政府购买居家养老服务模式的现状及对策探析

石磊

摘要：我国的政府购买居家养老服务模式是在国家养老服务社会化政策导向与借鉴西方国家先进经验的基础上发展起来的，其作为一种将市场机制与社会合作机制引入到社会公共服务领域的新型养老方式是应对人口老龄化、实现养老服务可持续发展的优势选择。研究结果表明，海淀区政府购买居家养老服务模式既满足了老年人多样化、个性化、专业化的养老需求，又为各类服务主体营造了平等参与、公平竞争的发展环境，并且提高了公共服务的质量与效率。但由于该模式正处于探索与试点推进的过渡阶段，在实际运作过程中仍存在养老服务购买力不够、受惠人群少、专业服务人员短缺、监督与评估机制不完善等问题，需要由政府和社会共同努力解决。

关键词：人口老龄化；政府购买；居家养老服务；市场机制

中图分类号：C913 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-02

2012年底我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，其中80岁及以上高龄老年人口达2273万人并将一直保持年均100万的增长态势，失能老年人口达3600万人，慢性病患病老年人口数为0.97亿，空巢老年人口数为0.99亿。2014年，60岁及以上老年人口已超过2亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。当前我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，老年人口的高龄、失能和空巢化将进一步加剧应对人口老龄化的严峻性和复杂性。受到传统“家”文化和生活习惯的影响，居家养老仍是多数老人的第一选择。但由于家庭规模的小型化、家庭结构的核心化以及子女家庭亲情伦理观的淡薄导致了我国家庭养老功能在不断弱化，老年人的赡养和精神抚慰等方面的矛盾也日益突出。而由于经济能力的不足和专业人员的短缺，目前养老服务机构无论是数量上还是质量上都无法满足老年人多样化、多层次的服务需求。面对这样两难的困境，政府迫切需要将部分养老服务工作转移给企业、社会组织等社会力量，从而提高公共服务的质量和效率，减轻财政负担，实现政府职能的最优化。在这样的背景下，政府购买居家养老服务模式的问世，给养老难题带来了新的解决方案。

一、海淀区政府购买居家养老服务模式概述

2008年北京市民政局、财政局出台了《关于深入开展居家养老服务试点工作的通知》，在全市范围内探索居家养老服务运作模式和工作机制，其中区、街道、乡镇以政府购买服务的形式开展试点工作。2013年5月2日，北京市海淀区的相关部门与北京慈爱嘉养老服务公司正式启动了“社区养老助残服务体制创新试点”合作项目，并成立了养老助残管理服务中心，试图探索建立一套更为完善的政府购买居家养老服务体制[1]。

政府购买居家养老服务是政府购买公共服务的一种具体表现形式，政府购买公共服务模式有民办公助（形式性购买）、公办私营（非竞争性购买）和公开招标模式（竞争性购买）三种[2]。海淀区政府购买居家养老服务采用的是公开招标模式，它是指政府与社会力量就居家养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府出资建立养老服务中心并配备服务设施，通过投标选择合适的养老服务企业进驻中心，由这个企业负责运作管理并向社区老人提供养老助残服务的一种模式。政府在其中还扮演着监督者、评估者的角色，通过科学有效的方法对购买的服务进行监督与评估，然后根据评估结果向企业付费，从而确保居家养老服务的质量，满足老年人的基本物质与精神需要，逐步提高老年人的生活水平。

二、海淀区政府购买居家养老服务模式的现状分析

（一）海淀区政府购买居家养老服务模式的发展成果

1.服务内容人性化，能满足老年人个性化的服务需求

在老年人接受服务前，服务中心会进行一项照护需求的评估，并安排专业人员到老人家中或社区医院面谈，了解老人服务需求的同时并为老人及其家庭解答疑惑。之后服务中心会按照每个老人的实际需求量身定制详细的照护计划，必要时会咨询相关的专业医生，进而确保了服务的科学性与有效性，做到了服务的人性化。这种人性化还体现在服务团队的分工与合作上，专项的服务内容有专门的服务人员来提供，比如生活照护、家庭护士由照护员来负责，运动康复锻炼由康复师、保健按摩师来负责等。也就是说，政府购买居家养老服务模式是整个服务团队来服务每一个老人，即多对一的专业服务模式。所以，这一新型的养老服务模式能够为老年人提供多样化、个性化的服务，满足他们的实际养老需求，让老年人有尊严地生活。

