湖南省“多规合一”村庄规划编制试点实践总结与思考

熊威　李欢　李帅　刘佑杰

摘   要：村庄规划工作是实施乡村振兴战略的先导性、基础性工作。本文基于湖南省村庄的现状，结合湖南省“多规合一”村庄规划编制试点实践，分析总结试点中的经验做法和存在问题，解读国土空间规划背景下编制村庄规划的新要求，梳理“多规合一”实用性的村庄规划的编制要点，为后续湖南省推进村庄规划编制工作总结经验，并提出工作建议。

关键词：多规合一；村庄规划；试点实践；湖南省

中图分类号：TU982.29           文献标识码：A           文章编号：1672-5603（2023）01-28-05

Summary and Reflection on the Pilot Practice of

"Multi-planning Integrated with One" Village Planning in Hunan Province

Xiong Wei1， Li Huan1， Li Shuai2， Liu You Jie1

（1.Hunan Architectural Design Institute Group Co. LTD， Changsha Hunan 410012;

2. School of Architecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai， 200092）

Abstract： Village planning is the guiding and basic work for implementing the strategy of rural revitalization. Based on the current situation of villages in Hunan Province， combined with the pilot practice of "multiple planning integrated with one" of village planning in Hunan Province， this paper analyzes and summarizes the experience practices and existing problems in the pilot， interprets the new requirements of village planning under the background of territorial space planning， and summarizes the key points of the practical village planning of "multiple planning integrated with one"， so as to sum up the experience and inspiration for the subsequent promotion of village planning in Hunan Province， and make some work suggestions.

Keywords： multiple planing in one;village planning;pilot practice;Hunan province

0 引言

2019年3月，习近平总书记在参加河南代表团审议时谈到乡村振兴，要求“按照先规划后建设的

原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制‘多规合一的实用性村庄规划”[1]。2019年5月，自然资源部印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，强调村庄规划是法定规划，是开展国土空间开发保护活动的法定依据，并做了工作部署。如何编制“多规合一”的实用性村庄规划，成为当下探索的热点，本文全面总结湖南省村庄规划编制试点的经验与问题，以期为下一步村庄规划编制工作提出有益建议。

1 湖南省村庄现状及规划存在问题

1.1 湖南省村庄现状

全省共计约2.4万个行政村[2]，根据第七次人口普查数据显示，2020年湖南省常住人口6 644.49万，农村常住人口2 739.87万[3]，平均村庄人口约1 147人。较江苏、广东等其他省份，湖南省村庄数量多、规模小、密度大，且自然村分布分散。第三次国土调查数据显示，全省农村建设用地87.65万 hm2，农村人均建设用地面积320.48 m2/人[4]，是城镇人均建设用地面积的3.2倍，农村土地利用较为粗放。由于村庄分布分散，加上过去贫困村较多，资金投入不足，在公共设施和基础设施建设上，还存在明显短板。与此同时，湖南省大部分村集体经济薄弱，产业基础较差，发展动力不足。

1.2 原村庄规划存在的问题

在机构改革前，原住建、国土、农业农村、文旅等部门在乡村地区开展了不同类型的规划编制，目标导向不一，规划内容各有侧重。原村级规划在目标导向、编制方法和规划内容上，与“多规合一”的实用性村庄规划的新要求存在较大偏差。一是原村庄规划类型繁多，没有统一标准，导向不一，缺乏对村庄建设发展的综合性指导。原住建部门主导编制的村庄规划重村庄集中建设区而轻全域、重建設而轻保护、重设计而轻管理；原国土部门主导编制的村庄规划重用途管控而轻建设引导、重资源保护而轻人居环境、重数字指标而轻设计布局。二是各种类型的村庄规划内容不全面，不符合当下“多规合一”的要求。原村庄规划多数是建设规划，对土地利用、产业发展等问题考虑不足，没有统筹考虑永久基本农田和耕地保护、生态保护、历史文化保护、土地综合整治以及设施布局建设等内容。三是规划的实用性不够。究其原因，一是由于以往照搬城市规划的手法与内容，导致规划建设引导过度城市化，没有凸显乡土田园风光，对村庄的特色资源挖掘不足；二是由于规划编制村民没有深度参与，老百姓的意愿没有得到充分体现，生产生活的问题没有得到落实解决，宏伟的规划蓝图因脱离实际难以实现。

2 湖南省村庄规划编制试点实践总结

2.1 村庄规划编制试点与要求

机构改革以来，湖南省积极探索“多规合一”村庄规划编制经验。湖南省自然资源厅于2019年印发了《关于开展“多规合一”村庄规划编制试点工作的通知》，2020年印发了《关于认真做好多规合一村庄规划试点工作的通知》，分两批次推进了1 032个村庄规划编制试点。

