《海南自由贸易港法》的社会治理建设研究

杨 晔

(海南大学 法学院,海南 海口 570228)

一、问题的提出

2018年4月,习近平总书记在庆祝海南建省及办经济特区的30周年大会上,宣布了中央“支持海南全岛建设自由贸易试验区”的决定,并且明确指出“推进中国特色自由贸易港建设”,以及“建立自由贸易港政策和制度体系”[1]。自此以来,中央对自由贸易港的建设,部署了一系列的相关文件与要求,包括有关“支持海南全面深化改革开放”的相关意见以及《海南自由贸易港建设总体方案》,并于2021年6月10日通过并颁布《海南自由贸易港法》(以下简称《海南自贸法》)。海南省出台有关学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,以及相应指导意见的落实决定[2];海南省委也有对《总体方案》的落实决定[3],涉及“制度集成创新”的《行动方案》[4],以及相应的《任务清单》[5]《海南自由贸易港建设白皮书》[6],对海南自贸法的贯彻实施决议等一系列文件政策[7]。

中央一系列的相关文件中都有涉及“社会治理”建设问题,如《指导意见》中第七部分为“加强和创新社会治理”部分[8];《总体方案》中第九部分为“社会治理”,要求政府转变职能,构建系统完备、科学规范、运行有效的自由贸易港治理体系[9];《海南自贸法》的第四条与第八条,也针对社会治理有原则性与具体性的要求。海南地方出台的文件、决定、方案、清单等,也延续着对自由贸易港建设中的“社会治理”问题的关注。可以说,“社会治理”方面的建设是海南自由贸易港构建过程中的重要内容之一。但是,《海南自贸法》文本中,虽然对自由贸易港的社会治理体系与机制充分进行重视与肯定,但仍然存在相应问题与不足,具备提升与改进的空间。对于该问题的研究,可以从有关社会治理建设相关规定设置、法规设计等方面梳理入手,展现社会治理相关制度与机制规定的未来发展方向。更进一步而言,从自由贸易港相关法规涉及社会治理规定出发,可以展现最为基本的自贸港社会治理的体系架构,以及建设有海南自贸港特色的社会治理建设的未来方向。

二、海南自由贸易港社会治理制度的前期设置

在《海南自贸法》颁布之前,中央与地方的各项政策与文件,已经对海南自由贸易港的社会治理制度进行规定。从演变历程来看,每个阶段与内容分布有不同侧重点。

(一)历史演变

在海南自贸法出台前,前期建设的相关政策,以八个文件为典型代表。从对社会治理内容的阐述与侧重来看,可以分为四个不同阶段。首先,是探索阶段,以习近平总书记在海南建省三十周年大会的讲话为代表,开始对海南自由贸易港的社会治理内容有所涉及,如“转变政府职能”“简政放权”“放管结合”“优化服务改革”等,并统称之为“政府治理能力”,以及“地方党政机构改革”“转变政府职能”等,都集中在“机构与职能变革”上。[1]此时的社会治理制度设计,根据为中央大政方针,并未结合海南的特色,且所谓社会治理也并未体现出“社会”部分,更多为官方的机构与组织设置建设,强调通过机构改革与职能设置,来对“社会”进行服务,进而达到社会治理的目的。

其次,是重“社会”阶段,以《指导意见》及海南省对其相关“决定”为代表。如《指导意见》“加强和创新社会治理”中,提出以“有效社会治理、良好社会秩序”为目标,包含“民生长效机制”“共建共治共享的社会治理格局”“行政体制改革”三个部分[8];相应“决定”的内容是“精准脱贫攻坚”“社会事业发展”“民生保障”以及“共建共治共享”四部分[2]。可以看出,由于脱贫攻坚的重要任务,当时对社会治理部分的制度设计,重在民生、社会保障等方面,倾向于“社会”层面。此时的社会治理建设内容有明显转变,官方机构设置与职能改革直接关乎“社会”。此部分有两个方面:一是贴合当时全国脱贫战略的紧迫需求,二是开始明确提出“共建共治共享”“社会事业发展”“民生保障”等政策要求,相比之前“机构改革”的职能更具备社会治理效能。

再次,是重“治理”阶段,以《总体方案》及海南省相应决定为代表。《总体方案》开始以“系统完备、科学规范、运行有效”的自由贸易港治理体系为目标,具体包括“政府机构改革”“政府职能转变”“共建共治共享”和“生态文明”[9]。相应的决定中也包括类似内容如“国家生态文明试验区”“党政机关、法定机构改革”“建立与海南自由贸易港发展相适应的社会治理和公共服务体系”等内容[3]。此时社会治理的制度,以机构改革、职能转变、生态治理等为重心。不管是机构改革的目标,还是职能设置转变的方向,以及生态环境治理建设,都是关乎社会的治理活动。与此同时,有关生态文明的体制机制,以及生态文明试验区的政策要求,说明此时“社会治理”的制度内容规定还处于较为模糊阶段,并未有明确直接的内容规定。

