福利权利视域下居家养老服务政策评估及优化路径探究

李嘉欣 贺苗 张振东

摘要：当今中国已迈入社会政策时代，福利权利被确立为一项法律权利，随着我国社会老龄化的不断加深，作为福利权利主体，老年人迫切需要更加完善的社会福利政策和养老服务机制。在“福利权利”这一哲学视域下，以南京市为例，通过统计学的分析方法和哲学的慎思对当前我国居家养老服务政策进行评估分析及优化，为政府提供参考性建议，力求促进养老政策的完善发展，使其更有效地满足老人及其家属以及社会公众的需求。

关键词：福利权利；养老需求；居家养老服务；政策评估

积极应对人口老龄化，事关亿万百姓福祉，事关国家发展全局，事关社会和谐稳定。[1]基于我国的福利国家性质，自党的十八大以来，我国养老服务事业迅速发展，在顶层设计、基础建设、功能发挥和服务成效上均取得重大进展。与此同时，多方主体共同参与的居家养老服务模式，[2]缓解了此前社会养老机构数量不足的问题，这种服务模式已成为当前养老体制的发展焦点。近年来，国家也相继出台并实施了一系列针对养老问题的福利政策。但值得关注的是，同人民群众日益增长的多样化、多层次的养老服务需求相比，目前我国养老服务供给不平衡、结构不合理、质量不高的问题仍比较突出，针对老年人照料和护理的社会福利问题引起了广泛关注。[3]

围绕居家养老服务政策评估这一主题，目前仅有少数学者开展过研究。对既有研究进行综合分析发现，针对居家养老服务政策评估的研究成果呈现出浅而杂乱、浮于表面和缺少理论支撑等问题。在研究主题方面，相关研究着眼于公共政策领域，脱离老人这一服务主体，空泛地分析政策设计，与实际情况相脱离；在研究理论方面，相关研究从现状分析反观居家养老服务的政策效应，仅通过表面现象进行分析，缺少深入挖掘的精神和坚实的理论支撑；研究多集中于对居家养老服务政策的理论探讨和政策优化路径探究，缺乏实证性方法的运用和数据资料的支撑。[4]

基于以上分析，本文拟对以下内容展开研究：一是在对居家养老服务政策评估的主题上，通过了解服务对象—老人及其他群众对政策的认知情况对该政策进行评估；二是制定合理的评估体系，在福利权利视域下综合多名国内学者所提出的公共政策评价理论建构指标体系；三是基于本研究所获得的样本数据，从福利权利的视域出发对当前居家养老服务政策的基本现状进行分析总结并提出优化建议。

一、福利权利视域下居家养老服务模式现状

福利权利是指个人所拥有的获得国家、社会组织或其他社会成员提供的物质、精神支持的权利。福利权利的正当性与其必要性、合法性密切相关。如今，我国已将福利权利确立为一项法律权利，其正当性问题更已超越法律和哲学的范畴，开展福利权利的伦理学、社会政策学研究具有重要的现实意义。福利权利理论不仅要求保障人们物质生活需要，还要求保障人们精神独立与人格尊严，其双重要求对制订政策评估指标具有指导性意义。[5]

当前中国民众的福利态度呈现出一种家庭本位的特征。其表现为个体的福利获取主要依赖自己与家庭成员的努力，只有其福利需要不能被個体与家庭满足时，才会依赖社会福利。[6]因此，老年人普遍对自己的福利权利认知不足，并没有意识到其福利权利的正当性和必要性。但总的来说，我国老年群体对于政府推动社会福利制度的发展、承担相应的福利责任具有较高的心理认同，且其福利需要认知较强。值得一提的是，老年人的福利态度在具体的福利项目上表现出认同差异，这就使得政府要积极关注包括老年群体在内的社会公众在社会福利诉求上的优先顺序，满足民众最核心的福利诉求。

二、居家养老政策评估指标体系构建

对于政策评估，国内学者提出了不同的标准，其中有四项标准：有效性、效率、公平性、可行性；[7]五项标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公平标准、政策回应度；[8]七项标准：政策效率、政策效益、政策影响、回应性、社会生产力的发展、社会公正、社会可持续发展。[9]

根据前文政策评估概念的界定，结合国内学者的观点，政策系统的评估标准大致包括合法性、合理性、适当性、有效性、回应性、适宜性、充分性、社会发展等总指标。在此基础上，根据居家养老服务政策的特性，我们将此政策评估的标准归并为效果性、影响性、回应性、合理性四项，通过非正式评估的方式，回应学界通常关注的焦点问题。具体的评估体系构建详见图1。

三、居家养老政策评估结果分析

（一）基于主成分分析法的综合评价

经过主成分分析最终选取15个核心指标，兼顾统计意义与实用意义的原则对15个指标进行公因子的抽取。[10]在总方差解释表格中，选取出特征值大于1的4个公共因子。由于原始变量载荷矩阵中因子载荷数字比较接近，因子意义不明显，难以确定4个公共因子的含义，因此需要经过旋转处理。旋转后的因子载荷矩阵详见表1。

