延安时期中国共产党对民主制度的探索

邹 燕，张 莹

（延安职业技术学院，陕西 延安 716000）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对中国民主政治发展规律的认识，2019年首次提出了全过程人民民主的重大理念。2022年，中国共产党的二十大报告中首次提出了中国式现代化九个方面的本质要求，而发展全过程人民民主是其中一项非常重要的内容。作为全过程人民民主的重要制度安排，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度等，都能在延安时期的民主政治制度中找到他们的雏形。研究延安时期中国共产党对民主制度的探索，了解新时代中国特色社会主义民主政治制度的雏形，对于今后发展全过程人民民主、保障人民当家作主具有一定的现实意义。

延安时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，在各革命根据地，加强民主政治实践，探索民主制度之路。中国共产党在局部执政的条件之下，以根据地人民为主体，以保证人民当家作主为核心，以抗日民族统一战线为依托，在各根据地范围内，积极实践党内民主和人民民主，把陕甘宁边区建设成了享誉中外的“民主政治的模范区”。延安时期的一系列民主政治制度就是在这样的条件下逐步建立、发展、完善和巩固的。

一、普遍而广泛的民主选举制度

为了保证选举的普遍、平等和广泛，延安时期各抗日根据地积极探索民主选举制度的有效实现形式。在1937 年5 月，西北办事处颁布了《陕甘宁边区选举条例》，设立了“边区选举委员会”。《条例》中规定了普遍、自由、直接、平等共四项选举原则，从而规范了当时的民主普选活动。［1］246选举委员会提前还做了大量的宣传活动，制作各种标语，“人民是政府的主人”“不让一人站在选举之外”“选举是保卫边区的法宝”等，充分说明了民主选举的目的和意义。

（一）普遍原则

是指选举的广泛性，或者说是选举人的资格。根据选举条例的规定，凡是居住在陕甘宁边区境内、截止选举之日年满18 周岁的人民，都拥有选举权和被选举权。唯有三种人例外，那就是违法人员、卖国贼和犯神经病人员。

（二）自由原则

是指无记名投票，或者叫秘密投票。指群众在选举候选人的时候是自由的，不受他人影响，想选谁就选谁。边区人民文化程度的差异很大，有些人识字少，甚至还有些人完全不识字。考虑到这些情况，为了保证选举的民主，自由，他们采取灵活多样的投票方式：识字多的选民用票选法，识字不多的用画圈法，完全不识字的用投豆法等。

（三）直接原则

指选举时，当场投票，当场公布结果，而不拐弯抹角。从而杜绝了选举中可能产生的收买选民、徇私舞弊的做法。

（四）平等原则

指在选举中，所有选民不分民族、不分性别、不分阶级一律平等。每个选民都拥有平等的地位，平等的权利，任何人在参加选举时的投票，其效力都是完全一样的。

延安时期陕甘宁边区先后进行了三次大规模的全民选举，分别是1937 年5 月开始的第一次民主选举活动，1941年2月以贯彻“三三制”政策为中心的第二次民主普选运动和1945 年8 月开始的第三次群众普选活动。在普遍、自由、直接、平等的选举原则指导下，人民选举自己的代表组成了政权机关，各级政府成为真正代表人民民意的政权机关。所以它真正体现了人人都是政权的主人，人民当家作主的政治理念在此得以实现。

二、“三三制”的政权组织形式

1940 年，抗日战争进入了相持阶段最困难的时期，为了加强抗日民主政权建设，3 月6 日，中共中央发出关于《抗日根据地的政权问题》的指示，其中规定了各抗日根据地民主政权的工作人员所占比重各占三分之一，实行“三三制”，政权性质是统一战线性质的，即几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。［2］78

（一）在人员构成上

“三三制”政权在人员构成上具有广泛性和包容性，其中规定了各抗日根据地民主政权的工作人员所占比重：共产党员占三分之一，左派分子占三分之一，中间分子占三分之一，实行“三三制”。在原有抗日民主政权的基础上扩大了政权组成人员的范围。［3］14这里的中间势力是指中等资产阶级、开明绅士和地方实力派。争取中间势力，在抗日民主政权中给他们三分之一的位置，是为了更好地争取中间势力参加抗战。因此，抗日民主政权是一切赞成抗日和民主的人民的政权。