最后,则是“社会”“治理”相均衡阶段。可以说,在前三个阶段之后,并未有相类似的中央文件对社会治理制度与机制进行规定,而海南省相继出台的三个文件,则是将社会治理的制度内容要求更为“突出”与“均衡”。如《海南自由贸易港制度集成创新行动方案》单列“社会治理的制度集成创新”[4];《海南自由贸易港制度集成创新任务清单》中单列“社会治理领域制度集成创新”等八个任务[5];《海南自由贸易港建设白皮书》中也单列“社会治理”[6]。可以说对“社会治理”制度内容更加凸显,而社会治理内容也愈加明确。这些明确展现了两个特点:一是制度细化,尤其体现在“制度集成创新任务清单”中,都是相关制度内容,更是较为细化的制度制定清单。二是更体现出自贸港的特色与需求。早期根据的是中央大政方针,并未结合海南的特色,甚至还加入了生态文明建设的其他内容规定,此时对社会治理的制度规定更为明确。

由此可以看出,自由贸易港社会治理内容的演变趋势:制度内容受到不同时期的时政因素影响,社会治理的主要内容逐渐得以突显,并且不断得以具体化。这种对“社会治理”更为清晰与明确的认知,不仅是来源于整体宏观上时政战略方针的转变,更是地方战略发展与宏观政策相结合的变迁过程。

(二)内容分布

海南自由贸易港的社会治理建设,还需要从横向视角具体观察其内部内容差异。从主要提及社会治理的相关文件与规划来看,海南自贸港的社会治理基本可以归纳为四个主要部分,即“机构改革与职能转变”“民生与社会保障”“共建共治共享的社会治理格局”“生态文明体制机制”,各部分之间也可以形成相应的逻辑关系。

首先,以“机构改革与职能转变”为前提条件。“行政体制改革”最初的内容主要包括五个部分,即“放管服”改革、赋予更多自主权、行政区划改革创新、空间规划体系、司法体制改革[8]。而《总体方案》中将相关内容分解为两个主要部分,即机构改革与职能转变,具体包括大部门制改革、公务员管理、监管体系与政务服务体系等[9]。从《总体方案》相关决定以及《行动方案》中,可以进一步看出“机构改革与职能转变”的内容,一般放在制度创新要求的较前部分,并且主要包含大部门制改革、机构编制资源管理、机构职能体系、薪资与人员管理、智能化与网络化的服务平台建设。此部分基本是海南自由贸易港在社会治理方面进行创新的前提条件。具体来说,一是以机构改革与职能转变为前提,为社会服务等社会治理留出相应的活动空间与基础环境;二是海南自由贸易港社会治理,是整个自由贸易港建设早中期的重点,也是体系建设的重要任务;三是机构与职能的改革转变,为自由贸易发展提供制度体系基础,在自贸港发展过程中经济贸易与社会治理联动协调。

其次,以“共建共治共享的社会治理格局”为核心内容。此部分内容,可以说贯穿整个自由贸易港社会治理建设的全过程,是制度创新与改革的核心与根本的内容。此部分可以梳理成为三个层次:一是平台建设。如综治中心、社管平台、网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解“四位一体”建设[10];大数据与智能化平台建设,构建社会治理的基本工具。二是个人管理保障。主要表现在人口数据统计调查,以及建立以社会保障卡为载体的“一卡通”服务管理模式等[8]。三是社会层面的自主治理机制。此部分涉及的内容较为广泛,也是“共建共治共享的社会治理格局”的主要内容。如行业协会商会的社会组织,基层政权与群众自治组织,社会信用体系建设与劳动关系等。可以说,此部分通过平台的工具作用,个人活动与保障的主体作用,以及社会层面各方面放权与自主治理,构成社会治理建设的核心部分。具体反映出三个要点:第一是涉及社会治理最为核心的部分,以社会层面的自主治理机制建设为典型,关注与集中于“共建共治共享的社会治理格局”的相关内容,不仅强调官方的机构与职能,更需要民间自主力量的积极参与。第二是有关民政的相关职能内容,反映出对于社会治理的要求,在相应制度规定中还不够明确与集中。第三是开始出现的智能化与信息化的要求,是对社会治理运行的重要保障手段,在后续的自贸港社会治理建设中也有所体现。

