减量规划视角下衰落型村庄发展策略

张帆+史曼菲

摘 要：在当前城乡架构中城市依然占据主导地位的格局下，不少村庄由于内在机制等诸多因素呈现出衰落的表征。增长主义逻辑体系下的村庄增量规划建设，并不适用于衰落型村庄。通过查阅文献、结合实际规划工程经验研究认为：（1）村民、政府部门、规划编制单位放大了衰落型村庄的增量发展；（2）减量规划是近几年来针对国内城市快速外延扩张用地导致无地可用而提出的一种土地增长模式，其实质是针对城市蔓延问题的一种发展策略，这种策略为针对衰落型村庄提出减量规划提供理论与实践准备；（3）针对城乡发展不均衡现状亟需解决、增长主义逻辑体系下的空间资源的“掠夺”、村庄外在规划与自身发展的冲突而提出的村庄减量规划，其策略为资源配置由博弈到协同、规划理念由应对到主导、发展时序由刚性约束到渐进调整。尝试构建的衰落型村庄发展策略框架，可为衰落型村庄提供发展新思路。

关键词：减量规划；衰落型村庄；村庄规划；发展策略

Abstract：Many in the meantime， while cities still dominate the urban-rural structure， some villages present signs of decline， which is caused by many reasons， such as inner mechanism. The planning of the increment development of villages under the growth logic system， does not apply to fading villages. This article represents three views based on literature review and practical planning construction experience as below. （1） Villagers， government departments and planning study institutes have amplified the increment development of fading villages. （2） Decrement planning is a land growth model targeting the situation that lacking of land caused by rapid urban sprawl. It is also a developing strategy with regard to urban sprawl problems. In addition， this strategy provides theoretic and practical preparation for decrement planning aiming at fading villages. （3） The village decrement planning aims at solving problems of the unbalance of urban-rural planning， the “robbery” of space resources under growth logic system and the conflict of the outside planning and self-development of villages. Its strategy emerges from conflict to collaboration as to resource allocation， reply to leading as to planning theory and hard rules to soft constraints as to development stages. The attempts to construction of village development strategy framework of fading villages can provide new ideas to fading village development.

Key words：decrement planning ； fading villages ； village planning ； development strategy

中图分类号：TU98 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-12-20（5）

1 引言

作为城市最初起源的乡村聚落，在文化、产业、结构方面与城市存在着诸多差异。在我国，数量众多的乡村构成了广袤无垠的华夏大地的主要基底，乡村地域已经占到了中国陆域国土的95%以上[1]。截止到2013年底，我国城镇化率已经达到53.73%①，城市人口已然超越乡村人口。作为城镇化进程中的被动客体，为了应对城市在不断扩张中对乡村的“侵蚀”，乡村在土地制度、经济产业、发展路径等方面与城市进行着多方位的“博弈”。城市的拉力促使乡村空间中物质、能量、信息等要素流向城市空间，由此产生了城市积极发展，乡村被动应对的局面，城乡割裂的二元格局也由此形成。

外在表征与内在机理的诸多不同，决定了村庄规划不能照搬城市的套路，在城乡统筹发展政策与《城乡规划法》法律并行的大背景下，不少村庄利用自身的发展条件，进行了一些积极的发展尝试。一些村庄，或区位优势优越，或旅游自然资源丰富，或经济产业较发达，借助城市快速发展的吸引力推动自身的发展。而另一些自身优势条件不明显的乡村，逐渐沦为城市扩张的“牺牲品”，其产业单一，劳动力资源不断外流，教育、医疗资源匮乏，村庄了无人气。据统计资料显示，从2000年至2010年，我国村庄数量减少了110万个， 由370万个减少到260万个②。当前相当一大部分村庄的逐渐衰落，已经成为不可避免的趋势。而如何发展这些衰退型村庄，则是当前村庄规划建设中的一个重要难题。

衰落的本意是指事物由兴盛转向没落的过程[2]。对于乡村来说，村庄衰落是一个渐进的历史演变过程，冗长的时间与空间跨度和复杂的内在因素决定了导致村庄衰落的成因复杂化，外在表征多样化，其涉及的问题囊括了政治、制度、经济、社会、文化等多方面领域。深究其内在机制，不同的研究视角下，往往得出不同的研究结果。学术界关于村庄衰落的问题进行了多方位研究。蒋天文从管理学、经济学、政治学、社会学和心理学五种观察视角切入，综合分析农村社会衰落的表现及内在原因[3]。李国珍，张应良选定典型的衰落型村庄案例，通过对调研采集的样本进行分析，提出村庄衰落有效治理的路径[4]。