由表1可以知，旋转后的因子载荷矩阵中，四个因子的含义较为明确了。此时所有研究项对应的共同度值均高于0.4，意味着研究项和因子之间有较强的关联性。这表明团队制定的居家养老服务政策评估指标体系具有合理性和可操作性，也说明研究可以从四个主成分入手进行定量分析。

设F为萃取出来的公共因子，F1、F2、F3、F4分别为旋转之后得到的4个公因子。由表1可知，第一个公因子F1贡献较大的维度指标是X1、X2、X10、X11。这四个变量分别对应前文拟定的居家养老服务政策评估第三级指标“直接效果”“附带效果”“潜在效果”，而这三项指标又对应着第二级指标的“效果性”，这些指标的原始含义涉及该政策能否达到直接效用，因此命名第一个公因子为效果性因子。

第二个公因子F2上贡献较大的维度指标包括X3、X4、X5、X6、X7、X8，与第二级指标中的影响性维度指标相关，故称第二个主成分为影响性因子。同样地，称X9、X12、X13对应的主成分为回应性因子，X14、X15为合理性因子。

使用因子分析法进行权重计算后，使用“成分得分系数矩阵” 建立因子和研究项之间的关系等式，依据表2计算得综合得分F=0.323*F1（效果性因子）+0.318*F2（影响性因子）+0.207*F3（回应性因子）+0.152*F4（合理性因子）。

综合评价函数体现出居家养老服务的总体情况，据此对调查样本进行打分，得到最低分为0.608分，最高分为1.962分，可以看出极值差异较大，表明政策效果的两极性较为明显，缺乏稳定性，居家养老服务仍有较大发展空间。

（二）描述性统计分析

1.政策设计中对服务对象的界定不够合理

根据表3可知，指标X15的均值为3.037，表明居家养老服务政策对于不同年龄段的老人所提供的服务是有一定针对性的，但极大值为5，极小值为1，说明居家养老政策针对不同年龄段老人所提供的服务类型划分不够合理，不能切实地满足不同年龄段老人的需求。

2.政策设计缺少对老人精神需求的满足

根据表3可知，指标X13的均值为3.000，表明大众对居家养老服務的内容，总体上是较满意的，但极大值为5，极小值为1，说明该项内容的社会期望值很高，因此政策设计时应对老人的需求进行更为深入的调查和了解。

表3显示，指标X10的平均值为3.722，在整体中数值较高，表明居家养老服务政策能较好地保障老年人晚年生活，但极大值为5，极小值为1，两者间差距较大，仍应进一步明确居家养老服务政策的具体服务内容，更全面地弥补老人物质方面的需求。X11的均值为3.259，在整体中数值偏低，表明居家养老服务欠缺对老人精神和心理的照顾，缺少能提供娱乐活动的服务，另外极大值为5，极小值为2，差距适中，说明该问题较为普遍。

3.群众对居家养老服务政策的认知程度普遍较低

指标X9的均值为2.63，在整体中数值偏低，表明居家养老服务政策宣传力度不足，使群众对老人福利权利的认知程度偏低，对老人福利权利认知水平有待提高。由图2可知，民众对居家养老服务的了解程度偏低，大众相较于老人对居家养老服务的了解更低，有相当一部分老人和大众完全不了解该政策，因而也不愿意接受或者参与居家养老服务。这反映了政策在制定时没有做好民众调查和宣传普及工作，使得民众缺乏行使及维护其福利权利的意识。

4.居家养老事业发展空间有待挖掘

根据表3可知，指标X6的均值为3.926，说明居家养老服务能带动更多工作人员、志愿者等加入到养老服务的工作中，而极大值为4，极小值为1，差距较大，表明居家养老服务在促进就业方面还有很大的发展潜力，政府部门可以加大对养老事业的宣传，提高养老服务事业的影响力，吸引更多的人参与到养老工作中来。

指标X7的均值为3.907，表明居家养老服务政策一定程度影响到了养老产业，带动了养老产业的发展，但极大值为5，极小值为2，差距较大，说明该行业内还有充足的发展空间，可以容纳更多的社会关注和资金投入。

5.政策实施中缺少灵活变通

（1）政策涉及的多方主体之间存在矛盾。政策涉及多方主体，由于政策设计时没有对各方主体给予明确的定位，导致不同主体之间存在矛盾问题。如在政策实施中，由于部分老人不了解志愿者的工作性质，沟通时态度恶劣，极大地挫伤了志愿者服务的积极性，导致许多志愿者退出服务工作；社工与签约企业机构之间由于缺少明确的权益规定，导致社工的工作量与实际工资水平不匹配，使得社工缺乏工作热情，影响了居家养老服务的质量。