再次,以“民生与社会保障”为重点关注。民生与社会保障在自由贸易港社会治理的制度设计中,具备一定的时政因素。此点在脱贫攻坚时期作为社会治理创新关注的重点,再之后则融入社会治理制度与机制要求的一部分,如海南省在对《总体方案》相关决定中,有关民生保障事业建设,被归纳到“共建共治共享的社会治理格局”之中。而有关民生保障的内容,虽然具体的制度设计与要求有所差异,但是分布的类型较为稳定。除了脱贫工作之外,还有教育事业、医疗事业、社会文明事业、公共文化事业、公共体育服务事业、就业用工制度、社会保障救助事业、养老服务工作、食品药品安全工作、房地产工作等多方面内容。可见社会治理中“社会”部分类型多样,是社会治理制度创新的重点关注对象。具体来看,也有三个要点:一是民生与社会保障的部分,展现出社会治理的社会服务功能,是社会治理建设的重点关注之一,也是社会治理制度与机制的职能要求。二是多种社会事业建设共同推进,是社会治理建设的基本要求。三是社会公共事业在社会治理中有重要作用,但与此同时,社会治理相比传统的社会管理手段,更强调在社会公共服务事业建设中需要官方与民间的力量共同作用,形成社会治理的新格局、新形态与新模式。

最后,以“生态文明体制机制”为环境基础。自由贸易港的社会治理制度,同时关注与包含生态文明的内容,是《总体方案》所独有的,此外的文件、方案与决定等都是将生态文明建设与社会治理的制度设计区分开。因而以《总体方案》及其海南省相对应的决定为分析的主要内容,也展现出三个层次的内容特点:一是宏观层面,包括生态文明理念树立、自然资源产权与使用制度、国土规划与生态空间用途等等。二是微观层面,对生态环境的利用与保护制度,如生态产品价值实现机制、以国家公园为主体的自然保护地体系,系统修复和综合治理机制等。三是对生态环境受到破坏时相应的修复制度与机制,如生态保护补偿机制、评价监测确权登记、生态环境监测评价等。生态文明的体制机制,是社会治理表现为社会生态环境治理的一部分,成为自由贸易港社会治理建设的环境基础。生态环境对于海南而言具有重要意义,海南的生态环境有自身独特优势,对生态环境的保护与治理,也属于社会治理建设延伸的一部分。简言之,自由贸易港社会治理建设在内容分布的逻辑上,是以“机构改革与职能转变”为前提,“民生与社会保障”为重点,“共建共治共享的社会治理格局”为核心,以及“生态文明体制机制”为环境基础,由官方职能向民间社会的延伸拓展。

总而言之,不管是纵向内容的演变,还是横向制度内容的分布,关于海南自由贸易港社会治理建设的前期设置与建构,制度内容与类型具备全面性特点,从整体的政策理念与“总体方案”,到落实为具体“行动方案”“任务清单”,展现社会治理建设的深入化。并且,以机构职能为前提,以民生保障为重点,以共建共治共享为核心,以生态文明为环境,由官方职能向民间社会延伸拓展,都反映了海南自贸港在社会治理建设的深入与延伸。

三、《海南自由贸易港法》的社会治理制度规定及其评析

《海南自贸法》是海南自由贸易港建设的重要文本与基本方略,其文本类型在审议过程中也有不同的特点,在内容上相关社会治理制度与前期建设也有相应联系,因而,对相关法规设计进行整理,可挖掘其中法规设计的积极特点与存在问题,为海南自由贸易港社会治理建设的创新与改进奠定基础。

(一)《海南自由贸易港法》的社会治理制度规定

《海南自贸法》的文本内容,经历了《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案)》(以下简称为《一审草案》)与《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案)(二次审议稿)》(以下简称为《二审草案》)两个文本形态,从变化过程和最终文本的内容,可以看出该法对海南自由贸易港社会治理建设的内容转变。

《一审草案》中第四条与第八条是直接与“社会治理”相关的内容,第四条中表述为“高效的社会治理体系”与“税收制度安排”“法治体系”相结合,构成社会治理体系的“总纲”部分。此部分内容在三个文本中的表述达到一致与稳定。第八条第一款的内容在《一审草案》中是:“海南自由贸易港应当加强社会治理体系建设,推动政府机构改革和职能转变,规范政府服务标准,构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自由贸易港治理体系”。在此的社会治理体系建设主要分为两个层面:一是治理体系的内容,二是行政区划改革。而其中治理体系建设又包含“机构改革和职能转变”“政府服务标准”两个主要部分。并且,“系统完备、科学规范、运行有效”是治理体系构建的主要目标,作为社会治理制度与机制的“总纲”部分得到保留。而第八条作为社会治理制度与机制构建的“分则”,在《二审草案》与《海南自贸法》中有所变化,最终出台的第八条第一款是:

海南自由贸易港构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自由贸易港治理体系,推动政府机构改革和职能转变,规范政府服务标准,加强预防和化解社会矛盾机制建设,提高社会治理智能化水平,完善共建共治共享的社会治理制度。