（二）在制度保障上

参议会制是边区根据地“三三制”政权的政治体制，是抗日民主政权的主要组织形式，是最高权力机关。［3］15经过民主选举，根据地人民投票选举产生乡、县、边区三级议会和政府。这整个过程都有严格的选举条例和规定，从制度上保证了根据地人民广泛的参政权。

（三）在政权组织上

中国共产党、根据地政府和人民选举出来的权力机关，始终将广大根据地人民群众的利益放在首位。1946 年，朱德总司令曾写诗赞扬当时的党政军民关系：“历年征战未离鞍，赢得边区老少安。耕者有田风俗厚，仁人施政法刑宽。实行民主真行宪，只见公仆不见官。陕北齐声歌解放，丰衣足食万家欢。”［4］

“三三制”的政权组织形式在普遍、自由、直接、平等的民主选举基础上，吸收了社会各阶级、各阶层的人才，充分汲取他们的意见和建议，建立起符合广大根据地人民根本利益的政权，具有广泛的民主性。因此，“三三制”政权无论从人员构成、选举方式、制度保障，还是运作模式以及根据地人民政治参与的广泛性来看，都显示出了前所未有的民主性，真正实现了政权代表广大根据地人民利益，本质上体现了人民当家作主的思想。

三、党与非党的合作制度

延安时期，为了发挥党外人士的积极性，主动性，共产党除了以正确的路线、方针、政策去团结和争取中间势力和党外人士外，还通过制定一些制度措施，使党外人士主动地、自愿地去听取党的意见，接受党的领导。由于对党外人士采取的方式、方法、策略恰当，所以当时改善了党与非党的关系，保证了党和非党的长期合作，扩大了民主政权的范围。

（一）在制度上

除了坚持“三三制”政权建设原则外，陕甘宁边区政府还制定了相关制度和措施，充分尊重党外人士，落实他们在政权中的“职”和“权”。其中一项制度就是边区政府的各厅、处等部门要定期向担任领导职务的党外人士汇报工作，在工作中，要经常与党外人士沟通、交流，征询他们的意见等，让这些党外干部真正拥有知情权。

每次政务会议之前，由党员领导干部向陕甘宁边区政府副主席李鼎铭汇报会议内容，征得同意后再开会。有需要李鼎铭副主席签署下达的文件，须事先向其汇报，取得同意后再履行手续。这些做法，让党外人士真正感到自己也是主人，有职有权。

（二）在生活上

为了保障和照顾党外人士的生活，党和政府对他们实行了“薪给制”。［5］27这项制度比当时各级党政机关及工作人员的“供给制”水平要高，党外人士除了自己的日常生活外，还可以贴补家用。这样，他们就能够安心地工作，大大发挥了他们的工作积极性。

延安时期的“三三制”抗日民主政权基于抗日战争的需要，中国共产党与其他真诚抗日的党派通力合作，在加强党同其他民主党派联系的同时，也加强了同人民群众的联系，推动了全国抗日事业的进展。［6］

四、参议会制度

1939 年1 月，陕甘宁边区第一届参议会胜利召开。会上通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》等法律文件。［7］14以这次大会为起点，陕甘宁边区参议会监督制度建设开始迈入正轨，同时也标志着边区参议会制度正式确立。

延安时期，参议会监督实质上是陕甘宁边区权力机关对政府部门工作人员、司法机关以及政府法律制度等实施情况的监督。边区参议会是经过当时的民主普选大会产生，分为区、县、乡三级，它既是最高权力的立法机关，也是代表广大人民群众的民意机关，具体的政权机构就叫陕甘宁边区参议会。

（一）常驻委员会制度

参议会基本上一年开会一次，为了保障日常的监督工作正常进行，所以设立了常驻参议会机构，名称为“边区参议会常驻委员会”。这项制度能够保证参议会在休会期间的每项工作、日常事务都能正常进行，使得参议会更好地履行了监督职能。

（二）提名、任免、监督制度

延安时期，陕甘宁边区的参议会分为边区、县和乡三级，陕甘宁边区参议会是延安时期边区最高一级权力机关。各级参议会可以提名、任免政府主席和县长、乡长等公职人员。每一级参议会对本级的政府都有监督权力，政府必须执行参议会的有效决议。