村庄的衰落是多种内外因素共同作用的结果，其外在表征具有综合性。其外在表征主要包括：劳动力资源大量外流；教育、服务、医疗资源匮乏；土地粗放利用，房屋利用率较低，空巢化现象明显；产业类型单一，往往以农业品初级生产为主；乡村文化逐步衰落，民俗文化传承间断。乡村衰落的外在表征具有多样性，单一通过某一方面表征分析难以判定乡村是否处于衰落态势中。例如有些村庄虽然房屋乱搭乱建，外延无序扩张，但其工业有着较好发展，不能将其简单的定义为衰落型村庄。下文提到的村庄，如无特别指明，均指衰落型村庄。

本文通过查阅文献、结合实际规划工程经验来开展研究。首先，从村民、政府部门、规划编制单位三个视角来剖析衰落型村庄发展特征；然后从遏制城市蔓延角度，分析减量增长提出的背景与内涵，为针对衰落型村庄提出减量规划提供理论与实践准备；最后，在研究乡村视角下减量规划提出的现实背景的基础上，从资源配置、规划理念、发展时序三个方面提出村庄发展策略，并架构衰落型村庄发展策略框架。

2 当前衰落型村庄发展现状

对于村庄逐步衰退的现象，社会多方提出了种种发展构想与解决措施，然而结果往往是治标不治本，美好蓝图式的发展构想往往与村庄内在发展机制格格不入，村庄依然难以避免衰落的结局。深层次原因是以地方政府、编制单位和村民为代表的多元化主体，谋求积极发展村庄的外表下实质是各自追逐自身利益，与村庄实际发展需求相悖。

2.1 村民自发式“增量”建设

处于城镇化快速发展背景下的衰退型村庄，在不断进行着建设活动的同时，兼有新建与更新。作为村民自身来讲，村内很多年轻人已经不在务农，转而外出到城镇打工，村内留守的一般为妇女、儿童和老人，住房大部分为老房子，设施陈旧，且有的为土坯房；进城打工的村民，稍微有些收入之后，大多会在老家建新宅；他们往往放弃拆掉老房子，转而在村周围另辟区位条件较好、交通较为便利的新址建新房。这样就形成了一种村庄人口增长缓慢甚至是负增长，而村内建设用地却逐步蔓延的景象，甚至很多村庄用地呈现“碎片化”现象。可以预见，未来三十年内，中国城镇化率依然会处于持续提高阶段，城镇对人口的集聚依然起着主导作用，而对于衰落型村庄来说，短时期内增长型的发展理念显然不太适合。

2.2 政府部门愿景式“增量”发展

上级政府对下级政府的业绩要求和地方政府部门建设形象工程、追逐地方政绩的需求，使得地方政府部门一味地将村庄做大做强。在“增长主义”发展的策略下，地方政府部门往往认为村庄发展就是打造“特色”，发展产业，建设“旅游名村”，积极增量的发展策略愈演愈烈；而且，政府部门对一些衰落型乡村产生的原因往往并不了解，简单的认为要振兴乡村就是要把村庄做大做强。因而，政府部门提出的村庄“增量”发展，往往不是基于现实情况而提出的一种科学发展模式，而是缺乏足够现实考量而提出的一种愿景式发展路径。

2.3 编制单位主动式“增量”规划

规划编制单位，基于美好的发展愿景，采取“积极”的村庄发展策略，所编制的村庄规划往往与实际发展不相符。

规划方案中，村庄的人口规模和用地规模基本上是逐步增加的，鲜有减少的规划案例。而对于上文所提到的衰退型村庄，现实情况是：人口变动无非是缓慢增长态势、基本稳定、负增长三种情况；宅基地空之不用，新建住宅大部分集中在村庄外围，形成了特有的“空心村”现象。规划建设方案与现实村庄发展情况明显不相符。

最终的规划方案需要政府组织村民付诸实施，因而，村庄规划编制过程中，听取政府和村民自身的意见是必不可少的一个环节。不少编制单位在听取政府和村民发展建设意见的过程中，为凸显自身设计理念和发展愿景，对村庄的“积极”建设不免有推波助澜的嫌疑。从这个角度来讲，编制单位编制的规划文件，在相当大程度上放大了政府和村民对村庄的发展诉求。当然，编制单位对于村庄现状及近远期发展的理性思考，对村庄的发展也有着一定影响，这正是客观实际对村庄进行评估及提出合理发展构想的主要着力点。