试点工作要求明确按照“多规合一”的要求探索新时期村庄规划编制经验，试行新的村庄规划编制技术大纲，并总结问题以便进一步完善。要求结合三线划定工作，重点谋划村民住房和公共与基础设施建设，通过土地综合整治优化空间布局，探索集体经营性建设用地规划布局。同时强调强化和突出村民主体地位，鼓励创新探索编制组织模式，对地理空间相邻、产业结构相似、资源共享的多个行政村采取连片编制的方式。通过村庄规划编制试点工作，总结了有益经验，也发现了需进一步改进的诸多问题。

2.2 村庄规划编制试点工作经验

2.2.1开门编规划，广泛发动社会力量

在村庄规划编制试点中，各地积极探索，按照开门编规划的要求，广泛发动社会力量参与规划编制。长沙市采取“校企联合”，即“高校+国土规划编制单位+城乡规划设计单位”的方式编制规划；常德市开展“我助家乡编规划”志愿者驻村规划活动，广泛发动自然资源系统干部职工、当地院校和相关领域专家联点村庄，充实基层规划力量；长沙县开慧镇人民政府积极探索“乡村规划师”驻点服务模式，并建立“规划—设计—实施”全流程的乡村规划技术、管理服务机制，为乡镇规划培养人才；浏阳市、长沙县建设高校乡村实习基地，发挥乡村对于学生实践教育的积极作用，同时发挥高校知识力量对于乡村建设的指导作用，也为培养乡村规划人才、增强村民规划意识、宣传村庄规划理念发挥积极作用。

2.2.2 探索编制模式，创新技术手段和成果表达

在编制组织模式上，各地因地制宜，积极探索适用于地方的编制方式。长沙市形成了镇村一体化规划编制模式，特别是浏阳市形成了“市镇同步、镇村一体、乡镇连片”的编制模式，将上位规划下达的任务及时分解落实到镇村，上下联动，整体确保乡镇规划、村庄规划与上位规划进度统一、内容一致，做到“国土空间现状一张图、指标分解一盘棋、基础设施一张网、规划成果一张图”。郴州市积极探索村庄规划连片编制，按照“多规合一、区域统筹”的思路，打破城乡之间、行政区划之间、行业之间的壁垒，科学谋划空间和产业布局，统筹城乡发展，优化资源配置，以线串点、从线到面编制“能用、管用、好用”实用性村庄规划，成功将西河流域打造成“多规合一”村庄规划样板；在技术手段上，长沙以“平台化”的思维推进规划编制工作，开发了村庄规划调研和编制软件，为湖南省统筹推进村庄规划提供基础支撑；在成果表达上，各地针对不同的需求主体，创新探索适用管理版和公众版的成果表达。

2.2.3 全域全要素管控，预留规划弹性

试点村庄规划以第三次国土调查数据为基础，全面梳理村域范围内各要素，明确用途与边界，制定管制要求，实现全域全要素的管控。同时，各地积极推进全域土地综合整治试点，盘活存量，严控增量，积极探索集体经营性建设用地布局和管控方式。在剛性管控的同时，探索规划“留白”机制，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白（不超过村庄建设用地总面积的5%），实现规划的弹性可操作。

2.3 村庄规划编制试点存在问题

2.3.1 在工作组织上，有待进一步加强统筹、压实责任

乡镇和村两委工作责任压实还不到位，基层参与度不高。乡镇是村庄规划编制法理上的责任主体，村两委和村民是村庄规划编制的主体。在试点过程中，乡镇政府对工作任务不明晰，在组织动员、成果把关和实施监管等方面参与不深；村两委及村民参与积极性虽高，但受限于政策与业务水平，难以很好地把握工作要求，村民参与的实效不高。

政府和主管部门对村庄规划工作统筹存在不足。省市县各级政府和主管部门应负责村庄规划的统筹推进和技术指导，但在试点过程中侧重于工作进度把控，对于过程中出现的问题掌握不全面，未能及时提出对策；没有真正从“乡村振兴”战略实施的高度看待村庄规划，加之历来重城轻乡的惯性思维，以致重视程度不高，部门合力不足。

2.3.2 在规划编制上，需进一步提高实用性、明确标准和政策

编制过程中对国土空间规划背景下村庄规划的新要求认识还不到位。通过对村庄规划编制试点成果的分析，反应全省各地在村庄规划的认识和理解上仍然存在偏差，对土地利用仍然较粗放[5]。据统计，1 032个试点村庄规划成果中，多数村庄农村住宅用地户均面积在180 m2左右，但仍有39.5%的村庄新增农村住宅用地户均面积超过300 m2，明显高出上限要求，节约集约用地意识不强。

