大兴国际机场建设国际消费桥头堡的对策建议

孙 莉

（北京市社会科学院经济研究所，北京 100101）

一、大兴国际机场建设国际消费桥头堡内涵与使命

1.应有内涵

大兴国际机场建设国际消费桥头堡是支撑北京国际消费中心城市建设、巩固首都以服务业为主导的产业结构优势、主动服务和融入新发展格局、打造国家发展动力源的重要抓手和举措[1]，是满足人民美好生活的关键之举。“桥头堡”是陆桥经济研究中一个具有特定内涵的重要概念。融国际运输中心、金融中心、信息中心为一体的国际商贸中心是桥头堡的主要功能。国际消费桥头堡的内涵集中在三个关键词，“国际”、“消费”、“桥头堡”，指的是全球消费的前沿阵地、消费资源集聚中枢、消费配置和带动能力突出，有消费创新和引领的重要区域。

2.大兴国际机场建设消费桥头堡的使命

目前，国际航空、商务、旅游、消费等服务业正在有序恢复，并进行产业重构。紧紧抓住窗口期，集中力量在大兴国际机场和临空经济区加快建设国际消费功能区，系统构建“空港-城市”串联辐射的国际消费圈层新体系，紧扣强功能、畅流通、广辐射、补短板，打造功能聚合、特色鲜明、引领示范的国际消费桥头堡，为国际消费中心建设提供有力支撑[1]。

二、大兴国际机场建设国际消费桥头堡的主要进展

1.国际消费功能聚合与空间布局方案落地

2022 年1 月，《打造“双枢纽”国际消费桥头堡实施方案（2021—2025 年）》正式印发，标志着大兴国际机场国际消费功能聚合与空间布局有机结合。实施方案要求以“双场+双区”为主要空间载体，布局高品质消费设施，落地高能级市场主体，培育高标准消费品牌，加快建设国际消费功能区。同时，依托“双枢纽”客群流向通道及沿线，串联带动市域内若干国际消费微中心功能提升，构建“2+2+N”圈层递进、辐射联动的国际消费空间布局。

2.机场巨量的客流复苏为国际消费桥头堡建设奠定基础

大兴国际机场自2019 年开航以来至2021 年12 月31 日，累计入驻航司39 家，开通航线256 条，通达178 个航点。2023年春运期间，大兴机场保障进出港航班2.8 万架次，日均704架次，保障进出港旅客共计376.9 万人次，日均9.4 万人次，持续刷新纪录，呈现强劲的复苏势头。1 月17 日大兴机场国际及地区航线正式复航，首批恢复北京大兴至曼谷、香港等地的航班。2 月16 日迎来首条洲际航线正式开通。疫情后，国内航班和国际航班正在逐步恢复，巨量的客流复苏为国际消费桥头堡的建设奠定了强大的基础。

3.航空货运的设施与流通功能的支撑力不断增强

2021 年6 月，北京市首个航空货运产业扶持政策《促进顺义区航空货运发展的若干措施》出炉，填补了北京市与顺义区在航空货运政策方面的空白，对集聚和优化北京航空要素资源配置、提升航空货运企业国际国内竞争力、存进民航业和物流业持续健康发展具有重要意义。虽然大兴国际机场的航空货运刚刚起步，但是国家和北京在2022 年相继出台了一系列政策为大兴机场及临空经济区的发展提供政策支撑。国家发展与改革委员会等多部门印发《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》，其中包含民航业助企纾困政策。此外，民航局与北京市制定《北京民航高质量发展战略合作协议2022 年工作要点》等，有序推动首都航空货运的快速有序恢复。