此条的修改,将治理体系的目标提前,具体内容在“机构改革职能转变”“政府服务标准”“行政区划改革”之外,还有“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”“共建共治共享”共六个部分内容,是《海南自贸法》对社会治理进行规定的最为主要的内容,反映出最终文本对海南自由贸易港治理体系目标的注重与强调。该条从机构改革与职能为前提开始,到形成符合社会治理功能的政府服务标准,此三部分属于官方机构、职能与服务方面;紧接着是社会矛盾预防与化解机制建设,以及社会治理智能化要求,中间两部分所涉及的社会层面的内容属于官方与民间共同作用形成的部分,最终指出整个海南自贸港社会治理,在建设过程中的最终核心要求还是强化“共建共治共享”的特征。由此可以看出,《海南自贸法》的社会治理制度规定,与前期制度建设中的以机构职能为前提,以民生保障为重点,以共建共治共享为核心的三部分相对应。换言之,《海南自贸法》对社会治理建设规定的核心条款中,所涉及的各个部分,分为纵向运行的“系统完备、科学规范、运行有效”部分,以及横向以“共建共治共享”为核心特征各部分关系的内容。

除此之外,社会治理建设在前期设置与规划中,“生态文明体制机制”以单独一章进行规定。作为重点的“民生与社会保障”在法规中也进行明显缩减,但依旧表现的是“社会信用体系”建设,在《海南自贸法》中第五十三条则简化规定为:“社会信用体系建设和应用,构建守信激励和失信惩戒机制”。并且,《海南自贸法》最终文本中,与社会治理制度和机制相关的法规设计,还有第六条中有关“建设领导机制”,以及“建立与海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制”;第五十四条有关“司法体制改革”与“多元化商事纠纷解决机制”;第五十五条有关“风险预警和防控体系”。这些条文都是在海南自由贸易港建设中有关人民日常生活和相关管理与社会治理的体系与制度。

由此可见,《海南自贸法》对社会治理的规定可以分为不同的层次,既有核心规定的条款,也有涉及“社会治理”的条款,甚至也有其他“社会信用建设”“司法体制改革”与“多元化商事纠纷解决机制”“风险防控”等不同涉及“社会治理”的条款。具体来说,《海南自贸法》中有关“社会治理”机制的相关法规设计有三个层次:一是以“高效的社会治理体系”为总纲,进而在第八条专门对“海南自由贸易港治理体系”做了专门规定;二是在社会治理方面,包括“机构改革和职能转变”“政府服务标准”“行政区划改革”“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”“共建共治共享的社会治理制度”等外围涉及社会治理制度的内容;三是更进一步的拓展,包含“社会信用体系”“行政管理体制”“司法与纠纷解决机制”“风险预警和防控体系”等相关内容,形成由内向外三层次的体系内容。

简言之,《海南自贸法》的文本演变,以及最终文本具体的社会治理制度,在内容上基本延续了前期制度建设的主要逻辑,在形式上也展现出从内到外三个层次的体系结构,构成《海南自贸法》的社会治理制度与机制的基本情况。

(二)《海南自由贸易港法》社会治理制度内容的评析

《海南自贸法》对社会治理相关法规的设计与规定,可以分为三个层次,实际上也涉及了三个重要影响因素:一是政策战略性因素的影响。不管以“共建共治共享”为核心特征,还是“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”的要求与表达,都是国家战略方针对社会治理制度与机制的基本要求。例如“共建共治共享”的表达,在2017年的十九大报告中已经提出“打造共建共治共享”,属于有关国家治理体系与能力建设中的关键战略方针要求。二是内部体系性因素的影响。不仅有“高效的社会治理体系”作为总纲,也有具体条款对社会治理的内容进行规定,甚至还有涉及“治理”的其他条款,如“国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系”以及“反走私综合治理工作”等,形成了有关社会治理建设的内部体系。三是外部综合性因素的影响。在《海南自贸法》相关文本中,还有其他条款涉及社会治理内容,需要将专门论述与涉及社会治理的相关条款与其他部分相结合,向外部相关联形成综合性的架构。这三个要素共同表现在《海南自贸法》相关文本及其前期政策当中,如“以共建共治共享为核心的内容”,对应的是政策战略性因素的影响,即强调中央政策战略要求;“以机构职能为前提”体现的是内部体系性因素,即在内部通过机构改革实现内部体系化前提;“以民生保障为重点”,则是对应外部综合性因素的影响,即社会治理制度建设的重点是在民生保障上,展现出《海南自贸法》的社会治理制度内容,与前期制度建设之间的关联。但实际上除了政策战略性因素、内部体系性因素与外部综合性因素之外,还有地方特殊性因素,例如海南本地的历史文化与社会传统。尤其是在社会治理领域的制度建设,并不能直接照搬外来的制度与机制,更需要贴合当地的特殊性情况,形成具有当地特色的社会治理内容,更能促进社会治理制度与机制的有效运行。此四个因素分别对应政策背景、内部体系、外部关联以及历史传统,由此四个方面进行的分析,展现有关自贸港在社会治理的不同情况与方向。