（2）实施中存在形式主义泛滥的问题。当前居家养老服务存在泛形式主义的现象，随着实施时间的推移，居家养老服务功能退化，服务内容流于形式，部分社区的居家养老服务中心演化成了棋牌室，其他的养老设施逐渐成为摆设，许多养老服务活动也逐渐停滞。老人参与度不高，工作人员也逐渐失去开展活动的热情。

（3）疫情对居家养老服务的冲击。在当前疫情的严峻形势下，社区居家养老服务事业受到了极大的冲击。根据疫情防控的要求，社区不能出现人员聚集，导致居家养老服务中心经常性处于停摆状态，服务中心被迫关闭、上门服务的项目和次数减少等问题层出不穷。另外，疫情也导致志愿者的大量流失，这对居家养老服务来说是巨大的打击和严肃的考验。

6.政策服务对象福利权利意识不强

根据图2所显示的调查结果可知，参与问卷调查的老年人中，仅有1.40 %对居家养老服务政策非常了解；而有11.24 %的老年人完全不了解。当问到“是否对居家养老服务中心所提供的服务有意见”“是否想给居家养老中心提一些优化的建议” 时，90 %的老人表示没有意见，这反映了老年人普遍对福利权利的认知不足，没有意识到其福利权利的正当性和必要性，从而忽视了居家养老服务的能效性（详见图3）。

四、基于福利权利理论的居家养老政策优化路径

（一）注重政策规划对养老服务发展的协调作用

养老服务的发展进步是建立在具有历史性的合理的政策设计上的，与时俱进、适用性强的政策规划对养老服务的发展起着至关重要的引领作用。政策实施情况的好坏与政策规划的合理与否密切相关，因此应当注重政策的合理规划，构建更加惠民利民、满意度更高的居家养老服务政策。政府有关部门要投入更多的人力、物力，结合以人为本的理念，在政策规划和各方协调上实现精准性、全局性，用心提升中国养老服务。

（二）推动专业人才队伍建设，建立有效的利益捆绑机制

当下社区居家养老服务的工作人员主要是由社会志愿者、老人的子女、社区其他热心人员组成，人员构成缺少专业社工。要实现居家养老持续发展，就必须重视专业社工的重要性和不可替代性。因此，应在社会中大力宣传居家养老服务，进行伦理道德教育，吸纳更多的专业服务人员加入到居家养老中来。同时，还要加强对社工的专业技能培训，定期开展心理辅导，让社工以积极的心态去面对老人。政府相关部门应摸清社工招募机构的企业资质，敦促其与社工签订合同、协议，开展绩效考核机制，确保服务者与被服务者形成真实的利益共同体。

（三）提高应急管理能力，切实维护老人福利权利

政策设计时制订突发事故及防灾减灾应急预案，建立必要的应急管理机制，以保障老人福利权利的正常行使。针对当下疫情问题，政府应当号召各组织各部门建立健全应急管理体系，加强疫情防控反应能力。对于活动范围长期局限于辖区内，涉疫风险较低的老人，适当放宽服务中心进出限制，避免“一刀切” 导致部分老年人完全失去娱乐休憩场所。服务中心应充分利用“时间银行” 措施，深入挖掘本社区长期志愿者力量，建设社区志愿者服务团队，建立“一对一”“一对多” 长期服务机制，避免疫情条件下大量志愿者因出行限制等问题无法按时提供服务。

（四）加大宣传教育，提高老人福利权利意识

福利权利的国家制度规定，老年人在政治、经济、文化等方面享有的权利受法律保护，子女同样对老年人负有赡养义务。因此，老人在必要时有权要求政府或子女为其提供帮助。针对当前我国老年人福利权利意识不足的问题，政府应加大宣传教育，增强老年人的福利权利意识，在制订储蓄计划、增强自我养老能力的同时不吝向政府、子女寻求自己应得的福利，维护自身权益。

（五）增设反馈渠道，促进沟通交流

服务项目开展的具体情况和实施效果必须经由群众反馈才能得知，缺少意见反馈的渠道，居家养老服务体系就不能成为一个完整的闭环结构。建立合理的反馈机制，一方面，在社区居家养老服务中心增设反馈窗口，群众可采取口头或书面形式进行反馈；另一方面，提供相应的网络链接，方便群众在网络上进行反馈。广泛地接收群众的意见，及时查收老人对服务的满意度情况及相关建议，同时社区需与提供服务的机构定期开展交流活动，反映老人的意见，及时对服务内容做出调整与改进。构建反馈渠道，凭借信息化手段及时收集群众的意见并修改服务内容，进一步完善居家养老服务体系的建设。

五、结束语

现代社会发展迅速，居家养老模式也要与时俱进，不断革新，以适应群众养老需求的变化，充分利用新兴科技建立更加智能化的新型居家养老模式，与数字经济、共享经济相结合，为养老失业发展开辟新的发展思路。同时，制度也要在观念上创新，发挥老人双重性作用，采取措施合理调动老人的积极性，增强老人社会参与感，帮助他们实现自身的晚年价值，助力服务模式的良性运作。

参考文献：

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