西安市莲湖区政府购买居家养老服务实证分析

摘要：本文通过西安市莲湖区政府购买居家养老服务的实地调研，对莲湖区政府购买养老服务模式进行详细介绍，并在此基础上对政府购买服务提出一些建议，以期为其他地方采取政府购买服务这一模式提供参考。

关键词：政府购买；居家养老服务；莲湖区

中图分类号：C913 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）013-000-02

居家养老服务，作为一种准公共产品，完全由政府提供，或者完全交由市场供给，将会导致“搭便车”或者一部分老人被拒之门外等问题。多中心治理理论为公共服务供给提供了一种新的视角，即通过购买方式，将政府、民间组织、社会团体等都纳入公共服务供给主体的范畴，这样不仅可以缓解我国老龄化问题，而且有利于政府职能转变，推动社会治理机制的创新。

一、西安市莲湖区政府购买居家养老服务实证分析

（一）资料来源

本文调查主要采取问卷和深度访谈的方式进行，通过走访莲湖区民政局、区老龄办工作人员、莲湖区如亲居家养老服务中心的负责人及其工作人员，了解莲湖区政府购买居家养老服务的过程及其运行情况，案例所参考的资料主要来自莲湖区相关政策文件与访谈资料。

（二）西安市莲湖区政府购买居家养老服务研究背景

1.莲湖区人口老龄化形式严峻

西安市于2000年已进入老龄化社会。经过10多年的发展，目前老年人口呈现出老龄程度高、发展速度快等特点。莲湖区地处西安市中心城区，东以新城区接壤，北与未央区相接，南以雁塔区毗邻，总面积42.87平方千米，下辖11个街道，总人口七十多万，其中60岁以上老年人口总数已超过10万， 占全区总人口的比例约为13%，其中60-69岁的老人总数达73859，70-79岁的老人总数达43623，80-89岁老人总数达15132，90-99岁老人总数达1146，百岁以上老人23人。其中高龄老人占老人总数的14%，老龄化问题凸显。

2.政府重视是政府购买居家养老服务得以实现的重要条件

为应对人口老龄化问题，莲湖区政府积极作为，把居家养老服务作为专注民生、落实科学发展观和全面推进养老服务工作的重中之重，按照“老有所需，我有所为，服务老人，构建和谐”的理念，积极探索，稳步前进。从2009年到现在，莲湖区共投入五百多万元，建成了20个社区居家养老服务示范站、30个社区老年人健身活动广场，还有一些老年食堂、日托中心等，为打造“十分钟养老服务圈”，让老人就近找到适合自己的居家养老服务师范站。

（三）西安市莲湖区政府购买居家养老服务的参与主体

1.居家养老服务购买方——莲湖区政府。在莲湖区政府购买居家养老服务中，扮演购买方角色的就是莲湖区政府。为了更好应对老龄化问题，最大限度满足该辖区内老年人的养老需求，莲湖区政府转变观念、积极作为，创新公共服务供给新模式，于2009年率先采取政府购买方式为老年人提供服务。

2.居家养老服务承接方——如亲居家养老服务中心。2009年10月，经莲湖区民政局审批注册如亲居家养老服务中心，该机构本着“老有所需、我有所为、服务老人、共建和谐”的服务理念，专门承接莲湖区政府援助的“高龄、孤寡、特困、重点优抚”的老人提供无偿服务。如亲位于西安市莲湖区庙后街169号，占地500多平方米，内设有业务接待部、服务管理部、服务督导部、培训部、财务部、信息中心等部门。

3.居家养老服务最终受益者——符合条件的老年人。老年人是政府购买居家养老服务的最终受益者。在莲湖区享受政府购买服务的老年人获得无偿服务需经过一下程序：本人申请、社区工作站审核、街道评估小组审核、区老龄办审核，如下图1.1。

