宅基地使用权适度放活：继承争议与破解路径

罗湖平　邢媛媛

摘    要：适度放活使用权是宅基地“三权分置”改革的关捩点。源于宅基地 “一户一宅”的原则限制、宅基地繼承主体的身份限制、继承客体的无偿性和无期限性限制，宅基地使用权的继承问题争议不断。研究认为，应完善宅基地继承取得条件，明确继承的合法性以及权利主体的属性，完善宅基地使用权的权能；构建宅基地使用权继承条件，坚持“房地一体”原则与附期限继承方式；积极探索宅基地使用权继承制度，不断完善登记确权制度、有偿退出制度和有偿使用制度，有效放活宅基地使用权。

关键词：宅基地使用权；继承；一户多宅；有偿使用

中图分类号： F321.1            文献标识码：A            文章编号：1672-5603（2023）01-59-04

The Right to Use of Curtilage Being Appropriately Extended： Inheritance Disputes and Solutions

Luo Huping，Xing Yuanyuan

（Research Center for Rural Revitalization of Hunan University Of

Technology and Business，Changsha Hunan 410205）

Abstract：Appropriately extend the right to use of curtilage is the key point of the reform of "three rights separation" of homestead.Due to the homestead "one family and one house" principle limitation，identity limitation the subject of inheritance of homestead，the gratuitous and indefinite limitation of the object of inheritance，the succession issue of the right to use the homestead is controversial constantly. According to the study，the conditions for inheritance and acquisition of homestead should be improved， clarify the legitimacy of inheritance and the attributes of the right subject，improve the right to use the homestead; Establish conditions for inheritance of homestead use rights， adhere to the principle of "real estate integration" and the way of inheritance with time limit;Actively explore the inheritance system of homestead use right，continue to improve the registration and confirmation system， the paid withdrawal system，and the compensated use system， we will effectively release the right to use homestead.

Keywords：the right to use of curtilage; inheritance; one family more than one house; compensated use

0 引言

自2018年宅基地“三权分置”改革以来，各试点地区对宅基地的相关探索已经处于改革的深水区，宅基地经济价值提升的同时，其最基本的居住保障功能在相应减弱，适时适度放活宅基地使用权不失为一种平衡宅基地财产与居住价值冲突的好办法。宅基地使用权的继承，依托农民的血缘纽带，通过继承方式来适度放活宅基地使用权，有利于缓冲宅基地的保障功能与财产功能之间的矛盾。在乡村振兴背景下，探索以继承方式盘活闲置宅基地，有利于维护农村社会稳定，提高农民经济收入以及完善相关继承制度。

1 问题溯及：宅基地使用权继承争议

1.1 学界争议不明

有关宅基地使用权的能否继承，学界争论由来已久。持可以继承观点的学者认为城市居民应当享有宅基地继承权，并提出可以将城市身份转化为农村身份后继承宅基地使用权[1]；在城乡二元化结构不断打破的今天，宅基地非流转特性阻碍了新型城镇化发展，应当积极推进宅基地制度改革，允许它的继承[2]；“一户一宅”原则并没有限制宅基地使用权的继承，根据“房地一体”原则是可以合法继承宅基地使用权的[3]；在“三权分置”改革背景下，打破宅基地使用权身份性限制是大势所趋，应当允许宅基地使用权的继承[4]。

持不能继承观点的学者认为，由于宅基地自身所独有的特征决定了它不能够继承，且宅基地所蕴含的身份性也不能够被打破，故其使用权具有不可继承性[5]；承认了宅基地使用权的继承就相当于承认了宅基地使用权的无偿使用，在当前土地闲置问题突出的背景下，不利于农村闲置土地问题的解决[6]；从现行宅基地制度框架中得出宅基地继承制度未有与之相对应的权利体系，属于一种“合理”的法外样态[7]。

1.2 法律规定不清

目前法律缺乏有关宅基地使用权继承的直接规定，之于立法层面多为有关继承权的笼统规定，未有系统详尽的宅基地使用权继承的相关规定。根据《宪法》《民法典》的相关规定，宅基地之上房屋为农民自有，为其私产，可以继承。实践中，对于房屋与土地的关系，一直遵循着“房地一体”原则，房屋转移后，其土地权利只能随着房屋的转移而转移，宅基地使用权的继承也应当遵循该原则。然而，《土地管理法》却规定集体外部成员不能够通过流转获得宅基地使用权，这就产生了立法上的矛盾[8]。在部门规章以及政府有关规定方面，对于有关宅基地使用权继承有着明确的支持态度，可以基于“房地一体”原则允许非集体成员继承宅基地使用权。