3 减量增长的背景与内涵

3.1 减量增长提出的背景

由于制度、政策等诸多因素，我国与西方国家产生的城市蔓延问题不尽相同。二战后以美国为代表的西方国家，由于私人小汽车的普及和基础高速公路的大规模建设，导致了城市蔓延，其主要以城市的低密度扩张与郊区城市化为表征。我国自改革开放以来，在以经济建设为中心的发展政策下，城市蔓延主要以摊大饼式的低密度扩张为主。受自然地形、空间管制等多种因素的限制，备用发展用地已经远远不能满足城市现有扩张用地需要，这在以深圳、广州、上海、北京为代表的一线城市体现尤为明显。

在此背景下，这些城市相继提出了减量增长的发展策略。深圳在2012年9月份获国务院批复的《深圳市土地利用总体规划（2006-2020年）》中，首次提出了“建设用地减量增长”的土地利用新模式。广东省在城镇体系规划中提出规划要对城市规模与新区建设加以控制，要与经济社会发展存量相适应，适度减量发展。上海市在《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》中提出，到2020年上海建设用地总规模控制在规划范围目标内，并适度留出发展空间，通过设定2020年建设用地规模目标 “终极规模锁定”的方法来倒逼城市发展转型，以土地规划的边界约束建设用地规模只减不增。北京市在2014年6月5日向国务院报送的“关于修改北京市城市总体规划的请示”中，着重提出未来的北京市总体发展方向将由摊大饼式蔓延逐步转向“瘦身健体”式的减量增长，通过控制生态空间和农业空间，保护空间边界的方式，来遏制城市无序蔓延③。

3.2 减量增长的内涵

针对城市蔓延的问题，西方国家提出了多种应对思潮，其中以“紧凑城市”、“新城市主义”、“精明增长[5]”为代表。三种思潮理论侧重点不同，但都在不同程度上强调应当适度控制城市发展。

减量增长在一定程度上可以视为精明增长理论在可操作层面上的投影，其实质是应对城市蔓延问题的一种发展策略。它借鉴了“精明增长”的思想精髓，通过多种措施提高土地利用效率，实现紧凑、集约、高效的城市增长模式。与精明增长不同的是，减量增长在强调效率增长的同时，更侧重于存量空间的再次利用。存量空间形成土地供应的主要手段是城市更新，只有通过城市更新，才能检讨、解决城市蔓延过程中遗留的相关问题，才能平衡土地利用结构、优化城市功能布局、提升城市品质[6]。

减量增长具有以下内涵：通过近期以增量土地利用为主导，中远期以减量土地利用为主导渐进调整的土地利用模式来实现整体建设用地规模的降低；对既有建设用地效率利用，实现用地效益的提升；盘活城市存量建设用地，建设用地规模的限制迫使城市空间资源进行再分配；城市更新则是减量增长在限制城市增长速度的主要手段，存量空间的优化利用[6]。

4 减量规划视角下村庄发展策略

4.1 乡村视角下减量规划提出的现实背景及内在诉求

4.1.1 城乡发展不均衡现状亟需解决

城乡二元割裂的问题源于根本的二元体制障碍，这一问题在我国城镇化快速推进以来就一直存在。随着城镇化的快速发展，乡村与城市发展持续存在着一个“快跑”一个“慢跑”的现象，乡村滞后于城市发展的情形越来越显著。2008年颁布的《城乡规划法》，从法律层面上提出城市与乡村需要统筹发展，随后国家从户籍制度改革、发展方向引导等一系列措施来引导乡村积极发展，渐显积极成效。然而，不可否认的是，当前乡村相比城市，依然有很多问题亟需解决，城乡体系中基础设施投入不均等的情况依然凸显。在多方面的调控措施下， 一些乡村的逐步衰落已经成为不可避免的趋势。对于这些衰落型乡村，有必要从乡村本位和整体区域观的角度来找出乡村自身存在的问题，提出切实可行的发展策略。

4.1.2 增长主义逻辑体系下的空间资源“掠夺”

