克服三大风险阻碍推动铁路PPP项目规范发展

秦山

党的二十大报告强调要“增强投资对优化供给结构的关键作用”，指明了PPP模式未来发展和改革的目标方向。杭绍台铁路项目的成功落地充分发挥了社会资本投资铁路示范项目的带动作用，但一些未能突破的困难障碍使铁路PPP项目在后期运营中仍存风险。对此宜强化问题导向，稳妥施策，加快推动铁路PPP项目规范发展。

一、投资回报较差、投资权益保障不足、监管力度不强是社会资本进入铁路PPP项目的三大制约性因素

一是铁路PPP项目投资回报率普遍较差。铁路项目投资动辄数十亿元，甚至数百亿元、上千亿元，项目的回收周期至少为10年，最长可达40—50年，总体利润率在5%左右，这与社会资本特别是民营资本追求短周期内较高投资回报的意愿有较大出入。二是社会投资人权益保障不足。由于法人治理结构仍不完善，无论是社会资本自主投资建设，还是与国铁合资建设铁路，都至少要在接轨准入、调度指挥、清算机制等环节受到国铁的节制。而这些环节直接影响社会资本方的投资权益，如果不能在这些重大环节事项上得到产权保护，社会资本投资铁路的积极性就会大打折扣。三是政府监管力度不强。如国家铁路局缺乏相关经济监管的职能，对于国家铁路集团所实施的一些可能影响社会资本权益的做法缺乏监督制约；一些政府部门重视事前监管，而忽视事中及事后监管，发生重大风险责任问题后，往往缺乏应对举措。

二、机制创新与制度突破保障杭绍台铁路PPP项目成功落地，并充分发挥示范带动作用

（一）建立动态调整可行性缺口补助机制，稳定投资者预期

铁路项目运营前期客流不足时社会资本方一般难以通过客票或线路使用费收入维持可持续运营。如杭绍台铁路项目目前日均开行24.5对列车，线路使用费收入尚不足以偿还银行贷款利息，未来仍需6—8年才可实现现金流平衡。在此情况下项目建立基于动态调整的“使用者付费+可行性缺口补助”机制提振投资者信心，稳定投资预期。一是可行性缺口补助。即按照合同约定内容由各级政府在项目运营前10年根据股权比例承担共计68亿元运营补贴的支出责任；二是列车开行对数托底补助。即政府根据实际开行列车对数和重联比例与合同约定的差值对项目公司进行补偿；三是其他补偿机制。包括融资利率调整机制、通胀调节补助、建设期一般补偿、运营期一般补偿等。

（二）加强政企沟通协作，保障投资者权益

一是政府积极介入协调银团融资审批，保障建设资金加快到位。以往铁路PPP项目中银行对铁路融资执行的“两个凡是”政策大大提高了社会资本在铁路投融资项目中的融资门槛。本项目中项目公司通过加强沟通协调和政府积极介入，为项目融资审批开通绿色通道提早完成银团组建工作，给予项目公司短期资金支持，督促追踪银团融资审批，最终保证项目建设资金及时到位。二是协调铁路部门大力支持，解决项目接轨并线问题。本项目与杭甬客专绍兴北站实施接轨直接影响绍兴北站旅客接发能力，且施工需突破现行设计规范。经过投资人多方沟通协调，得到国铁集团和中国铁路上海局集团公司的明确支持和配合，对绍兴北站接轨引起的损失进行测算和补偿，最终批复接轨手续并实施站改施工。

（三）建设管理和安全质量监管机制创新，提高投资者回报

一是“非控股非代建”模式，实现社会资本进入铁路建设市场的突破。本项目在社会资本方控股的前提下采用“非控股非代建”模式，突破铁路部门统一负责建设管理这一限制，允许社会资本方旗下的施工单位以联合体成员身份进入铁路施工市场，将项目建设利润合理分配给社会资本方，充分调动其积极性。二是“双检查”机制的突破确保工程质量安全监管工作全覆盖。本项目为了保证建设质量，与中国铁路上海局集团达成合作，将项目纳入到上海局内部监督管理范围内，从而形成了国家铁路局上海铁路监督管理局和国铁集团上海局监督站“双检查”机制，确保了监督工作全覆盖。