2.服务人员工资待遇较高，服务团队较稳定

首先，养老助残管理服务中心的服务人员都经过了严格的考核，无论是正式还是实习的服务人员都有着爱心、热情与高度的社会责任感，希望尽己所能来帮助社会弱势群体。所以，服务人员一般不会轻易离开自己的工作岗位。其次，政府招标进来的企业采取员工制的运作方式，充分尊重员工的权益，与所有员工签订劳动合同，保证了员工的收入并提供了各项福利保障，包括社会保险、带薪休假、奖励计划、教育和培训（包括心理关怀）、职业发展等，能让员工有尊严的工作。其中，服务人员的工资采用的是绩效工资制度，即将专业服务人员的薪酬收入与个人业绩直接挂钩。这种绩效工资制度不仅仅保障了服务人员的基本生存需求，而且还满足了他们在安全、社交、尊重和自我实现这些较高层次上的需求，从而起到激励的作用，有利于增强组织凝聚力和减少离职率，确保了服务团队的稳定性。

3.初步建立了主体多元化的管理和运行机制，提高了服务效率

政府购买居家养老服务模式的主体由三方构成，一方是以海淀区民政局、海淀区卫生局、北下关街道办事处为主的公共服务资源，一方是海淀区中医院、北京慈爱嘉养老服务有限公司、河北廊坊昊宇蔬菜合作社等市场主体资源，另一方是社区居委会、社会志愿者等非营利性的社会力量资源。在政府购买居家养老服务这一过程中，政府扮演着购买者和监督者的双重角色，将养老助残服务放权给企业、合作社等市场主体，依托社区来实施服务和管理。这样一来，多元化主体的管理和服务机制使政府购买的居家养老服务成为以公民需求为中心的高效率、高质量服务。

（二）海淀区政府购买居家养老服务模式的不足之处

1.政府购买力度不够，受惠人群较少

据养老助残管理服务中心的工作人员介绍，一方面当前政府购买居家养老服务针对的对象范围较小，没有涵盖整个老年人群体。目前政府只为残疾、失能的老年人购买了养老助残服务，失独、空巢老人等其他特殊老年人群体未包括在其中。另一方面政府购买的服务层次较低，补贴的金额往往只能满足残疾、失能老人在日常生活照护与个人护理方面的基本需求，老人每年大概只能享受35次免费的养老助残服务，超过服务次数或需要较高层次服务（如家庭护士、特殊护理等）的则需要老人们自己承担服务费用。而由于政府购买的力度不够，养老助残管理服务中心提供的专业居家照护服务收费普遍较高，从而只有少部分家庭经济状况良好的老年人才能够真正享受到高层次、多样化、专业化、个性化集一体的优质服务。

2.专业服务人员较少，服务及时性有待提高

虽然养老助残管理服务中心专业服务人员的待遇较高，能够较好地留住现有的专业人才，但由于当前整个劳动力市场上的社会工作专业人才较少，所以养老助残管理服务中心的专业服务人员也相对短缺。专业服务人员的短缺直接导致了服务人员工作精力的不足，当服务对象较多时，服务人员无法从一个对象身上抽出时间和精力立即去给另一个对象提供服务，从而出现服务不能及时提供的现象。