在当前特定的内外部制度环境中，面对机遇与挑战并存的经济全球化，以及我国考核制度、地方财政资金短缺等多重压力，地方政府逐步以城市空间（其核心是城市土地）为载体，建立起了中国城市的“增长主义”发展模式，并进而衍生出一套以经济指标增长为第一要务、以工业化大推进为增长引擎、以出口导向为经济增长主要方式，以制度设定攥取高额利润的相互嵌套的增长主义逻辑体系[7]。 增长主义逻辑体系下的城市空间迅速扩张，使得原本各方面处于劣势的乡村面临更为尴尬的处境，相比城市，乡村自身竞争力匮乏，其空间内部资源源不断向城市流失，在城镇体系格局中原本就处于劣势的乡村更是显现出逐渐衰落的局面。

乡村发展已日益得到重视和提到重要的日程，随之，各地提出的乡村发展策略旨在振兴乡村，重塑乡村活力，但其发展手段却依然通过增长主义的内在逻辑，发展理念仍然在于通过各种措施发展乡村、与城市进行空间资源的“掠夺”博弈。

4.1.3 外在规划与自身发展的冲突

针对乡村衰落和滞后于城市发展的状况，政府采取了多种措施，如“新农村”“美丽乡村”建设行动，它们为了发展乡村而推进的种种实践，即政府和编制单位基于发展美好乡村的设想，在“新农村”“美丽乡村”的理念导向下，以搜集大量基础资料、实地调研分析的基础上而编制的规划蓝图，并按蓝图发展建设乡村。然而依照规划所建设的美丽乡村，除了普遍存在千村一面、特色不彰显的问题之外，更是存在着这样一种问题，即经过规划后乡村村容整洁，房屋建设有序。从这些外在表征来看，乡村目前发展所遇到的问题似乎已经得到解决，然而经过规划后的乡村在实际中遇到很多问题，如村庄内新建房屋使用率低下，基础设施投入利用率低，经规划预测的人口规模与村庄实际人口发展相差较大，等等。这种一味强调增长主义的发展策略，无法从本质上解决乡村发展的内在需求，在当前繁荣的乡村外在表征下，内在的发展机制依然有待解决。

4.2 减量规划视角下村庄发展策略

其实，乡村与城市相比，早就面临着“减量”问题，但其内在因素有差别。城市是在其快速发展，建设用地不断增加，可利用建设用地逐步减少的情况下而提出的减量规划策略。而对于乡村来说，自城镇化快速发展以来，就面临着“减量”的问题，而这种问题很大程度上是由于城市的“快速增长”而导致的“逐渐萎缩”。村庄规划应避免就村庄论村庄，应跳出狭隘的思维，从区域的角度看待乡村发展问题。就整个区域来说，城镇化仍以城镇集聚人口、农村人口不断向城市人口转移为主，农村集体建设用地相应地逐渐减少。同时，还应跳出“减量规划”仅仅适用于城市地区的狭隘思维方式，应跳出就城市论城市的狭隘思维，当前该理念也同样适用于乡村地区。

4.2.1 资源配置：由博弈到协同

目前，我国城镇化进程下依然以正向的城镇化为导向，城乡统筹架构下，其发展格局已逐渐由原先优先发展城镇的策略，转变为城乡协同发展。《城乡规划法》赋予了乡村与城市同样重要的地位，基于此，当今的乡村规划中一方面应注重自身的发展，另一方面应注重与城市的联系，采取积极应对的策略，而这种积极应对并非是站在主体的角度与城市进行多方面的“博弈”，而是基于统筹大局上的协同发展。

空间资源（土地资源）是有限的，城乡统筹赋予城市与乡村协同发展的权利，然而这并不意味着乡村为了争夺有限的空间资源而与城市进行恶性竞争，造成无谓的人力、物力与财力的浪费。

一些具有发展潜力和吸引力的乡村，应当合理利用周边资源开展中心村、示范村、特色村的建设；而对于衰落型乡村，不应盲目提出“发展、壮大”的规划理念，应是在充分了解村庄发展实际情况的基础上，遵循快速城镇化时期乡村各种资源向城市流动的规律，科学合理地调整乡村发展策略，与城市发展相协调，这才是适合于乡村发展的道路。

4.2.2 规划理念：由应对到主导

在发展乡村的思路上，我们要明晰的是，当前的大部分村庄，尤其是衰落型村庄，首要任务不是将村庄做大做强，而是通过挖掘乡村的内部发展潜力，以复兴乡村为着力点，避免乡村聚落的无休止衰落。这里所指的复兴不单单是指简单的更新改造，还应赋予其新的保护和发展优秀乡土文化的内涵。

