农业科研单位加强 “关键少数”监督体系建设研究∗

蒲树和，何建湘，于钦华，游凌翔，张昊冉，叶雪萍

（1.中国热带农业科学院海口实验站，海南海口 571101；2.中国热带农业科学院，海南海口 571101）

强化监督是加强党要管党，全面从严治党，推进党的建设的重要保障。党的二十大报告指出，要推动完善党中央重大决策部署落实机制，健全台账管理、动态跟踪、限期办结、督查问责、“回头看”等措施制度，确保执行不偏向、不变通、不走样[1]。习近平总书记提出要抓住"关键少数" 推进全面从严治党[2]，对加强“关键少数”监督提供了方向性指引。为加强部系统“关键少数”监督，农业农村部直属机关纪委考虑到实际问题会同驻部纪检监察组对24 家直属企事业单位开展了纪检组织履行监督责任情况督查，要求农业科研单位要进一步加强党内监督，压实“关键少数”主体责任、监督责任和“一岗双责”，形成“头雁效应”[3]。笔者作为检查组成员参加了部系统4 个事业单位调研检查，对“三院”“关键少数”监督基本情况、存在的问题有了更全面的了解，提出了如何提升农业科研事业单位“关键少数”监督实效的建议。文章扩大了研究对象范围，既涵盖农业农村部“三院”党政负责人、其他班子成员，也包括部门负责人、研究室负责人、课题组负责人和其他重点岗位人员。

1 “三院”“关键少数”的监督基本情况

1.1 对“关键少数”监督相关要求

习近平总书记指出，从严治党的关键在于“抓住领导干部这个‘关键少数’”[4]。2020 年3月中共中央办公厅印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，要求扭住责任制这个“牛鼻子”，抓住党委（党组）这个关键主体，不折不扣落实全面从严治党主体责任。农业农村部直属机关党委、纪委对主体责任和监督责任进一步跟进落实，印发《农业农村部直属党组织党建工作责任清单》《农业农村部直属纪检组织监督责任清单》（农党委〔2020〕28 号）、《关于认真学习贯彻<党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定>的通知》（农党委〔2020〕18 号）、《关于进一步加强部系统纪律检查工作的意见》（农党组发〔2019〕85 号）等文件，明确党组织、纪检组织职能职责，要求做到同频共振、同向发力[5]。部直属机关纪委还修订印发《部直属机关纪检组织监督执纪工作实施细则》（农党委〔2019〕53 号），短短两年就修改完善，增加谈话函询规则、廉政档案建设等内容，纪检文书从16 种增加到25 种，对规范“关键少数”履职成效明显。

1.2 中国农科院“关键少数”监督基本情况

中国农科院党组始终重视对监督工作的领导，党组书记把“两个责任”牢牢扛在肩上，坚决做到主体责任、监督责任一起抓；制定印发《中国农业科学院三大重点领域十四个方面风险防控指南》，强化风险防控责任，对落实情况开展监督检查；特别加强对院属单位领导班子民主生活会监督，院党组统筹安排、院纪检组分工负责，监察局、人事局、机关党委等部门落细落实，严把质量关；还充分发挥《监察建议书》作用，对存在问题的单位发出《监察建议函》，要求针对问题规范管理、健全制度、防范风险；制定《中国农科院科研人员重点纪律红线》（简称“红八条”），每条都简要描述了核心内容，重点围绕科研人员业务领域易触及的纪律规矩，把底线、红线、高压线划出来，便于科研人员熟知熟记，既避免科研人员误踩红线，又遏制心存侥幸、不收敛、不收手的行为，从而保护科研人员专心做科研，“关键少数”监督成效明显。

1.3 中国水科院“关键少数”监督基本情况

中国水科院党组强调，对“关键少数”的监督要处理好三个关系：坚持党建、纪检工作一体化处理，把纪检工作融入到整体党建工作中去考量，同部署、同监督、同落实；坚持纪检工作院所两级无缝对接，工作安排统筹到一起，做到上下同心；坚持正面引导与监督执纪问责相结合，推动监督长效机制形成。近年来，该院纪检组对“关键少数”的监督卓有成效，重点查处了公派出国留学访学期间未经审批擅自回国、违规处置科研副产品、办公用房面积超标、违规发放津补贴门面房私自转租、招聘举报、亲属承包、试剂耗材采购等多项问题，达到“处理一个、警醒一片”的效果，营造了风清气正的良好科研氛围。