《海南自贸法》相关文本对“社会治理”的规定,不可否认的是,其具备明显的积极意义。其一,在内容上,对海南自由贸易港社会治理相关制度的各方面,进行了全方面与多样化的规定。不仅在作为核心条文的第八条上,规定社会治理体系的目标与六个方面内容,在与之相关的其他制度中也在其他条文予以表现。其二,在形式上,具备一定的科学性与逻辑性。第四条作为社会治理体系的“总纲”部分,与第八条作为具体社会治理体系“分则”内容相结合,并且在第八条中也呈现相类似的逻辑体例,将治理体系的目标与具体方式相统筹,逻辑与层次分明。其三,充分体现国家对海南的政策与规划。不管是建设“预防和化解社会矛盾机制”,提升“智能化水平”,还是“共建共治共享的社会治理制度”,都反映在对地方与基层社会治理格局与体系,国家政策方针的理念与要求①。但是,在具备积极意义的同时,也相应反映出一些不足。

1.缺乏体系性与系统性建构

在《海南自贸法》中有关社会治理体系与制度的条文内容规定,较为分散,不具备系统性与体系性。《海南自贸法》中有关社会治理相关的条文,总则与分则都有涉及,分列为同一条中不同款等不同的方式。如“机构改革和职能转变”“政府服务标准”“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”“共建共治共享的社会治理制度”“行政区划改革”之间,以及总纲对“高效的社会治理体系”“国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系”“反走私综合治理工作”等,还有生态文明建设等,在内部构建形成系统化与体系化的内容上,还有相应的提升空间。此部分对应着内部体系性因素的影响,未明确形成制度设计的体系性与系统性。

2.缺乏一体化与连续性设计

与社会治理相关的其他制度内容,虽然都是涉及社会治理的相关条款与制度,但是其与社会治理体系建构之间缺乏相互联系,以及一体化的建设。社会治理、法治建设与风险防控之间关系密切,甚至社会治理与“社会信用体系”“行政管理体制”等内容之间也有紧密关联。②虽然相关条文都在总则与第七章的综合措施中,但分布在不同章节,在表达与理念上也未展现不同制度规定之间的关系。文本主要的章节排布与条文顺序,也无法呈现相互之间密切关联并进行一体化的设计与建设。此部分对于外部综合性因素的影响,需要对涉及社会治理的相关条款进行一体化设计,或者为连续性留有相应空间。

3.缺乏战略方针与海南实际的结合

《海南自贸法》规定中的积极意义,充分体现了国家对海南的政策与规划。不仅有建设“预防和化解社会矛盾机制”,还有提升“智能化水平”,以及“共建共治共享的社会治理制度”等,都体现了国家战略布局与基本的政策要求。但是,在海南自贸港的社会治理制度领域的相关规定内,并未体现出海南的社会治理实际情况,也未对海南自贸港建设过程中当地社会经济文化等方面形成社会治理独特制度与模式留下足够的法规空间,更多倾向体现宏观层面政策要求。由此对应的是政策战略性因素,有政策战略的考虑与影响,但是并未深入结合海南当地的特殊性与特色。

4.缺乏海南本土传统的特色

有关社会治理制度与机制建设的法规设计,需要吸收传承中华优秀传统文化,但是该法规设计缺乏体现海南本土社会治理的历史与文化特色。虽然海南自由贸易港对社会治理体系与相关制度的设计,涉及中国特色,体现国家层面对社会治理体系与能力建设的相关要求与理念,但是,社会治理关乎人民群众生产生活各项活动,海南本土社会存在少数民族群体,有独特的地理位置与生态环境,可以说海南自由贸易港对社会治理的建设,还需要结合其独特的本土历史、社会与文化环境。更进一步而言,如何在自由贸易港建设过程中,依旧保证人民群众的日常生活的有序性,更需要贴近海南本土与传统特色的社会治理。此部分对应的是地方特殊性因素的影响,社会治理尤其需要结合当地社会历史与文化,此影响因素与要求未在相关法规文本中有所体现。

总而言之,《海南自贸法》及其各类文本,对自贸港的社会治理制度与机制有充分的论述,从专门论述社会治理的条款,以及社会治理体系的内容,再到外部其他也涉及社会治理内容的条款,形成三层次由内向外的体系内容;并且,对此种社会治理建设进行分析,展现出形式上的科学性、内容上的全面性,以及符合国家社会治理的战略方针等正面积极意义。同时,也有缺乏体系性与系统性建构、缺乏一体化与连续性设计、缺乏战略方针与海南实际的结合,以及缺乏海南本土传统的特色等问题,这些问题实际上都对应着社会治理制度与机制的内部体系性因素、外部综合性因素、政策战略性因素和地方特殊性因素四个重要影响因素。