莲湖区可以享受无偿服务的人群包括一下六大类，第一类：无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人的“三无”老人；第二类：低保户中不能自理或半自理的独居老人、与儿女同住但儿女无劳动能力的老人；第三类：家庭人均月收入在500元以下，且不能自理或半自理的独居老人、与儿女同住但儿女无劳动能力或残疾的老人；第四类：家庭人均月收入在600元以下的二级以上残疾老人及无子女且抚养第三代未成年在读的孤寡老人；第五类：70岁以上的市级以上劳模、归国华侨；100岁以上老人；7-9级伤残军人；第六类：80岁至100岁除伤残军人以外的其他优抚对象，以及80岁至100岁空巢老人。

4.居家养老服务协调者——社区居委会。社区居委会作为自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，主要承担居家养老服务协调工作。根据社区的实际情况，对辖区内符合条件的老人进行调查统计后上报街道评估小组。

（四）西安市莲湖区政府购买居家养老服务运作机制

1.三级管理，两级服务

莲湖区大胆创新工作思路，在“政府主导，社会参与，市场运作”的指导下， 形成了“三级管理， 两级服务”运行模式（如下图1.2）。在整个运行机制中，三级管理中心和两级服务中心各司其职，相互配合，共同致力于养老工作。

2.公建民营，夯实服务

2009年10月，莲湖区政府本着政府出资成立、社会化运营的的指导思想，建立了居家养老服务信息平台。信息平台以965668电话热线和www.965668.cn网络热线为依托，居民可以通过网络、手机、固话任何一种方式与信息系统进行有效互动，平台工作人员根据接收到的求助、咨询等信息做出快速准确的反应，然后根据具体情况为居民提供服务。该平台在整个购买过程中起着连接购买方、服务提供方和消费者的桥梁纽带作用。

3.监督与评估

莲湖区政府对如亲居家养老服务中心提供的服务，主要采取定性的评估和监督。据莲湖区民政局工作人员介绍，他们对如亲的评估，主要是派工作人员定期走访，了解老人满意度，对如亲的养老护理员的服务态度、时间和成效进行监督，其主要依据是老人填写的《莲湖区居家养老老人满意度调查表》。

如亲对养老护理员的评估则分为月度考评和年度考评。月度评估主要内容有本月的服务考勤记录、服务满意度调查，考评结果与当月绩效工资直接挂钩；年度评估主要内容有本年度的服务对象满意度、服务记录及考勤，进行全面综合考评，作为晋升、淘汰以及计算年终奖励、培训的依据。

二、西安市莲湖区政府购买居家养老服务的问题

1.政府职能定位不明确

笔者调查发现，在实际运行中，莲湖区政府购买居家养老服务中，政府职能定位不是很明确，行政化现象比较突出。在整个购买过程中，由于如亲中心是由区民政局成立的非独立性社会组织，成立之初，也得到政府的资金和物质支持，导致其在运行过程中，不可避免地收到政府的干预，弱化了如亲的自主性。

2.购买程序不规范、缺乏竞争性

一方面，购买过程中政府没有经过公开招投标程序，对比选择一家最符合提供居家养老服务的社会组织，而是根据需要直接成立了如亲居家养老服务中心，让其承担居家养老服务的生产和供给。这是程序不规范的体现。另外，没有招标竞标，当然也就无所谓竞争与否，也无所谓竞争的公平与否。因此，莲湖区政府必须尽快规范购买程序，保证政府购买真正体现市场竞争的原则。

3.评估监督机制缺失

在与莲湖区民政局工作人员访谈时，笔者发现，他们的监督评估机制尚不完善。目前的监督仅限于定性了解情况，比如莲湖区各养老工作站对该辖区享受服务的所有老人进行回访，街道居家养老服务评估小组再对30%老人进行抽查回访，莲湖区政府则仅对15%老人进行回访。因此可以看出，莲湖区政府将居家养老服务委托给如亲以后，对服务的监督较为缺失。