1.4 中国热科院“关键少数”监督基本情况

中国热科院尤其注重对“关键少数”的日常监督，2019 年底开展了一轮集体廉政谈话和一对一提醒谈话。对各单位领导班子、党委委员、纪委委员、部门负责人、研究室主任和课题组组长集体谈话14 次，共332 人。在个别谈话中，班子成员必谈，其中各单位党政主要负责人等“关键少数”175 人，部门负责人90 人，课题组组长105人。院属单位持续跟进，开展集体廉政谈话、科研项目执行警示约谈、关键业务监督、科研经费专项检查等工作，穿插开展警示教育、集体谈话，累计624 人次。从2019 年以来，该院纪检组加强院监督体系研究，明确主体责任、监督责任和“一岗双责”职责，责任未落实到位的，严肃问责。近年来，全院“关键少数”监督成果累累，尤其是2019 年农业农村部、海南省党建课题研究中共有7篇研究报告获奖，其中《提升兼职纪检干部系统思维能力策略研究报告》获海南省二等奖，带动了监督工作的系统研究。该院监督重点更加聚焦、方式方法更加有效、体制机制更加健全、效果更加彰显[6]，国家机关工委旗帜网、驻农业农村部纪检监察组、海南省直工委网站多次刊文进行报道。

2 “三院”“关键少数”监督存在的问题

2.1 主体监督责任定位有待进一步明晰

监督要做到明责知责，才能守责、负责、尽责，但目前个别单位和个人对如何落实主体责任认识不足。

（1）“关键少数”监督范围不明确，导致监督缺位。大多数单位重视对领导班子成员的监督，但忽略对重点岗位关键人员的监督。对科研单位而言，部门负责人、课题组负责人、财务人员、采购人员等重点岗位人员未纳入到“关键少数”人员范围内，监督不到位，导致近年科研经费管理贪腐案件频发。

（2）监督覆盖面需要进一步拓展。个别单位领导主要聚焦落实科技成果转化、重大科研专项经费使用、大型仪器设备及专用材料购置、基建过程等方面监督，而忽视监督范围的延伸拓展。比如说，出国出境、选人用人和收入分配等领域未纳进来，所办企业、学会协会、试验基地、期刊杂志等方面的风险防控也存在薄弱环节，需要强化落实，防范末梢风险。

（3）“关键少数”主体监督体系未建立。个别单位班子成员、部门负责人、研究室主任等对主体监督责任认识不足，认为监督是纪检监察部门的事，未履行好主体监督职责。个别单位管党治党、正风肃纪方面存在问题，究其原因主要是把主体监督责任看偏了，有的认为全面从严治党是纪委的事，没有主抓主管；有的认为是党委书记、副书记的事，履行“一岗双责”不到位；有的认为是纪检监察、审计、巡视部门的事，没有担起本部门和自己应负的责任，没有建立起一级抓一级的主体监督责任体系。

2.2 专职监督责任意识有待进一步加强

主体监督是前提，专职监督是保障，但如果纪委工作面过宽、主业主责淡化，专职监督就“专”不起来[7]。

（1）专职监督体系有待进一步健全。“三院”对监督体系建设做了很多有益探索。如中国农科院提出要抓住责任制的“牛鼻子”，通过加强主体监督责任落实来提升专职监督的实效，但专职监督怎么抓还需系统流程设计。中国热科院纪检组2019年提出“点”“线”“面”“网”高度融合立体型监督体系[8]，对监督体系建设进行了初步探讨，但监督“面”和“网”的概念比较抽象，个别环节尚难操作，有待进一步明确细化。

（2）监督检查效率有待进一步提高。党的十九届四中全会提出要建立权威高效的制度执行机制，加强制度执行监督检查。但各单位存在重复检查、多头检查问题，给院属单位带来较重负担。专职监督人员业务水平也有待提高，在一些比较专业的领域，除管理部门外，很难找到合适的检查组成员，经常出现外行检查监督内行的情况。

（3）需要进一步强化监督文化氛围。从此次检查调研的情况看，农业农村部多数部属事业单位对廉政文化建设重视程度还不够，未建成有规模、成系统的廉政文化墙，廉政文化氛围有待进一步浓郁；个别单位纪检新闻重视不够，浏览官网纪检新闻，更新较慢，未形成勤学赶超的氛围；廉政教育覆盖面也未覆盖到所有“关键少数”，案例学习通报较多的是面向处级以上干部，课题组负责人、财务人员、采购人员等重点岗位人员接触的比较少。