减量规划不同于“束缚”式的减量约束，相比城市中采取的划定用地规模增长边界的“终极规模锁定”的方法，来迫使城市减量发展，村庄视角下的减量增长更侧重于由“消极接受”转向“积极应对”。因此，村庄发展应树立以 “主导”为核心的减量发展理念，在一系列的控制建设用地无序增长的措施中，应当以渐进式的引导为主、量化指标控制为辅。

4.2.3 发展时序：由刚性约束到渐进调整

村庄的减量规划具有一定的时序性。在当下大部分村庄都以增量为主的发展模式下，应当渐进调整，从近期—中期—远期的建设时序中，逐步由外向扩张用地规模转向效率利用现有规模建设用地，并逐步过渡到依据村庄现实需求、合理降低用地规模，实现由增量—存量—减量的渐进调整的减量式发展策略。同时，不同于城市面临“无地可用”不得已而提出的减量发展，村庄的减量发展，在实现建设用地减量增长的同时，更重要的是处理好由增量转变为减量后如何利用剩余建设用地的问题。

对村庄建设用地进行规划时，通过控制与引导相结合，根据不同的用地条件和房屋质量状况采取“拆迁、拆建并行、新建”的策略。对于位于离村中心较远、建筑质量较差、常年无人居住的房屋，可在征得村民的同意之后进行拆迁，近期不拆旧建新，远期复垦为农用地。对于房屋密集，新旧混杂的村庄中心地区，一些年代久远、无保留价值的建筑，可进行拆旧建新；有历史价值的建筑进行保留，原住户按规划择新址新建房屋。对临近乡村主要道路，地势平坦，现状无序建设的建设用地可进行集中规划，集中新建住宅。

通过将减量规划内涵与现行村庄规划体系的相融合，形成衰落型村庄发展策略研究框架。其要点是结合村庄发展的内在机制提炼减量增长内涵，通过减量增长内涵建立村庄发展具体策略，通过具体可行措施构建村庄规划体系发展框架（图1）。

5 结语

减量增长是近几年来针对国内大城市当前“无地可用”而提出的一种发展理念，相对于城市由于备用地不足不得已而面临的被动减量，本文认为，针对当前的衰落型村庄，应当转变思路，由一味的增量发展转向结合村庄发展实际的存、减量并行发展。本文结合当前城乡发展架构下的现实背景，提出了减量规划视角下的村庄发展策略；同时，结合减量规划的内涵与当前村庄规划体系，构建了衰落型村庄发展策略框架，对衰落型村庄发展思路进行了初步的构想。

注释：

①据国家统计局统计资料显示，截止到2013年末，总人口为136072万人，城镇人口为73111万人，乡村人口为62961万人，当前城镇化率为53.73%。

②笔者依据网上相关信息自行整理。 信息来源：http：//baike.baidu.com/view/7895527.htm？fr=aladdinhttp：//china.cankaoxiaoxi.com/2014/0207/344128.shtml

③笔者依据网上相关信息自行整理。信息来源：http：//www.sznews.com/news/content/2013-03/25/content_7853179.htm

http：//news.xinhuanet.com/house/wh/2014-03/06/c_119636785.htm http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140805/023019911039.shtml

参考文献：

[1] 彭震伟，王云才，高璟.生态敏感地区的村庄发展策略与规划研究[J].城市规划学刊，2014（3）：7-14.

[2] 刘莘.马良镇“相对衰落”问题研究[D].武汉：华中科技大学，2013年.

[3] 蒋天云，李彩云.农村社会的衰落——五种观察维度[J].东北大学学报（社会科学版）， 2012（9）：437-440.

[4] 李国珍，张应良.村庄衰落的多维表现及有效治理：258个样本[J].三农新解，2013（5）：88-96.

[5]Daniels T. Smart Growth： a new American approach to regional planning[J].Planning Practice and Research，2001（3-4）：271-279.

[6] 王卫城，戴小平，王勇.减量增长：深圳规划建设的转变与超越[J].城市发展研究，2011（11）：55-58.

[7] 张京祥，罗震东.中国当代城乡规划思潮[M].南京：东南大学出版社，2013，242-243.

责任编辑：王凌宇