于为双边关系发展创造更大的合作空间,推动中国与东盟关系的转型升级。三是可提升中国印太地区领导力。美国的霸权主义时代即将终结,践行真正的多边主义、推动构建人类命运共同体才符合全人类的共同价值追求。东盟主导的地区合作受到各方支持与肯定,中国推动东盟构建包容性地区秩序具有道义性,有助于强化中国构建地区领导力的合法性。总体上,推进AOIP有助于包容性地区秩序的构建,为中国创造更加有利的周边环境。但同时需要警惕的是,东盟将在这一过程中获得更多的对华战略优势,增加讨价还价的筹码,对冲中国的战略投入。

2023年,印尼担任东盟轮值主席国,将推进AOIP作为今年外交政策的优先事项。此外,美国-东盟特别峰会尤其是2022年5月拜登亚洲行之后,东盟推进AOIP的意愿和紧迫性也有所提升。借此机会,中国可尽快鼓励东盟以合适方式共同推进AOIP进程,下好转圜亚太地区秩序构建的“先手棋”。

第一,明确同意在东亚峰会框架下落实AOIP。AOIP的落实需要制度保障,“另起炉灶”不符合东盟期待,且难度较高。东亚峰会是一个由东盟创建主导,具有开放性和包容性的战略论坛,成员包括东盟10国及中国、美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度和俄罗斯等8个印太主要战略力量。东亚峰会提供了大国博弈的平台,但同时在制度设计上改善了个别大国对本地区影响力过大的情况,维持了东盟的主导性和中心性。(24)翟崑,王丽娜.中国应重新设计东亚峰会参与策略[J].国际关系研究,2016,(1).中国率先提出与东盟共同推进AOIP,可借此将各国印太战略纳入东亚峰会框架下,协调各方利益和诉求,减少竞争与冲突。

第二,支持东盟在印太发挥领导作用,针对地区秩序构建提出原则性倡议。一方面,协助东盟推动印太概念“亚洲化”。“印太”概念最初是由日本、印度等亚洲国家提出并政策化,其本身带有显著的亚洲特色。“印太”是亚洲人的印太,不是美洲人的印太;是包容性的印太,不是排他性的印太;亚太秩序是基于《联合国宪章》宗旨和原则的秩序,不是西方规则的秩序。东盟提出AOIP是为回应美国印太战略,也是为了夺回关于“印太”的叙事权。我宜支持东盟提出关于“印太”的最新叙事,掌握话语主动权。另一方面,支持东盟提出更加综合性的印太战略。AOIP的最初版本偏重经济,侧重海洋。但目前印太政治安全化、经济安全化趋势加速,东盟的印太战略应充实其他层次和维度,就各领域的合作提出指导性倡议和措施。AOIP开始讨论安全与防务合作是一大进步,印尼担任轮值主席国期间也有望推动关于该议题的讨论。我国应主动协助印尼制定一项更具包容性的防务合作倡议,就当前的地区安全挑战做出统一的区域反应。

第三,深化对接“一带一路”倡议与AOIP。目前,日本和印度等国已明确表示对接本国印太战略与AOIP,并将相关合作项目纳入AOIP框架下。“一带一路”倡议在东南亚地区取得显著成效,比其他国家有更坚实的实践基础。印尼总统佐科于2022年5月访问美国时曾表示,印尼2023年担任东盟轮值主席国后,将举办印太基础设施和互联互通论坛以实施AOIP中关于经济和互联互通的内容。该论坛将建设成为一个包容性论坛,纳入东盟成员国及其所有合作伙伴,弥合现有基础设施倡议间的竞争与冲突。习近平主席早在2021年中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上就提出,要高质量共建“一带一路”,同东盟提出的印太展望开展合作。这为中国与东盟在AOIP框架下开展务实合作提供了战略指导。鉴此,我国可加快对接速度与层次,将更多“一带一路”合作倡议的项目纳入AOIP框架内,同时开发更多特色项目,协助东盟将AOIP落到实处。

第四,坚持印太地区“巨轮共航论”。短期内,中美双边层面的“和解”还面临诸多结构性挑战。但在东盟主导的印太区域合作中,中美两国具备合作的空间与潜力。中国可支持东盟在AOIP中适当纳入美国印太经济框架的一些具体内容。东盟+2(中美)可作为一种变通的方法。如果东盟作为整体参加有挑战,可支持由东盟若干国家代表东盟召开东盟+2会议。与此同时,可尝试在AOIP指引下推进中国-东盟-欧盟之间的合作,欢迎英法德和欧盟以某种合适的形式加入东亚峰会,但要坚持10+3主渠道和优先地位。这些步骤需要东盟成员国及其对话伙伴的大量努力,但对于提高AOIP在一个日益受大国竞争影响的地区的相关性具有必要性。

四、结 语

纵观世界历史发展的进程,大变动、大转折往往也会带来大发展。当前,亚太权力格局正在经历深层次调整。美国拜登政府极尽高压手段全面遏制中国,推动对华脱钩,压缩中国战略空间。但与此同时,中美战略竞争的中间力量正在崛起并将发挥越来越大的影响力,有望成为地区秩序构建中的关键变量。东盟在这一背景下提出《东盟印太展望》,是对地区格局嬗变的有力回应,也是对地区秩序构建的最新实践。百年未有之大变局下,《东盟印太展望》的相关原则具有包容性、开放性,有助于推动大国在这一地区的良性互动,实现和局共赢。2022年11月18日,习近平主席在亚太经合组织第二十九次领导人非正式会议上指出,历史反复证明,开放包容、合作共赢才是人间正道。我们要坚持开放包容,建设共同富裕的亚太。《东盟印太展望》符合中国对地区秩序构建的愿景与期待。因此,中国与东盟可在《东盟印太展望》的框架下开展务实合作,推动全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议在东南亚地区率先落地,创造包容性地区秩序的生动案例。同时,中国与东盟也可以尝试以《东盟印太展望》为核心,完善亚太国家沟通交流的多边平台,掌握关于亚太地区发展战略叙事的主动权,构建包容性的亚太秩序。