2.3 职能监督有待进一步强化

职能监督是主体监督的一部分，但个别职能部门对职能监督认识不到位，很少做到对本部门、本研究室、本课题组、关键岗位的监督。

（1）职能部门、研究室、课题组等横向监督意识不强。《中国共产党党内监督条例》第九条明确，党的工作部门负责职能监督。在院属单位，党政主要领导承担主体责任，纪委书记承担监督责任，其他班子成员承担“一岗双责”责任[9]，职能部门应承担相应的职能监督职责，但个别局（部门）对职能监督认识不到位。有的只重视业务管理，而忽略对本局（部门）、研究室、课题组的监督责任。尤其是财务、开发、基建等关键部门、重点岗位的管理风险大，最后一公里监督打通不到位。

（2）纵向监督不到位。机关党委、科技、计划基建、财务资产、开发、基地及国际合作等局（处）缺乏对全院本系统业务的督促检查，有的职能部门比较依赖纪检部门的专职监督，未认识到职能部门有主动加强对全院本系统监督的职能职责。

（3）监督范围延伸不到位，研究室主任、课题组长监督责任不明晰。近年来，全国科研经费案件频发，很大的一部分原因就是研究室主任、课题组长监督不到位，尤其是签字背书形同虚设，因为是熟人，常常不看内容便直接签字，甚至有模仿代签的现象。如某位科研人员利用项目经费虚列学生、专家套领劳务费共计8万元，虽然及时追回，但给单位的管理敲响了警钟。有的单位课题组材料采购管理、出入库管理不规范，甚至有虚假采购、虚假处置实验耗材的行为发生。

3 提升“关键少数”监督效果的对策

3.1 强化党委主体监督责任

主体监督是一切监督的基础，党委（党组）特别是书记要强化政治担当、履行好主体监督责任，强化监督第一责任人意识，把每条战线、每个领域、每个环节的监督工作抓具体、抓深入[10]。

（1）明确科研单位“关键少数”范围。“关键少数”包括两个层面：第一个层面是广义上的院所两级党政领导，第二个层面是重要部门、关键领域、关键岗位的一般干部。各单位要明确部门负责人、课题组负责人、财务人员、采购人员等重点岗位人员的职能职责，纳入到“关键少数”监督范围内，落实好本部门、本系统的监督。

（2）要抓实监督主体责任，拓展延伸监督重点。各单位党政一把手要共同履行本单位党风廉政建设第一责任人的职责，加强关键人员的监督。加强重点领域监督，既要加强对工程建设、科研项目管理、物资采购、成果转化等传统风险领域的监督，也要拓展产业开发、出国出境、选人用人、收入分配、所办企业、学会协会、试验基地、期刊杂志等方面的风险防控，强化日常监督检查，及时发现问题，堵塞漏洞。

（3）构建合理主体监督责任体系。各单位党委要主动建立党委(党组)全面监督，纪委专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系[11]。建立起构建院、所、团队三级主体监督责任体系，推动主体监督统领专职监督和职能监督，形成监督责任齐抓共管的格局。各单位党组织要牢固树立“主体监督责任是全面责任”的意识，必须覆盖全域，不能当“甩手掌柜”，党组织负责人、部门负责人、研究室主任、课题组长都是监督责任主体[12]。班子成员要认真履行好“一岗双责”，在分管领域内出现党风廉政问题的，班子成员要承担主要领导责任。院属单位出现苗头性、倾向性问题的，分管院领导参加该单位民主生活会，严把民主生活会材料关，开展批评和自我批评，让红红脸、出出汗成为常态，把问题扼杀在萌芽状态。

3.2 强化纪委专职监督责任

专职监督是主体监督的深化，纪检组织要聚焦主责主业，紧盯“关键少数”，抓牢责任制的“牛鼻子”，履行好“监督的再监督”职责[13]。

（1）要明确科研单位专职监督体系，做到“点”“线”“面”“网”高度融合。“点”就是要明确一年监督重点，做好政治监督和本单位重点工作的监督。政治监督就是推动中央、部、院3个层面决策部署的落实，以中国热科院2020 年监督重点为例，3个层面分别为：第一层面为“打造国家热带农业科学中心”、科技扶贫、“南繁硅谷”建设等工作的监督，第二层面是部系统纪检组织履行监督责任监督，第三层面是本院重点领域监督。做好这些监督就是讲政治的体现，上级决策部署到哪，监督检查就跟进到哪。各院属单位还要结合本单位实际，明确其他需要重点监督的内容，与政治监督的内容合起来就是一年的监督重“点”。“线”就是要明确一年监督要点，及时跟踪责任落实情况，形成一年监督链条，这就是线。“面”就是要做好单位《党风廉政建设五年规划》，把5年监督重点提前摆在“面”上，定期核查评估修正，既确保监督的连续性，又明确每年侧重点。“网”就是要理顺监督关系，明确主体监督、专职监督、职能监督的职责，形成成熟的监督体系，“点”“线”“面”“网”系统部署，一体推进。

