新型城镇化视角下的村庄规划公众参与方法研究

王玉娟

摘 要：国家实施新型城镇化发展战略，旨在通过经济要素流动和空间资源优化破除城乡二元结构，实现多元居民主体（村民、外出务工人员、市民）的权益平等。在村庄层面的社会发展空间中，居民主体类型更加多样化，对权益的诉求也更加错综复杂。基于公众参与的村庄规划是保障村庄空间中主体平等发展权益的基本手段，对推进经济市场化、乡村城市化、新型城镇化发展有着十分重要的作用。由于长期推行以政府意志为主导，自上而下的村庄规划工作导致了很多亟待解决的现实问题。规划外部性导致的利益冲突和矛盾日趋尖锐。针对当前村庄规划中的乱象，以“江苏省盐城市五烈镇村庄规划”项目为依托，通过"双向互动式村庄规划模型（TPMM）"的构建，试图将新型城镇化“以人为本”的战略核心契合到村庄规划实践之中，通过主体需求感知与意愿表达机制的揭示和上层决策与基层意志沟通平台的架构，探寻新型城镇化视角下的村庄规划公众参与的有效路径。

关键词：新型城镇化；村庄规划；公众参与

引言： “公众参与”一词最早出现在20世纪60年代末的美国社会，逐步由城市社会问题、种族问题以及“反文化”运动等引入到城市规划领域，并最终成为很多西方发达国家城乡规划制度的重要决策机制[1]。综观各发达国家城镇化历程，从“田园城市”阶段的城乡融合发展，到新时期的城乡协调发展，村庄规划始终被视为城乡协调的有机载体，体现了立足现实、尊重主体的人本规划思想。美国20世纪90年代兴起的新城市主义促使蔓延的郊区化发展向紧凑的社区式建设转变，实施了一系列保护性村庄建设工作：一方面成立了独立的专项管理机构，制定严格的政策制度以控制高质量农田非农化的趋势；另一方面通过完善基础设施、优化居住环境，增强社区对人口的吸引力和凝聚力。这种控制与疏导相结合的策略模式是基于社区主体需求的有效牵引，推动社区建设的良性循环。德国实施的村庄更新计划以农业经济结构调整和农村社会、人口发展为核心，先由基层政府根据居民意见和现状提出更新申请，再由工作组进行调研、评价、居民访谈，制定指导大纲，最后才是更新规划的编制，是一个基于村庄居民意愿的自适应性过程。西方发达国家村庄规划过程充分表达了对主体需求的尊重，体现出两个核心价值取向：“安居”和“乐业”。从新农村建设到新型城镇化战略的提出，我国对村庄规划的探索日趋多样化，传统与现代有机糅合思想、城乡融合模式、循环经济、生态低碳、有机疏散等理念等创新性的理念和技术层出不穷。也有学者认为基础设施是村庄规划的重中之重，着眼于村庄基础设施协同化的创新性设计。但相关研究成果多偏重“创新”，对规划建设的“初衷”少有深度思考。“创新”固然是契机，但村庄规划立足之根本却在“主体”，即活动于其间的利益个体或者群体。新型城镇化提出“以人为本”的战略核心，体现在村庄规划和建设中便是实现主体的“安居乐业”，这与西方发达国家村庄规划的价值取向是殊途同归的。相对于城市规划，村庄具有 “人少”、“人熟”以及“人和”的特点，提供了“自下而上“规划方法试验的有力条件。本文试图结合西方先进经验，探索新型城镇化战略背景下公众参与村庄规划的有效路径和方法。

一、双向互动式村庄规划模型（TPTB ）

我国目前的村庄规划方法属于“自上而下”的规划模式。规划过程中，政府是主要决策者，规划技术人员是政府意志融合入规划方案的操作者，而规划的实际服务主体——居民却反而成为规划无关者。这显然是违背当前社会的多元文化价值观和人本精神要求的，需要基层主体参与机制的构建。但要将基层居民这个数量庞大，性质多元的复杂群体纳入到规划决策过程并不容易，需要科学的方法框架的设计和架构。我国当前体制背景决定了“自上而下”的规划模式无法完全改变，同时整体层面的战略决策也需要基于上层意志和宏观视角的政策导控。由此，本文借鉴主体协同理论，设计构建了“双向互动式村庄规划模型Town Planning Model Based on Mutual Interaction between

Top and Bottom（TPTB ）”，通过主体需求感知与意愿表达机制的揭示，创建上层决策控制与基层意志体现的沟通平台，作为科学研究的基本理论框架。（如图1所示）所谓TPTB模型，即结合“自上而下”的决策控制与“自下而上”的表达沟通机制。其中“自上而下”的决策控制是技术人员所熟悉的，而“自下而上”的沟通机制却是在村庄规划中达成实质性公众参与的极大挑战。该模型中沟通上层和基层的通道是主体需求和意愿表达平台，即能够有效反映基层主体对村庄规划方案意向和偏好的方法体系组织与架构。