四、《海南自由贸易港法》社会治理建设的未来方向

《海南自贸法》存在的问题,对应四个影响因素。可依据此四个因素,建构起有关社会治理的法规设计与具体实践的未来方向。由狭义上有关社会治理的法规内容,到与之相关的其他制度内容,以及海南现实特殊性经验,最后再到海南本土特殊社会与文化环境情况,以自贸港法规为核心,向外进行拓展与延伸。

(一)社会治理内容的体系化

对海南自由贸易港社会治理建设,从内部体系性因素进行分析,需要对社会治理制度内容的内部体系化建构,从“核心条款”的体系化到“总纲”“分则”的体系化,再关联内容的体系化。

1.“核心条款”的体系化

自贸法的社会治理制度内容,需要在“核心条款”即第八条的内部进行体系化设计。建议对第八条有关社会治理体系的各部分内容进行调整归纳。因为第八条所涉及的制度要求与内容较为分散,“机构改革和职能转变”“政府服务标准”“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”“共建共治共享的社会治理制度”“行政区划改革”之间缺乏体系化的设计。其中“机构改革和职能转变”“政府服务标准”与“行政区划改革”都属于国家与地方政府层面社会治理的体制制度;“预防和化解社会矛盾机制”“社会治理智能化”“共建共治共享的社会治理制度”面向的是社会组织与民众生活,国家制度与社会组织的互动关系制度,核心还是以官方服务方式,促进形成官方与民间互动“共治”的社会治理新模式,展现为共建共治共享社会治理格局。因而,其逻辑与结构要以此进行整合,尤其是展现以“共治”为核心特征的地方社会治理格局。

2.“总纲”“分则”的体系化

自贸港的社会治理制度内容上,需要在“总纲”与“分则”之间进行体系化设计。建议第四条的整体目标、第六条的“行政管理体制”和第八条的“海南自由贸易港治理体系”进行整合。因为第四条中高效的社会治理体系,是对社会治理制度内容的典型概括,作为“总纲”;而同时存在于总则之中的,还有第六条和第八条内容,在分则或者说是第七章中,没有更为具体的社会治理制度内容,需要在两个主要部分中强调有关社会治理制度的建设内容与关联关系。

3.关联内容的体系化

自贸港的社会治理制度内容,需要在社会治理及其相关制度内容之间的体系化。建议“社会治理体系”“社会信用体系”等条款,在总则之外的章节可以相互关联,形成法规体系关系。与自贸港社会治理的制度明显相关的还有“社会信用体系”的建设内容。在有关“海南全面深化改革开放”的文件和《总体方案》中,都有对“社会信用体系”的规定,都分属于“社会治理”部分之下[9]。社会治理体系之下有关民生社会保障的内容丰富,有关社会信用体系的制度条文,也在同一部分中,二者可以在总则之外的章节,形成以关联性设计逻辑的法规内容。

以自贸港法为核心文本,从“核心条款”的体系化,到“总纲”“分则”的体系化,以及关联内容的体系化,实际上也是对涉及社会治理制度的条款,由狭义的集中到广义的拓展之间的延伸关系。

(二)社会治理内容的综合化

对海南自由贸易港社会治理制度,从外部综合性因素进行分析,需要对社会治理制度外部内容综合化设计,此需要在四个方面进行分析与改进。

1.社会治理与纠纷解决的综合化

《海南自贸法》的社会治理制度与纠纷解决的制度内容,需要综合协调的设计。第八条“社会治理体系”,与第五十四条“司法体制改革”“多元化商事纠纷解决机制”之间建议形成条文内容的关联与逻辑。因为“社会治理体系”中包含“预防和化解社会矛盾机制”与“多元化商事纠纷解决机制”中强调“多种非诉讼方式解决纠纷”之间是直接相关[11]。不管是非诉讼方式解决纠纷,还是司法体制以裁判方式解决纠纷,都需要依靠与建立于社会治理体系与制度之上施行。社会治理的制度,本身就包含纠纷解决的各种方式,“三调联动”等政策要求也说明在社会治理中的纠纷解决与司法领域、非诉讼纠纷解决之间需要相互关联与协调。因而,海南自贸港在社会治理的规定来看,实际上需要将此种“预防和化解社会矛盾机制”与“多元化商事纠纷解决机制”相联动。

2.社会治理与风险防控的综合化

《海南自贸法》的社会治理制度内容,与风险防控的制度内容,需要综合协调的设计。第八条“社会治理体系”与第五十五条“风险预警和防控体系”之间建议形成条文内容的关联与逻辑。因为第五十五条的内容主要分为总纲、走私监管、外商投资安全审查、其他风险防控制度等四个部分,风险防控属于广义层面社会治理制度需要关注的内容。可以说,社会治理直接关系民众生产生活,而风险防控体系与制度从反面解决自由贸易港建设中可能存在的风险与问题。二者之间关系紧密,相互配合,在自由贸易港建设的同时,共同维护自由贸易港的社会秩序稳定。