村庄规划编制试点成果实用性还有待进一步提升。在村庄规划编制过程中，少数规划成果没有很好地落实“多规合一”实用性的要求。规划成果反应编制过程中存在调查不深、研究不透、程序不到位等问题，规划编制中组织村民学习、讨论、座谈等交流沟通不够充分，规划内容与村民真实需求、村庄发展实际结合不够，对“多规合一”或技术大纲理解不充分，仍然按照原来的思维惯性开展工作，城规和土规的专业痕迹很明显。村民建房用地、乡村公共服务设施用地、耕地后备资源等保障没有在规划上落图落细。成果表达不够通俗易懂。

村庄规划编制的相关技术指标标准和政策还不明确。在村庄规划编制过程中，反应村庄规划的相关技术标准尚不完善，特别是人均村庄建设用地、各类设施建设用地等具体指标需进一步明确。同时，村级组织对产业用地有较大诉求，特别是农业设施建设用地，但在核定项目规模和配套农业设施建设用地时无相关依据。与村庄规划编制实施紧密相关的政策目前也还不够明确，新的土地管理法规定，集体经营性建设用地可出让出租，各地诉求较大，但对于集体经营性用地类型、管控要求仍在探索当中，实施路径还不清晰。此外，由于农村承包经营权到户，村集体公益事业建设以及村民建房跨组“调地”实施难度大，引导集中建房的鼓励政策和实施路径有待进一步研究。

2.3.3 在规划实施上，存在管理力量薄弱、实施合力不足等问题

目前乡镇基层规划组织机构支撑薄弱，存在规划实施监管不到位的情况。村庄建设管控职能纳入乡镇自然资源和生态环境所，但全省的普遍配置仅为2～3人，难以有效支撑村庄规划编制和实施管理工作。加之农村建设面广点散，据统计全省农村每年平均建房约13万户，由于乡镇规划建设管理人员配备较弱，绝大部分村民建房并未取得乡村建设规划许可证。

规划实施项目多集中于公共基础设施建设，部门合力不足。通过对全省村庄规划试点实施情况摸底，试点中共有28.7%的村庄已经实施或正在实施规划，多数为城郊融合类村庄。对实施项目的类型分析，实施项目主要集中在村民建房、公共设施、基础设施和人居环境整治项目。从摸底情况反馈来看，地方普遍反应村庄规划实施动力匮乏，且目前涉及村庄的各类支持政策、资金等分散于各职能部门，如住建部的农村垃圾处理专项资金、农业农村部的耕地保护与质量提升补贴、生态环境部的农村黑臭水体治理专项资金等，且支持对象也未统筹，难以精准靶向“乡村振兴”战略实施的重点需求区域，尚未形成有效的部门合力。

3 新时期湖南省村庄规划编制思考

在全面实施乡村振兴战略的重要历史阶段，为了推动农村地区的高质量发展，要将村庄规划纳入乡村振兴全局中去谋划、安排和部署。结合湖南省1032个试点的村庄规划探索实践，笔者对新时期湖南省村庄规划编制要点进行了思考总结，并提出了相关建议。

3.1 关于“多规合一”和实用性的理解

“多规合一”的要求是要整合村土地利用规划、村庄建设规划、乡村旅游规划、历史文化保护规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合；要联合发改、农业农村、住建、生态环境、交通等多部门，落实各部门的项目、计划和要求；要通盘考虑土地利用、产业发展、宅基地布局、人居环境整治等全域全要素的内容。

“实用性”的要求是要满足能用、管用、好用。在规划调查上，要细致摸底，把握需求，做到全域全要素细化调查，根据基础底图，结合扶贫摸底、农业工作数据、各部门业务数据和地勘数据，把情况核准核实。保证村民参与度，充分了解村民诉求和意愿；在规划研究上，要全面梳理，精准剖析问题，把握村庄在社会、经济、文化等方面的发展导向；在规划目标上，要尊重村庄发展阶段，符合村庄发展实际；在规划内容上，要守底线、抓重点，科学把握村庄的特征和差异，精准施策；在成果表达上，要满足不同使用主体的需求，村民版本要简洁明了、易读易懂；在计划制定上，要结合实际量力而行，切实解决急需要解决的问题，分步实施；在编制组织上，要发动村两委、驻村书记、乡镇干部、乡贤能人，落实村民主体、做到多方参与；在工作推进上，要循序渐进，有条件、有需求的要抓紧编、提前编，防止一哄而上，片面地追求规划全覆盖。

3.2 新时期湖南省推进村庄规划编制工作的启示和建议

3.2.1 坚持区域统筹分类推进，鼓励以乡镇或区域为单元编制

湖南省村庄面广量大，且大部分地区同质化明显，个体村庄资源有限，单独逐个地编制村庄规划，既不能在乡村振兴全局統筹资源配置，也容易造成同质化竞争，是资源的极大浪费。因此建议坚持分类推进，分类指导。坚持区域统筹，以乡镇为单元或区域为单元推进村庄规划编制，优化空间布局和资源设施配置。鼓励将地理空间相邻、地形地貌相近、产业结构相似、各类资源共享，特别是特色小镇、田园综合体等连片的多个村庄合并组织村庄规划编制。对重点村庄，单独编制规划，并根据村庄功能类型进行分类指导。