延安时期，边区参议会作为最高权力机关和立法机关，是一种崭新的政治体制，为保障人民当家作主，维护边区政府的廉洁、清廉起到了很好的监督作用。

五、行政监察制度

延安时期的行政监察制度，对于完善政府的组织体系、增强政权效能有非常重要的意义。主要由两个具体的制度构成：一个是行政督察专员制度，一个是区公署制度。［7］19

（一）行政督察专员制度

抗日战争时期，国共两党实现了第二次合作。陕甘宁边区的行政督察专员制度就是借鉴了当时国民政府地方行政中的行政督察专员制度。在监督的职权中，专员随时考察和督导所属各县行动事务，督查所属各县经费的收支情况，所属各级公务人员的初步奖惩等。在监督的方式上，主要实施上下结合的方式。所谓上就是专员公署召集县、区长联席会议，所谓下就是采取巡视制度。

（二）区公署制度

区公署是陕甘宁边区建立的县政府的助理机构。区公署的职权主要是督导乡（市）政府的各项工作。因为它是基层的监察机关，平时打交道的都是普通的人民群众，所以主要特点就是依靠广大人民群众，加强对政府及其工作人员的监督。

六、群众监督制度

延安时期，中国共产党人意识到人民群众监督政权的重要性和必要性，毛泽东早就与党内其他同志提出“人民监督”的思想，倡导人民群众监督政府。出于抗日民族统一战线的需要，边区政府制定了许多“群众监督”的具体政策。由于陕甘宁边区非常重视人民群众的监督，并且通过相关制度、政策确保人民群众的监督权利，从而促使边区基层干部都能够真正从人民群众的利益出发，人民群众监督党和政府的工作取得了显著成效。

（一）人民参与管理政府的制度

人民参与管理政府并不是每个人直接参与政权机关工作，而是通过选举代表来实现监督工作。具体可以分为两种类型：一种是县级以上政府机构，人民通过民主选举，选出能够代表自己利益的代表，组成各级参议会来管理政府；另一种是乡、村级政府，由人民直接选举相关负责人进行管理。［6］30

（二）委员会制度

边区政府规定，乡、村级政府可以根据工作需要组成各种委员会。这些委员会吸收广大优秀分子参加，他们可以直接参与政府工作，从而更好地代表人民利益。所以，延安时期陕甘宁边区的这些委员会成为当时政府密切联系群众的重要渠道。

（三）召开民主人士座谈会

延安时期，通过召开民主人士座谈会的形式给陕甘宁边区政府提出了很多中肯的建议和批评。1944年7月，边区政府委员会和边区参议会常驻会召开联席会议，决定运用民主人士参加座谈的方式，听取民主人士的意见。［7］31座谈会议题灵活、目的明确、会期较短、收效很大，对于充分发挥民主人士及所代表的人民群众对政府工作的督促起到了很好的作用。

延安时期参议会监督制度、行政监察制度、人民群众的监督制度等形成的民主监督体系，将各级领导干部置于广大群众的监督之下，使得广大党员干部能够洁身自好，认清大是大非。从而壮大了抗日力量，推进了陕甘宁边区各项事业的迅速发展。

延安时期，在中国共产党的领导下，通过民主选举制度调动了广大人民群众参政的积极性；通过实行“三三制”民主政权，巩固了中国共产党的民主执政基础；通过实行党与非党的合作，扩展政治参与的范围；通过实行参议会监督制度、行政监察制度、人民群众的监督制度等，形成了一套完整的民主监督制度。这些民主政治制度的探索对于加强抗日民族统一战线中各阶级、阶层以及各民族人民的团结，巩固和发展抗日民族统一战线，夺取抗日战争的最后胜利发挥了重要作用。

2019 年10 月，中共十九届四中全会在北京举行，全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。［8］第一次系统梳理总结了中国国家制度和国家治理体系13 个方面的显著优势。其中，坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势是非常重要的一条优势。延安时期中国共产党探索的一系列民主制度，不仅对于夺取抗日战争的最后胜利发挥了重要作用，而且对于进一步发展中国特色社会主义民主政治建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，推进新时代中国特色社会主义伟大事业都具有重要历史借鉴作用。