（2）要提高监督检查效率和强化专职监督队伍建设。要加强监督检查规划，纪检、审计、巡视等各项检查尽量“多检合一”，既避免重复检查、多头检查，又避免外行检查内行，走马观花。要加强监督人员轮岗，加强“三院”之间交叉检查。

（3）要营造浓郁的监督文化氛围。各单位要积极推动廉政文化墙建设，构建院史展览、成果展示、廉政教育“三位一体”的院文化体系。要加强案例通报，用身边事教育身边人开展警示教育，触动每一位干部职工的灵魂。要创新方式开展廉政教育，综合运用观看警示教育片、通报违纪典型案例、案例研讨、纪委书记讲党课等形式，形成浓烈的学廉、讲廉、谈廉、育廉、醒廉、警廉、践廉的文化氛围。要整合院官网纪检版块新闻宣传，鼓励院属单位积极投稿，把它打造成展现本单位纪检工作特色的平台，相互学习交流的平台，练练笔头的平台，展现纪检干部系统思维成果的平台，构建比学赶超的监督文化氛围。

3.3 强化职能监督责任的落实

职能监督是主体监督的延伸，要加强各部门负责人、研究室负责人、课题组负责人和其他重点岗位人员监督责任落实，打通监督“最后一公里”。

（1）要加强本部门横向监督。局（处）长要认真履行第一责任人职责，既要挂帅又要出征，对本部门党风廉政建设工作负全面领导责任，做好本部门党风廉政建设工作的领导、部署、协调、监管和考核工作。副局长（副处长）要承担“一岗双责”。在分管的业务范围内负主体责任、监督责任和领导责任。部门和研究室、课题组负责人要加强内部人员监督责任教育，设置流程时要形成闭环回路，及时跟踪监督效果。对本部门、本系统责任落实不到位的，要追究部门党风廉政建设监督责任第一责任人的监督责任。

（2）要加强本系统纵向监督。机关党委、监察局（室）是履行党风廉政建设主体责任和监督责任的直接责任部门，负责全院党风廉政建设执行的具体落实。科技、计划基建、财务资产、开发、基地及国际合作等局（处）负有全院监管职能，必须履行和承担本系统的党内监督职责。监察局（处室）是专职监督部门，在监督检查中发现业务问题，要转交业务处室办理。全院重大科研项目、基建项目、大型仪器设备采购使用、科研基地管理使用等重点领域的监督检查要做到以职能部门为主。为避免重复检查、多头检查给院属单位带来负担，可以由纪检部门牵头组织。

（3）要加强神经末梢监督。各单位研究室主任、课题组长和所在支部书记要履行好党风廉政建设第一责任人的职责。各单位在制定《监督责任清单》时，要明确研究室主任、课题组长和支部书记的监督职责，做到明职尽责。要落实研究室主任、课题组长和支部书记负责制，严把审核关、签字关，监督责任落实不严，造成不良后果的，要依规依据落实党纪政务处分，涉及犯罪的，及时移送司法机关。

4 结语

监督工作是一项系统工程，党组织、纪检组织要协同贯通，党组（委）不仅要主动承担起监督主体责任，还要主动统筹推动党内监督，让纪委承担起专职监督责任，各部门领导干部扛起“一岗双责”，把监督主动融入日常管理活动中[14]。对于“关键少数”监督，各科研单位要建立主体监督先行、专职监督跟进、职能监督抓细抓实的监督体系，通过主体监督来统筹引领专职监督和职能监督，纵向理顺，横向交叉，一体推进，逐渐构建成熟的“关键少数”监督体系。专职监督要自觉接受主体监督领导，明确一年监督重点，理顺全年工作思路，做好监督五年规划，织好主体监督、专职监督、职能监督之网，找“点”、连“线”、建“面”、织“网”，全面推动相互融合、相互促进的专职监督体系的形成。职能监督是主体监督的延伸、细化，既要接受党委主体监督的领导，也要接受纪委专职监督的业务指导。总之，农业科研单位只有理顺主体监督、专职监督和职能监督三者关系，形成明晰的监督体系，才能凝聚积极有效的监督合力。