3.监督与评估机制不完善，制度不健全

一方面，入驻养老助残管理服务中心的企业对员工提供的服务没有一个健全、有效的监督和评估体系，缺乏科学的评价指标与必备的专业评估技巧。而且，由于政府招标的是以营利为目的的企业，不可避免的一点是：企业在内部经营管理上具有绝对的自主权，政府这样一种放权让位的做法可能会导致企业内部监督和评估的结果缺乏客观真实性和全面性。另一方面，外部监督和评估的责任目前只有政府在承担，缺乏第三方的监督与评估机制。同时，政府对企业的监督和评估缺乏规范的制度保证，政府监督和评估的结果往往带有浓重的行政色彩。

三、完善政府购买居家养老服务模式的对策

（一）加大政府的购买力度，扩大服务对象的覆盖范围

政府应合理地调整各类公共服务的投资比例，进一步加大对这一新型养老服务模式的资金投入，尽可能地购买层次较高的专业居家照护服务，如家庭护士类、康复锻炼类、就医服务类和特殊护理类，使大部分已享受基本养老助残服务的老人能够更体面、更有尊严地生活。同时，政府还应逐步扩大服务对象的覆盖范围，可以先对经济困难的高龄、失独、空巢老人给予一定的政策倾斜，然后再涵盖更多的老年人群体，使所有符合相应条件的老人们公平地享有基本的养老服务。只有这样，政府购买居家养老服务模式才能确保居家养老服务政策的起点公平、过程公平与结果公平。

（二）强化专业人才的培养，壮大专业服务人才的队伍

从整个社会来看，目前社会工作者的队伍与素质还远远不能满足老年人养老服务的客观要求。为缓解急剧增加的养老服务需求与数量不足的专业服务人员之间的供求矛盾，以及为提高居家养老服务从业人员的职业道德、业务技能水平，政府和社会力量应该共同努力，推进养老服务行业人才培养的工作合力的形成。首先，政府应推行社会工作职业资格制度，要求从事养老服务的工作人员按照国家有关规定在接受职业技能培训鉴定后持证上岗。其次，养老助残管理服务中心或其他养老服务机构应尝试着与养老、医疗服务相关的高等院校、中等职业技术学校签订长期的合作协议，双方可在护理、康复等方面进行教学研究、课题研究及实训合作，从而提高社会工作、护理、康复锻炼等专业学生的职业水平。此外，养老服务企业还应建立更加合理的薪酬制度，切实改善专业服务人员的福利待遇和工作条件，从而吸纳更多的优秀人才。

（三）完善监督与评估机制，健全相关制度

首先，作为服务的购买者，政府应制定相应的监督机制，明确规定居家养老服务资金的预算编制状况，定期检查相关公共服务部门的执行情况，使购买居家养老服务的过程有章可循。另外，在企业提供服务的过程中，政府要制定科学、有效、全面的评估指标体系，可采用绩效评价的方法定时对企业的服务效果、服务质量进行评估，及时研究和反馈服务供给过程中的问题。其次，作为服务的提供方，入驻养老助残管理服务中心的企业要加强对自身的监督，建立更加科学规范的管理体制，提高服务人员的工作效率。此外，企业还要建立全面有效的绩效考核体系，对表现良好的工作人员进行奖励，激励员工更加努力地工作，并增加其对企业的归属感。最后，应引入第三方监督和评估机制，让居家养老服务的直接受益群体（老年人）、间接受益群体（社区居民，包括老年人的家属）和其他社会力量参与对这一新型养老服务模式的监督，通过他们的反馈来评估服务的效果，从而进一步规范政府和企业的行为。在政府、市场、社会力量三方的共同努力下，政府购买居家养老服务模式才会朝着规范、公平、高效的方向持续发展。

参考文献：

[1]北京海淀区试点政府购买居家养老服务.财新网，2013-05-02.http：//china.caixin.com/2013-05-02/100522916.html.

[2]胡宏伟，童玉林，郭少云.我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径[J].广东工业大学学报（社会科学版），2013（4）.

作者简介：石 磊（1992-），女，江苏省海门市人，首都经济贸易大学社会保障专业研究生在读。