3.2.2 坚持全域土地综合整治引领，提升土地利用效率优化空间布局

坚持生态优先，强化土地综合整治，不局限于村庄建设用地的整理开发复垦，更要对国土空间全域进行综合整治，明确全域土地综合整治目标任务、整治区域、整治内容、空间布局等。制定农用地整理、未利用地开发等实施方案，提高土地利用效率，优化生态生产生活空间布局；积极推进村庄存量建设用地整治利用，制定村庄建设用地整理方案，对农村空心房、闲置宅基地以及闲散存量建设用地进行整治，明确腾退建设用地的规模和位置，明确安置新建和节余建设用地的规模、布局及用途，利用增减挂钩政策，节余建设用地指标优先满足本村组产业融合发展或村集体经营性建设用地[6]。

3.2.3 突显乡土田园风光，传承地域特色，彰显村庄风貌特征

从村庄本底特色出发，把握村庄文化和风貌特征，特别注重村庄山水田园的保护，挖掘历史文化资源要素，提炼当地村庄特色，塑造和体现出各个村庄的“魂”和特色。针对丘陵、山区、滨水、滨湖等地形地貌和产业基础，优化住宅和公共建筑的外观设计，体现地域特色、民族特色和文化特色。湘西山区村庄主要是苗族、土家族、侗族及白族等山地少数民族，要重点突出灵活自由的布局形式和民族建筑的鲜明特色；湘南山地地区以汉族、瑶族为主，受儒家礼制宗族文化深远，要突出传统建筑的特点；湘北平原湖区村庄，受洞庭湖文化、移民文化影响，要突出沿水沿路横平竖直布局，建筑色彩明亮的特色；湘中浅丘地区村庄多在山脚田边地带布局，要突出保护好商贾大户院落；湘东山区地区村庄红色文化资源丰富，名人故居等红色遗迹众多，要重点突出红色文化。

3.2.4 坚持以村民为中心，提升生产生活设施水平，助力产业振兴

村庄规划不仅要对资源要素进行管控，更要关注村民老百姓的实际需求。以行政村为单元的村庄规划要高度重视村庄的道路交通系统规划，特别是要加强对外交通与周边路网的衔接，要考虑机耕道等生产设施的建设。完善基础设施，要确定各类设施的规模和建设标准。要考虑农田灌溉等水利设施建设。对于特色保护类村庄，要注重核心保护区的人居环境改善。位于城市郊区的村庄，建立城乡一体化的基础设施网络，实现城乡基础设施共建共享。村庄规划建设要配建农村社区服务中心，同时结合农村人口年龄结构特点，增设面向老年与儿童需求的老年儿童友好型公共服务设施，打造让群众满意的美丽宜居乡村。预留产业发展弹性空间，助力乡村振兴。

4 结论与讨论

国土空间规划体系新背景下的村庄规划还处于探索阶段，要将村庄规划纳入乡村振兴全局统筹考虑，还有诸多问题待研究明确。村庄规划不仅要研究村庄建设用地布局、耕地保护、生态修复、设施建设等，更要关注乡村产业发展、集体经济壮大、农民收入提升等。村庄规划的编制内容还有待进一步深化研究，需在规划建设管理实践中针对相关问题进一步探索。

參考文献/Reference

[1] 归欣，陈慧，高长岭，等.为中原更加出彩贡献“三农”力量——习近平总书记参加河南代表团审议时的重要讲话引发热烈反响[EB/OL]，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0309/c419242-30966604.html，2019-03-09/2022-12-29.

[2] 湖南省民政厅.湖南省2022年3季度民政统计数据[EB/OL]，http：//mzt.hunan.gov.cn/mzt/xxgk/tjsj/202211/t20221128_29139135.html，2022-11-28/2022-12-29.

[3] 国家统计局.第七次全国人口普查公报（第三号）[EB/OL]，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html，2021-05-11/2022-12-29.

[4] 新华社.第三次全国国土调查主要数据公报 [EB/OL]，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm，2021-08-25/2022-12-29.

[5] 陈小卉，闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索——以江苏为例[J]城市规划学刊，2021（01）：74-81.

[6] 徐文洁.国土空间规划背景下村庄规划编制探讨——以山东省为例[J].小城镇建设，2020（07）：36-40.

收稿日期：2022-12-02;                改回日期：2023-01-15。

*基金项目：国家重点研发计划“特色村镇保护与改造规划技术研究”（编号：2019YFD1100700）。

*第一作者简介：熊威（1989—），男，硕士，工程师，注册城乡规划师；研究方向为国土空间规划；E-mail：1161991651@qq.com。