二、案例实践——东台市五烈镇村庄布局规划

（一）案例区概况。五烈镇地处东台市域西北隅，属苏北江淮冲积平原，属亚热带与暖温带过渡地带。镇域户籍总人口为7.58万人，现状行政村共35个，包括189个自然村点。镇域总面积约117.51平方公里，其中村庄建设用地面积约11.94 km2，人均村庄建设用地225.3 m2/人。根据国家及江苏省相关政策要求，村庄空间建设以市政基础设施和公共服务设施配套建设为手段，结合行政区划调整，引导分散的居民点稳妥地逐步向城规划居民点集中。在规划设计过程中，政府意志主导下的最初规划方案是村庄居民点高度集中，到规划期末合并为九个集中居住点。这显然是有悖于实际发展规律的，可操作性不强的。因此，在政府相关部门支持下，进行公众参与的TPTB规划模型试验。

（二）TPTB模型实施过程中的主要困境。（1） 基层主体数量庞大，需求多样。公众参与的引入使得村庄规划需要考虑、平衡的因素大大增多，冲突、矛盾协调处置的难度将远胜从前。面对参与程度的不断扩张，各方参与主体的权益诉求不断增强，增加了决策成本的同时也降低了规划决策效率。进而可能由于参与各方期望值和最后规划结果之间的巨大落差，进而导致公众对参与失去信心。（2）基层主体缺乏基本的专业知识。 具备一定的规划知识是规划设计人员与居民有效交流的基础。但村庄规划的主体是乡村居民，他们对于接受专业性较强的规划知识的能力和兴趣都很有限。一方面规划专业知识本身比较复杂，短时间内难以完全理解；另一方面，村民自身的文化水平普遍较低，根本不了解什么是村庄规划。因此，如何能让基层主体具备必要的专业素养是TPTB模型实施要破解的困境之一。 （3）公众参与积极性不高。我国城乡规划公众参与工作中的问题积弊已久，公众参与规划早就流于形式而非注重实际。在这样一个充满公共信任危机的背景下，公众对参与规划表现出越来越明显的不信任，在规划过程中很难调动村民主动参与规划讨论，即使参与也是出于应付心理。这种状况将使试验结果失去原本的价值。

（三）困境破解策略与措施。（1）“权益”角度的切实宣传。信任危机一旦出现，就容易形成恶性循环。长期的政府意志主导的规划模式使公众对意志表达失去了信心，变成了沉默者。公众的沉默又进一步导致了政府主导程度和宽度的加深。要破解这个恶性循环，就需要通过“权益”的明确来恢复基层主体对意志表达的信心。只有明确了公众权益范围，并予以政策性的保障，才能让公众不再沉默，恢复对参与规划的积极性，在良性互动的过程中，政府才能更加明确公众意志表达的范围和程度，由此形成良性循环。（2 ）“精英”的选拔与培训。主体数量较多，文化素养与思想水平良莠不齐，在规划过程中，要兼顾每个个体的意见和需求是不现实的。因此，需要“精英”选拨。“精英”是指基层主体中具有代表意义的由少数个体，主要特征包括：①具有强烈的责任感和使命感；②具有较强的学习能力；③具有较好的沟通协调能力；④具有较高威望或者较好人缘。具有一定专业知识的“精英”是政府、规划人员与基层主体沟通的重要纽带。（3） 基层主体心理的实验性调查。根据实地调查和主体需求规划设计多种方案，然后把每种方案量化成可以选择的设计细则，以问卷的形式发给村民，由其根据自身需求和偏好进行选择，最后统计评价得出最优方案。村民通过“心理实验”等形式表达出自己的感受和需求，规划设计人员通过引导、转化、提炼编制方案设计细则。

（四）试验过程。在规划工作开始之前，首先是权益的明确，由政府发布政策性文件，规定基层主体的权益范围，恢复公众参与的信心。在此基础上进行专业宣传和“精英”人员的选拔与培训。然后进入公众参与的方案设计阶段，并最终形成四种方案。对其进行量化设计，提炼成设计细则（表1），做成调查问卷。由于人力和物力限制，最终采取住户代表的形式填写了问卷，即每村随机抽取10户，由规划人员上门访谈，完成问卷的填写。最终进行统计和评价（表2），得出最优方案。

结论：村镇空间特征同时具有地域文化传承的复杂性和人文社会关系的简单性，更有利于TPTB规划模型的实验；在TPTB规划模型的应用关键在于基层主体参与积极性的调动，所以只有明确上层和基层各自的“权益” 界限，才能确保村镇规划过程中基层主体地位的体现；有效的“基层主体参与”的规划模式，不仅可以提升居民自身文化素养和主体意识，而且为政府掌握公众需求、正确决策提供科学依据。

参考文献：

[1] 黄洵.新时期福建省村镇规划建设管理探索及实践[J].规划师，2013（1）：57-60.

[2] 赵虎，郑敏，戎一翎.村镇规划发展的阶段_趋势及反思[J].现代城市研究，2011（5）：49-52.

[3] 蒋蓉，邱建.城乡统筹背景下成都市村镇规划的探索与思考[J].城市规划，2012（1）：88-93.