1.3 地方实践不同

由于现行法律对于宅基地使用权的规定不明确，各个地方的行政规章制度又存在不同规定，往往导致各地在处理有关宅基地使用权继承问题时存在不同操作。在具体实践中，集体组织对于不属于集体内部成员继承宅基地的处理办法主要包括：允许继承人继承，但是继承人需要缴纳一定的费用；允许继承，但不允许修葺翻建，在房屋灭失后由集体经济组织收回；不允许继承，直接收回[9]。

2 问题溯源：宅基地继承问题根源所在

由上述争议可知，无论是在理论研究层面还是实践研究层面，有关宅基地使用权的争议焦点多聚集于其长期以来的政策性限制：“一户一宅”、无偿性、无期限性、身份性等。由于历史因素影响，现行宅基地制度所起到的居住保障功能有着明显的“福利性”性质。但随着土地改革的日益深入，现有的宅基地制度所蕴含的特性，已经成为对宅基地经济价值发挥的阻碍。在继承方面，宅基地制度的基本特征限制了继承人对宅基地的顺利继承。如何打破这种限制，平衡集体经济组织与继承人个人的利益，使得宅基地继承制度可以更好地回应实践需求，是现阶段宅基地改革需考虑的首要问题。因此通过对宅基地制度特征的梳理与分析，打破其内在固化与矛盾的地方，方可化解宅基地使用权的继承问题。

2.1 “一户一宅”的继承原则限制

在实践中，通常存在着“一户多宅”现象，由于宅基地登记信息不规范[10]，当同一集体内部已有宅基地的子女通过继承取得其父母的宅基地时，便导致了“一户多宅”现象产生。由于《土地管理法》规定一户只能申请一处宅基地，从而导致了该种继承是否违背“一户一宅”原则的争议：一种观点认为，法律所规定的“一户一宅”是仅仅对于以前没有申请过宅基地的农民而言的，没有限制其他方式获得宅基地，因此通过继承而产生的“一户多宅”现象并没有违反法律规定；另一种观点认为，农村一户只能拥有一处宅基地[11]。因此，“一户一宅”的不同认定标准对宅基地使用权的继承产生了消极影响。

2.2 继承主体的身份性限制

宅基地使用权对于不同身份的继承成员也存在着不同限制。首先，当宅基地使用权由处于同一集体经济组织的成员所继承时，极易引发“一户多宅”问题。例如：本就拥有宅基地的集体成员，因继承又获得一处宅基地。这种“一户多宅”现象，客观限制了宅基地使用权的继承。其次，宅基地使用权由其它集体经济组织的成员所继承时，其典型例子就是“外嫁女”继承问题。有关妇女权益的保护在农村宅基地改革中，是改革工作的重点所在，在《妇女权益保护法》中，就强调了保护农村妇女宅基地、承包地的基本权益，《民法典》中更是明确提出“出嫁的女儿享有平等财产继承权”，因此农村外嫁女其权益应当受到同等保护。最后，宅基地使用权由非集体经济组织成员所继承时，由于现有法规规定限制了宅基地只允许集体内部流转，这就导致了其继承名义的不合法性，尽管已有相关规章允许，但是在实践中集体经济组织通常并不允许继承。

2.3 继承客体的无偿性与无期限性限制

由于宅基地使用权没有期限性限制，当继承宅基地使用权后，可能会产生以下弊端：一方面，继承人无期限地去继承宅基地使用权，導致该宅基地使用权一直无限存续在非集体经济成员手中，这势必会对集体经济组织享有的宅基地所有权产生影响；另一方面，由于宅基地经济价值增显，存在大量已有城镇住房的继承人员，通过继承获得宅基地使用权后，往往利用一些隐性交易来流转宅基地上的房屋，造成集体经济组织利益受损[12]。同时，由于宅基地的初始获得具有无偿性，他人通过继承所得宅基地后很可能使得宅基出现闲置，造成土地资源浪费。如果有新加入的集体成员请求分配宅基地时，往往又会存在无地可分现象。现实中，新加入的集体成员所获得的宅基地往往是有偿的，这与因继承而无偿取得宅基地相比，未免有些不太合理[13]。出于上述因素考虑，集体经济组织在实践操作中，往往不允许集体外成员继承宅基地。

3 路径破解：宅基地继承问题的法律构建

3.1 完善宅基地使用权继承取得条件

一要明确宅基地使用权继承的合法性。仅根据规章规定还不足以明确宅基地使用权继承的合法性，仍需要法律明文规定来确立其合法性。二要明确宅基地使用权权利主体的属性。在实践中，“户”这一主体一般被认定为宅基地使用权的主体，这就妨碍了宅基地使用权的继承，由于“户”这一主体不是适格的继承主体，那么当继承人想要继承宅基地使用权时往往会因为主体不适格而不允许继承。作者认为宅基地使用权的主体应当认定为户内的各个成员所共同共有，当户内成员全部死亡后，其他继承人方可继承[14]。三要完善宅基地使用权的权能。宅基地使用权作为一种用益物权，一直以来处于权能不圆满状态，农户仅享有对宅基地的占有使用权能和部分处分权能。因此，可以适当放宽使用权的处分范围，包括对宅基地的转让、出租入股等权利。通过放宽处分权，可以适度放活宅基地，提高宅基地的经济价值，落实农民对宅基地的收益权能。目前农民对宅基地的经济价值需求日益显增，落实收益权能有利于保障农民的经济补偿权利，为农民创收增添渠道。