3.社会治理与司法体制的综合化

在《海南自贸法》的社会治理制度内容,与司法体制的制度内容,需要综合协调的设计。在《海南自贸法》的第五十四条开头规定“国家支持探索与海南自由贸易港相适应的司法体制改革”,实际上司法体制的变革与健全,不仅应和自贸港建设相适应,还应将司法与社会治理之间相关联。在自贸港建设中对应的地方社会治理,需要和司法相结合:从司法体制的角度来看,司法裁判需要考虑地方社会治理的效果;从地方社会治理的角度来看,地方社会治理要充分利用司法的治理功能与效用,共同实现自贸港地方的社会治理建设。

4.社会治理主导的制度综合化

在《海南自贸法》中,需要以社会治理制度为引领,综合纠纷解决、司法体制与风险防控的制度条文内容,形成“社会治理”——“纠纷解决”——“司法体制”——“风险防控”为逻辑结构的条文内容。“社会治理”的机制与制度是此逻辑结构的主导,社会治理制度构建国家官方体制与社会组织、民众个体等生产生活的基本运行秩序;“纠纷解决”中的司法体制与非诉纠纷解决机制,是在海南自由贸易港内部的纠纷解决方式;“司法体制”是纠纷解决中的最后一道防线,在纠纷解决过程中的后一环节;“风险防控”是针对海南自由贸易港,对外自由贸易中防止风险与威胁的相关制度设计。实际上此四个部分,“社会治理”是整体架构与格局,“纠纷解决”是主要纠纷解决形式,“司法体制”属于纠纷解决兜底性保障,“风险防控”为整个架构与格局保驾护航。四者共同构成海南自由贸易港社会生活与秩序稳固的重要秩序环节。

海南自由贸易港的社会治理建设,实际上是社会治理与其他涉及社会治理的相关制度之间的关系,如“纠纷解决”“风险防控”“司法体制”等方面,需要将社会治理与其他部分进行综合化。

(三)社会治理内容的实效化

对海南自由贸易港社会治理制度从政策战略性因素进行分析,需要结合海南实际情况,进行实效化的设计,也需要在三个层次进行分析与改进。

1.自贸港建设与社会治理结合的实效化

海南自由贸易港的社会治理制度,需要与海南实际情况相结合,核心要点是与自由贸易港建设的实际相结合。自由贸易港建设中对营商环境的“法治化、国际化、便利化”的追求,以及对市场环境“公平统一高效”的追求,是“自由贸易”特征的细化与核心表现。社会治理与自由贸易港的建设相结合,需要社会治理为营商环境与市场环境相契合,实际上也表明社会治理需要法治化、国际化、高效化、公平化等特点,需要在有关社会治理的核心条款部分予以体现,促使社会治理的相关内容在自贸港建设中获得相应实效。

2.地理环境与社会治理结合的实效化

海南自贸港建设还涉及其他社会治理的制度。与海南实际结合,还需要考虑的是海南独特自然地理生态环境。正如习近平总书记对海南地域环境特点的概括,是“最大的经济特区”,“地理位置独特”,“全国最好的生态环境”,以及“相对独立的地理单元”[1]。其中涉及海南地理位置和生态环境两个大部分,以及海岛特色的整个区域特征,更是会影响社会治理的制度建构与机制形成。在自贸港建设中的“港”也是此种地理环境的集中反映,需要在有关社会治理制度的核心条款部分予以体现,促使社会治理的相关内容在自贸港建设中获得相应实效。

3.社会文化与社会治理结合的实效化

受海南独特的历史与地理环境影响,海南也形成了独具特色的社会文化。社会文化的基本情况也直接影响社会治理的制度建构与机制形成。社会文化也是社会治理与海南实际情况相结合需要考虑的具体因素。海南有多元的民族构成,宗教信仰也是与东南亚等国家联系的重要枢纽。海南处于海洋文明与大陆文化的交汇之处,自由贸易港的建设离不开多元共存相融的海南地方社会文化。有关社会治理的条款,需要留有更为灵活的余地,为民间自治与文化生成提供制度框架。

对于海南自由贸易港的社会治理,需要与自由贸易港建设、地理生态环境和社会文化等海南的独特实际情况相结合,共同促使社会治理的相关内容获得相应实效,能够高效运作。

(四)社会治理内容的本土化

对海南自由贸易港社会治理制度,从地方特殊性因素进行分析,需要结合海南历史文化进行本土化设计。以下从三个方面进行建议:

1.历史上组织机构建设的本土化

传统海南社会治理的组织机构建设,需要本土化的转变。有关“机构改革与职能转变”方面,建议在“高效”追求的同时强调精简化与简约化。对应“机构改革与职能转变”方面,传统海南的社会治理的官方体制上,尤其是明清时期,展现出精简化的组织与人员。从较长时间跨度来看,传统中国在治理体制中组织设置,本身就有稳定性与简约性,长期保持在一定较低数量的范围[12](P245)。从横向上传统时期在人员官职来看,也存在精简化特点,如宋代有郡守、通判、节度推官,元代有安抚使、安抚副使与安抚佥事,明代有知府、同知、通判与推官,这些都是各时期的地方社会治理的主要官职,仅少数几人已构成官方基层治理组织,此种精简化特点与现代“简约高效”的基层管理治理有相类似之处[13](P43-48)。同样,海南传统时期的组织机构建设,也是官方进行治理的前提与基础。有关自贸港建设中的社会治理,以自贸港法为核心文本,也可以建议体现出组织机构的精简集约的特点,着重进行服务型的组织设置。

2.历史上社会力量利用的本土化

传统海南社会治理不仅组织机构简约,还强调利用民间力量参与社会治理。有关“共建共治共享”方面,建议应突出社会组织和民间力量的参与,将社会治理制度与民间力量的建构相结合,为民间势力参与地方社会治理留出空间。对应“共建共治共享”方面要充分利用民间势力开展治理活动。传统地方社会治理中,经常利用社会力量与民间权威参与治理过程,如海南地方志中记载的学校、选举、名宦、乡贤、忠烈、孝友、隐逸、列女等内容,通过不同制度组织与民间代表,以其独特道德魅力与行为特点,推行道德教化[14](P32-33)。此外,如保甲制度、乡绅群体、宗族自治等现象,都是通过官民结合与互动的方式进行地方社会治理,此与现代“社会治理”的格局有暗合之处。在传统海南地方社会治理中,民间力量的参与和融合属于其典型特征,展现出传统地方社会治理的社会化表现。自贸港建设中的社会治理制度,要以自贸港法为核心文本,相关制度设计体现出官民共治的理念表达。

3.历史上民生社会保障的本土化

传统海南社会治理关注社会民生的保障,还需要在多元文化基础上强调养民教民。在社会治理体系与制度相关条文中,应该强调有关民生保障方面进行法规条文的设计。对应“民生与社会保障”,在传统海南的社会治理的道德教化上,展现出多元文化与养民教民的思想和制度。海南本地多元文化传统,需要具备针对性与道德教育方面的地方社会治理工作。如海南地方语言多样,“琼人语有数种,有官语……有东语……有西江语……又崖州有迈语……故谓之客语。又有土军语,地黎语,乃本地土音”[15](P75-88)。海南在明清时期被称之为“衣冠之族,或宦或商,或迁或戍,纷纷日来,聚庐此处”,影响海南本地文化环境[16](P92-104)。换言之,海南地区治理主体有一定特殊性,地方社会治理过程中容易导致更为复杂的局面。因而,对社会治理中的民生保障,更需要具备本土化特点的设计。此种本土化侧重于历史经验方面,从组织机构设置到民间力量的运用,以及民生保障的问题,甚至还有重点职能结合的治理,以及统一协调综合治理等方面,都属于海南传统地方社会治理的经验借鉴[17]。

总而言之,针对《海南自贸法》存在的问题,从四个重要影响因素的角度进行分析,在内部体系性因素上要体现出社会治理建设的体系化,在外部综合性因素上要体现出社会治理建设的综合化,在政策战略性因素上要体现出社会治理建设的实效化,以及在地方特殊性因素方面要体现出社会治理建设的本土化,可以说体系化、综合化、实效化与本土化构成了《海南自贸法》的社会治理建设未来方向。

结 语

海南自由贸易港建设中需要与之相匹配的社会治理制度与机制,以《海南自贸法》为核心文本,从专门论述社会治理的条款,到社会治理体系的内容,再到外部其他也涉及社会治理内容的条款,形成由内向外三个层次的复杂的体系内容,有正面意义的同时,也具有一定的缺陷。政策战略性因素、内部体系性因素、外部综合性因素和地方特殊性因素四个重要影响因素,不仅对应着具体问题也是未来方向的四个方向,包括社会治理内容的体系化、综合化、实效化与本土化等。更进一步而言,建立起适应海南自贸港建设的社会治理制度与机制,需要综合考虑不同因素与要点,以法规制度设计为核心出发点,发挥法治固根本、稳预期、利长远的独特的保障作用,在法治框架下促进海南自贸港社会治理建设的有序推进。

注 释

① 相关内容可参见习近平《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》,《人民日报》2019年11月6日第4版。

② 参见谭波《海南自贸港社会治理、法治制度、风险防控体系的一体化设计》,《今日海南》2020年第10期,第24-26页。谭波认为海南自贸港的社会治理、法治制度和风险防控体系三部分内容的关联度高,应将其进行一体化的建设。