杭绍台铁路项目的成功落地和创新经验充分发挥了铁路PPP示范项目的带动作用，2022年9月广西首条铁路PPP项目沙河至铁山港东岸铁路支线项目签约，11月新建宁波至舟山铁路PPP项目中标，以上项目都采用了“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制，政府对社会资本年均补贴分别为1.6亿元和12亿元。

三、铁路PPP项目仍存三大风险阻碍

（一）集中统一调度指挥和成本清算機制透明度不足带来潜在风险

一方面，虽然杭绍台铁路实现了与整体路网的联通，但不论是列车开行对数的多少，或是否真正发生其他列车的过轨运输，都受制于铁路部门的“排图”和“调图”，其经营效益完全取决于铁路部门的统一调度指挥，自身没有相关话语权和决策权，只能被动接受。另一方面，铁路传统收支两条线的清算体制复杂而不透明，清算办法、标准和指标由国铁决定，运输收入全部进入国铁收入结算中心，中心分账后再给地方铁路局和合资公司拨款，各公司再给股东分账。社会投资者难以清楚收入成本具体如何发生，项目经营存在潜在风险。

（二）运价调整机制难以落实导致项目收益无法最大化

原则上杭绍台铁路项目符合高铁客运票价调整这一政策要求，可以对客运票价进行市场动态调整，相应地在与国铁协商基础上，可以把票价调整带来的收益传导到线路使用费中，从而提高项目的总体运营收益。但由于运价调整机制尚不明确，实施起来还有困难，使得这一传导机制难以真正落实。

（三）土地综合开发仍面临诸多困难

铁路PPP项目在土地综合开发方面虽有一定政策导向上的支持，杭绍台铁路项目早期研究中也论证了土地综合开发反哺铁路建设的可行性并形成了具体方案，但在项目最终签订合同时，项目各主体却没有对土地综合开发相关事宜进行约定，导致土地综合开发在本项目最终难以落实。总体来看，过去铁路土地综合开发存在的问题和障碍，在本项目中也依然存在，并未取得突破。

四、政策措施建议

（一）加强监管职能，提高网络化运行和清算机制透明度

建议由国家发展改革委、国家铁路局牵头，国铁集团等相关单位参加研究制定符合市场经济要求的铁路运力分配、调度指挥、成本计算、财务清算和运输收入分配的规则与制度，研究制定合理分担风险、切实保护社会资本方利益的操作性方案，由国家铁路局依据规则标准和操作方案实施监管，并探索建立第三方清算平台，提高清算的独立性，保障收入分配公平合理；由国家铁路局和国铁集团进一步明确其他铁路与国铁接轨的标准和规范，并由国家铁路局或成立专家委员会等第三方独立机构对接轨产生的问题等进行仲裁。

（二）坚持市场导向，不断完善运价形成机制

以“准许成本+合理收益”的定价制度框架，坚持市场为导向和合理确定铁路运输成本，完善铁路运价形成机制。在铁路PPP项目中，按照市场决定价格原则，对社会资本控股铁路客运票价实行市场调节，利用价格杠杆实现从铁路客运票价价格动态调整到线路使用费调整的运价调整传导机制闭环，形成有利于吸引社会资本进入铁路领域的票价形成机制。

（三）调整组织架构加强能力建设，开展铁路土地综合开发

对铁路系统内组建负责对土地进行持续综合开发经营的不动产公司开展研究，在界定该公司与国铁集团、各铁路局及其子公司间责权利关系的基础上，由该公司直接与地方政府的规划、国土管理、财政税收、交通管理等多个部门沟通协调，直接与房地产开发商竞争及协商合作方式，与银行等各类企业开展相关业务。

（作者为国家发展改革委运输所助理研究员）