3.2 构建宅基地使用权的继承条件

一方面，坚持“房地一体”原则。允许非集体成员继承宅基地使用权，必然要存在前提条件，即宅基地上附有房屋，否则该宅基地认定为空闲宅基地，应当被集体回收。如果宅基地上没有修建房屋，就允许非集体成员继承，那必然会侵害集体经济组织权益，因此无任何附着物的宅基地不属于公民可以继承的范围。此外，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》：“房屋坍塌、拆除后两年内没有恢复使用的宅基地，由集体经济组织收回。”这就将宅基地的继承条件限制在必须是于正常使用状态下的附有房屋的宅基地。因此，坚持“房地一体”原则是宅基地使用权得以继承的理论基石，不可动摇。

另一方面，坚持附期限继承。当宅基地使用权允许非集体成员继承时，应当对其进行一定的期限限制，要在集体成员住有所居的前提下，结合新时代土地发展需要合理保障宅基地的居住性与财产性功能。有学者提出将城镇户口转为农村户口，同时将宅基地使用权期限与城镇建设用地使用期限相同，限定为70年使用权限，这一构思具有一定可行性。但是户口的转化存在诸多不便，可以直接将城镇子女继承而来的宅基地的使用权限限制为70年，这样一来集体权益得到一定程度的保障，也不会阻碍非集体成员继承宅基地。

3.3 探索宅基地使用权继承制度

第一，完善登记确权制度。由于隐形交易以及“一户多宅”现象长久存在，这对宅基地使用权的继承存在着阻碍。由于宅基地信息登记存在不全面、错登记、少登记等信息混杂现象，这也不利于宅基地使用权的确权登记。登记确权制度是构建宅基地有偿使用以及退出制度的前提，只有摸清宅基地的面积数量以及相关信息，才能够对后续制度的发挥提供支持。政府应当加大宅基地确权登记的力度，对“一户多宅”、违规乱建宅基地等现象进行处理，排查清晰相关宅基地信息，与大数据信息平台相结合，构建清晰齐全完善的登记信息制度。

第二，完善有偿退出制度。有偿退出这一方式符合目前政策号召与法律规定，目前我国有些地区宅基地闲置情况严重，如不加以有效利用，容易造成土地资源的浪费。近年来，国家不断鼓励闲置宅基地的盘活利用，大力推进有偿退出制度建设。如果继承人已有住房，可以鼓励继承人自愿退出宅基地使用权并给予适当补偿，这也有利于集体再分配宅基地使用权[15]。

第三，探索有偿使用制度。目前而言，大部分学者鼓励对宅基地使用权进行有偿使用，实践当中也存在着一些有偿使用的做法，但大多是基于经济性价值使用方式的有偿。针对带有明显身份性特征的继承方式，是否应当允许其有偿继承？这就需要对宅基地使用权的继承主体分类讨论：一类是对宅基地的刚性需求主体，主要包括进城失败退回农村的人员、在本集体内部没有其他宅基地顺位继承的人员等。应当允许其无偿继承宅基地使用权，宅基地的首要功能在于保障农民“住有所居”。此类人员出于对居住保障功能的需求继承宅基地，应当保障其权益，不宜收取费用。另一类是对宅基地还存在一些情感维系的弹性需求主体，主要包括已分家子女继承、进城落户人员继承等。应当采取渐增式收费，可以10年为单位层级增加使用费用。因对私主体权利保护的原因，继承人的继承权利应当予以保障，故不宜直接剥夺其继承权。但出于土地资源价值的考虑，此类人员继承宅基地后很可能使得宅基地变为“死产”，出于放活闲置宅基地的需要，应当对其收取一定费用，为村集体经济创收。

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收稿日期：2023-01-17;                改回日期：2023-02-26。

*基金项目：国家社科基金项目“共享发展权视域下宅基地适度放活的增值收益分配机制研究”（编号：21BJY230）；

湖南省社科基金重点项目“宅基地‘三权分置的农户行为响应与实现途径探索”（编号：18ZDB017）。

*第一作者简介：罗湖平（1977—），男，教授，硕士生导师；研究方向为土地经济与政策；Email：luohp2008@126.com。