推动多层次巨灾保险合作创新合力提升中国—东盟防灾减灾能力

侯胜东　孔垂柳

巨灾保险是化解各类自然灾害风险的重要机制。作为世界自然灾害较为集中的区域之一，推动多层次巨灾保险合作创新对提升中国—东盟区域防灾减灾能力具有重要意义。目前，我国与东盟开展区域灾害治理合作的需求日益迫切，防灾减灾合作机制不断完善，巨灾保险已经成为防灾减灾的重要工具。然而，目前东盟各国金融基础设施发展不均衡，我国与东盟各国保险市场融合发展水平较低，东盟各国灾害风险协调能力不足。对此，建议搭建双边和多边巨灾保险合作框架，构建分层包容可持续的巨灾保险市场体系，加强多元共治的巨灾防治体系建设。

一、我国与东盟区域防灾减灾领域合作现状

（一）灾害治理合作需求日益迫切

作为世界上最大的发展中国家自由贸易区，我国与东盟同处全球自然灾害最严重的亚太地区，多属于灾害多发国家。据统计，2018—2022年东盟国家共发生3525次灾害事件，受灾达1.1亿人次，占总人口比例约16.4%，经济损失超24亿美元。早在2018年，东盟十国与中国、日本共同发起建立东南亚灾害风险保险基金。然而，该基金在运行过程中存在覆盖国家少、基金规模小、保险产品不足、防灾减灾保障能力弱以及由捐助伙伴少带来的国家间协调不够等问题。总体而言，当前我国和东盟在灾害支持体系建设上仍以政府为主导的财政救济为主，而以政府、市场和社会以及多样化巨灾保险产品构成的多层次巨灾保险体系仍处于发展阶段。面对日益频发的气候、地震等各类灾害风险，亟需推动我国与东盟开展多层次巨灾保险合作创新。

（二）防灾减灾合作机制不断完善

现阶段，我国与东盟的防灾减灾合作机制不断完善。多双边交流方面，自2016年起，中国—东盟系列灾害管理研讨会、中国—东盟减轻灾害风险管理研讨会、中国—东盟减灾与应急管理高官论坛、中国—东盟防灾减灾合作研讨会、中国—东盟应急管理合作论坛等活动陆续举办。政策沟通方面，2020年中国—东盟灾害管理部长级会议机制正式确立，至今已举办两次部长级会议，持续推动落实《中国—东盟灾害管理工作计划（2021—2025）》，并致力于打造中国—东盟应急管理合作基地。2022年，《东盟与中日韩（10+3）合作工作计划（2023—2027）》提出要支持东南亚灾害风险保险基金（SEADRIF），发挥其加强区域金融韧性、抵御气候巨变和灾害影响的平台作用。具体合作方面，我国与老挝、柬埔寨分别签署了灾害管理领域合作谅解备忘录，与泰国、越南在地震科研领域建立了合作关系，并协助缅甸、老挝、泰国和柬埔寨等国开展地震台站建设，提升了当地灾害风险监测预警能力。

（三）巨灾保险是防灾减灾重要工具

近年来，中国和东盟国家积极探索建设自然灾害金融支持体系，将保险机制引入防灾减灾救灾领域，实现事前预防、事中处置、事后补偿的风险减量管理，助力提升灾害救助质量和水平。自2015年起，中国和东盟国家每年定期召开中国—东盟保险合作与发展论坛，该论坛已逐步成为深化中国与东盟及亚洲周边国家和地区保险领域交流合作的重要平台，至今已召开7届。2022年的论坛主题是“构建东盟保险共同体、推动RCEP高质量发展”，以RCEP的生效实施为契机，在保险领域先行先试，探索构建中国—东盟保险共同体。在《东盟灾害管理和应急响应协议2021—2025工作计划》中，也将发展“可持续风险金融和保险”列为重点工作事项。目前，中国应急管理部正与亚洲开发银行合作在海南省开展巨灾保险合作試点工作，引进国际先进的巨灾保险理念、方法和模型，并将开展澜湄合作分享试点经验作为重要目标。