三、政府购买居家养老服务的对策建议

1.政府层面

（1）明确政府职能，转变政府执政理念

政府必须转变职能，扮演好政策制定者、服务购买者和监督者的角色。政府在这一购买过程中的职能包括：制定政府购买的相关制度、方针政策和行为准则；明确界定购买的公共服务范畴，确定推向市场的公共服务和政府提供的公共服务的界限；制定购买公共服务的详细目录，并根据实际情况予以及时调整；制定完善的预算绩效管理体系；建立健全服务质量监督评估体系。

（2）扩大政府财政投入，拓宽资金筹集渠道

从发达国家政府购买的实践来看，资金投入的稳定性和来源渠道的多元化是政府购买服务得以实现的重要保障。因此，政府在财政支出方面要加大投入力度，建设购买居家养老项目的专项资金补助，将政府购买居家养老服务的资金费用纳入财政预算体系，以保证政府购买居家养老服务有稳定的来源。除政府财政支持以外，我们应该积极地鼓励营利组织、非营利组织、企事业单位、慈善基金会及致力于养老事业的爱心人士为居家养老服务贡献自己的力量，形成一种全社会各方力量共同参与居家养老服务事业的社会风气。

（3）完善监督评估机制，保证服务质量

尽管政府购买居家养老服务已经在全国许多城市得到广泛实践，但是都没有形成健全合理的监督评估机制。政府购买居家养老服务的受益群体是老年人，那么政府作为购买费用的支出者，不仅要对居家养老事业进行整体规划，也要对服务供给的全过程进行监督，以保证社会组织提供的居家养老服务确确实实符合老人的意愿，同时确保政府财政资金得到合理使用。

2.社会组织层面

（1）实现社会组织的独立发展

第一，社会组织本身要增强自主发展、自我管理的能力。政府购买服务为社会组织的独立自主发展营造了一个宽松良好的社会环境，社会组织则更要要借此机会不断完善自身的组织建设、文化建设和队伍建设，进一步提升独立发展能力。第二，拓宽资金来源渠道，减少对政府财政的依赖。随着社会组织的进一步发展，必须逐渐摆脱对政府的依赖，尽量开辟多元融资渠道。第三，社会组织应提高自主意识。社会组织的独立性，与组织的自主意识和专业性的强弱有关。当社会组织自主意识和专业性强的时候，其独立性发展就能得到保证。反之，则独立性越来越弱[2]。

（2）提升居家养老服务队伍的专业化水平

作为生产居家养老服务的社会组织必须加强居家养老服务专业队伍建设。如何建设一支专业化的服务队伍，我们可以从以下几个方面着手：首先，提高服务人员的待遇。政府应该从养老财政拨款中为居家养老护理人员争取补贴，解决他们的养老、失业、医疗等保障问题，以减少服务人员的流失，提高稳定性。第二，不断健全培训制度。通过老年学校、高校师资等对4050后严格培训，使其更好地完善工作。第三，大力提倡志愿者队伍，实现居家养老志愿活动的规范化、制度化、常态化。

3.提高社会组织公信力，完善内部管理体制

社会公信力是社会组织发展壮大的社会基础，社会组织要想长期稳定获得政府居家养老服务的承包方，必须提高自身公信力。一个具有高度社会公信力的社会组织必须具备四个关键要素：第一合法性，要求所有社会组织都必须由当地民政部门依法登记注册成立；第二要有诚信；第三要有使命感，使命感是社会组织能在危机中度过难关的关键；第四效率性，这就要求社会组织必须降低成本、扩大产出。

参考文献：

[1]王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）.

[2]杨莹.政府购买公共服务模式的比较及解释[J].中国行政管理，2011（3）.

[3]西安莲湖区老龄办调研新乡居家养老管理服务中心.http：//lianhu.mca.gov.cn/，2012-11-04.

[4]蔡礼强.政府向民间组织购买公共服务研究报告[J].社会科学文献出版社，2011.

作者简介：申毛毛（1988-），女，汉族，陕西榆林人，西安财经学院行知学院，助教，硕士研究生，研究方向：政府管理创新。