二、多层次巨灾保险合作存在的问题

（一）东盟各国金融基础设施发展不均衡

尽管发展区域性巨灾保险已成为东盟各国基本共识，但受制于金融基础设施发展较不均衡，构建多层次巨灾保险体系仍任重道远。一方面，法律法规政策不健全。根据《东盟灾害管理和应急响应协议》，国家和区域需要建立支持性政策、系统、计划、程序、机制以及体制和法律框架。但从目前情况来看，我国与东盟各成员国均未出台相应的法律法规政策。另一方面，东盟各成员国经济金融化水平差距较大。2021年东盟各成员国中新加坡、马来西亚、越南、菲律宾、泰国商业银行总资产占GDP比重分别为668.33%、216.14%、235.6%、103.26%和140.37%。同时，各国金融数字化水平不均衡突出。据世界银行数据显示，在15岁以上人口拥有移动支付账户占总人口比例中，新加坡、泰国和马来西亚占比分别为92.44%、93.47%和71.67%，菲律宾、柬埔寨、老挝分别为32.77%、28.77%和28.72%，而越南仅为13.05%。①

（二）我国与东盟保险业融合发展水平较低

现阶段，我国保险业走出去步伐仍然较慢，与东盟各国保险业融合发展水平较低。从东盟各国保险市场的发育程度来看，新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、菲律宾六国保险业相对发达，而柬埔寨、缅甸、老挝、文莱保险业发展水平相对落后。据统计，我国与东盟各国巨灾保险发育水平较低还表现在巨灾保险的赔偿水平相对较低，平均仅为社会总损失的15%，而北美洲则高达50%以上。从保险业双向投资来看，当前我国与东盟各国的保险业合作有限。据有关数据统计，中资保险企业在东盟地区境外保险类机构中共12家，其中代表处2家、保险中介公司2家、财产险公司2家、寿险公司2家、再保险公司4家。从地区分布来看，位于新加坡的中资保险机构有6家、马来西亚2家、印尼2家、越南1家、菲律宾1家，而东盟国家在我国内地仅设立了4家代表处机构，且不能直接进行盈利性商业活动。

（三）东盟各国的灾害风险协调能力不足

尽管我国与东盟各成员国已搭建了多项合作机制，但在巨灾风险协调方面，各成员国之间的风险协调能力仍然较为欠缺。一是协调方式过于松散，目前我国与东盟的合作主要以相机性协调为主，缺乏持久稳定性，存在可操作性差、约束力弱和领域过于宽泛等缺点。二是缺乏常态化和专门化管理平台和机制。现有灾害风险协调机制主要以软性机制为主，成果更多表现为各种倡议、宣言、会议，缺乏具有约束力的权力机构和合作机制。同时，由于对关键性技术问题和政策问题缺乏明确的规则性协调平台和机制，导致在构建多层次巨灾保险过程中谈判风险过大，提升了双边和多边合作的制度性成本。三是灾害信息和防灾减灾技术管理方面，地区间的系统协调和协同能力差距较大。一方面，东盟各国灾害早期预警通信基础设施建设参差不齐，新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚等经济先发地区基础设施相对完善，而文莱、柬埔寨、老挝等经济后发地区通信基础设施发展较为滞后；另一方面，东盟各国之间、东盟与国际组织间的合作关系仍需强化，尤其是与国际组织、政府间组织、非政府组织、公民社会组织、私营部门等仍需加强多元化知识、信息和技术交流。

三、推动多层次巨灾保险合作的建议

（一）搭建双边和多边巨灾保险合作框架

一是搭建东盟“10+3”巨灾保险合作框架。继续深化东盟十国、日本、韩国、中国合作机制，落实《东盟与中日韩（10+3）合作工作计划（2023—2027）》，搭建区域性巨灾保险共同体。夯实制度性开放基础，落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。建立中国东盟再保险合作机制，整合区域内保险行业力量，提升区域风险管理能力和承保供给能力。加快推进防灾减灾社会力量建设工作，推动各成员国在社会发展规划、医疗体系建設、安全文化普及等非工程性工作开展合作。

二是构建多层次巨灾风险分散机制。加快建立政策层面推动、保险公司参与以及民众积极响应的巨灾保险制度，让保险更好地发挥巨灾风险管理作用。呼吁各成员国发挥政府对巨灾救助中的关键性作用，同时利用商业保险市场在筹集、管理和分配重建资金方面的制度优势。建立原保险、再保险、各类具体灾害保险基金、政府紧急预案、保额回调等多层次巨灾风险分散机制。

三是推动差异化巨灾保险合作机制。加强与新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、菲律宾等保险业发达市场开展巨灾保险合作，支持在新加坡建设中国—东盟及“一带一路”沿线国家常态化巨灾保险行业协会，同时以保险业发达市场为跳板，支持我国具有竞争优势的中资保险公司拓展海外业务。推动与柬埔寨、缅甸、老挝、文莱等保险业落后市场开展多元化巨灾保险合作，积极推动我国与东盟各成员国在政府层面搭建巨灾保险合作框架，强化双边和多边成员国巨灾风险的集中管理。

（二）构建分层包容可持续巨灾保险体系

一是发起成立中国—东盟巨灾保险基金。参考欧盟的《关于欧盟内部灾害防范的共同框架的决议》以及区域风险管理一体化战略，借鉴“加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）”等区域巨灾保险基金具体实践，设立“‘一带一路巨灾保险基金”，成立基金管理机构——“一带一路”巨灾保险基金理事会，负责基金以及巨灾风险管理的相关工作。支持东南亚灾害风险保险基金（SEADRIF），发挥其加强区域金融韧性、抵御气候巨变和灾害影响的平台作用。

二是发展共同体内部再保险市场，打造属地服务网络。发挥再保险扩大承包能力功能，鼓励支持再保险金融机构开展巨灾风险再保险业务，推动灾害风险管理的保险手段与其他建设工程保险项目相融合，增加财产一切险、建设项目工程险、IDI保险等项目中关于自然灾害风险保险保障。强化我国与全球再保险在产品技术、数字科技、标准规则等方面合作，探索与东盟各主要成员国在特殊风险等再保险协作治理机制。支持巨灾风险金融衍生工具创新，共同开发建立巨灾指数、发行巨灾债券。围绕极端气候减少碳排放，培育绿色巨灾保险产品体系，促进碳交易助力中国—东盟可持续发展。

（三）加强多元共治的巨灾防治体系建设

一是推动我国与东盟国家巨灾风险信息互通共享。建立“区域信息管理”机制，实现对于灾害信息的统筹协调、共享保障、技术支持、统一标准和应用管理等，为区域灾害预测、灾害预警、灾害评估、决策支持、协同行动奠定基础。提升巨灾风险科技管理水平，构建多源异构的巨灾数据库，打造中国—东盟巨灾风险可视化平台，实现灾害信息的共享、模型、评估、制图、监测、多灾种预警系统等方面研发合作。

二是搭建多边共建共享灾害风险共治平台。创设区域知识储备库和专家库、进行针对性培训、设立技术交流平台等，探索建设中国东盟减灾和韧性发展中心。充分利用国内现有数据和模型平台系统资源，推动科研机构以及保险企业在东盟区域灾害风险评估与应用方面的数据整合，打造数据模型平台。建立巨灾风险新型研发机构，开展极端天气精细化时空演变特征、极端天气影响机理、灾害风险评估、灾害风险区划、巨灾天气指数保险模型和巨灾风险管理等研究，共同做好风险监测、隐患排查、风险评估、应急演练、宣传培训等工作。

注：

①数据来源：作者根据世界银行具体国别数据计算整理。

（作者单位：国家发展改革委一带一路建设促进中心）