2022 年7 月大兴机场国际货运航班首班顺利启航[3]，这标志着大兴机场国际航运枢纽将逐步恢复常态化运行。2021 年，首都国际机场、大兴国际机场货邮吞吐量合计158.7 万吨，比2020 年增长23.3%。在民航局的大力支持下，新增第五航权货运应用航线“日本大阪-北京首都机场-日本大阪-美国安克雷奇”。截至2021 年底，该航线货运吞吐量为8340.4 吨，显著拓展了本市国际货运航线网络，促进了与亚太和北美市场的贸易往来[4]。在实现“东北亚航空货运枢纽”的目标下，大兴机场货运区的基础设施正在逐步推进建设。目前货运区已经建成并投运33.5 万平方米，规划建设国内国际货运站、转运中心、快件中心等，配建了货机优先起降的跑道，配备24 个货机机位。

4.国际消费环境建设日趋完善

大兴国际机场在打造平安、绿色、智慧、人文“四型机场”建设上争做示范引领。连续两年荣获ACI（国际机场协会）最佳卫生措施奖和最佳机场奖；在中国民航局颁布的数字化能力（DCI）评比中得分始终保持全国第一；全国首个实现A-SMGCS四级灯光引导全天候应用。

从交通体系建设来看，大兴国际机场“五纵两横”的交通网络高效、便捷。从雄安站、北京草桥站抵达大兴机场最快仅需19 分钟，京津冀区域实现1 小时连接，已建成投用北京草桥和河北固安、涿州、廊坊四座城市航站楼，北京丽泽和河北雄安新区城市航站楼正在建设中。大兴机场正不断加快现代化综合交通体系的建设步伐，助力京津冀协同发展，为150 平方公里的大兴机场临空区注入发展新动能，激发新经济发展活力。

5.临空区国际消费枢纽建设稳步推进

机场的免税店是衡量国际消费功能的重要指标之一。近年来，大兴国际机场、首都国际机场北京免税店和离境退税商店数量大幅增加，由2020 年的553 个增长到2022 年的726 个。其中离境退税商店数量为717 个，增加173 个，数量稳居全国首位，已实现52 个重点商圈全覆盖，共设有6 个“即买即退”试点商店，数量较2020 年增加1 倍。与此同时，机场商业资源的面积也不断扩大。2021 年，首都国际机场、大兴国际机场商业资源面积共达到13 万平方米。

国际消费枢纽建设成为北京市政府2023 年的重点工作之一。2023 年北京市政府工作报告重点任务清单提出，推进北京大兴国际机场一期续建（卫星厅）工程前期研究论证工作，加快免税店和离境退税商店建设，推动跨境电商医药零售和汽车平行进口试点工作。

6.新型业态培育错位发展

按照临空经济发展的规律，机场从过去注重交通价值向多元功能价值转变。在承载运输功能的基础上，机场及临空经济区将衍生出商务、会展、文化旅游等新兴业态，构成临空经济产业发展新生态。2021 年11 月，《关于支持综合保税区高质量发展的实施意见》支持北京大兴国际机场综合保税区探索以离岸服务为特色，推动实现新模式、新业态、新场景、新体制落地，打造成为京津冀协同发展的新典范。鼓励有条件的综合保税区建设高端消费品展示交易中。《北京大兴国际机场临空经济区（大兴）建设发展三年行动计划（2020—2022）》中提出，推动大兴国际机场五类指定监管场地申报。加快推进大兴国际机场综保区（二期）项目，积极争取设立中关村等新综保区，举办北京国际航空展等重要举措。

三、关键问题

1.航空旅客规模持续下降，消费结构亟待优化

北京入境游客受到国内其他城市的分流。近年来，北京入境游客数量持续下降。尤其是2011 年之后，入境游客量开始进入下降通道，从最高点520.4 万人次到2019 年不足377 万人次，跌幅达27.6%。与此同时，广州、杭州、重庆、武汉等城市入境游客数量也在快速攀升，有的甚至已经超过北京。此外，首都入境游客占比较低。与庞大的国内旅游市场相比，无论是北京还是上海，入境游客占总游客量比例不足2%，与纽约市国际游客量高达20%的占比形成鲜明对比。作为大国首都，北京固然有自身的人口规律与特色，但国际游客比例也是一个需要关注的指标，值得重视。

从入境游客的消费结构来看，面向入境游客的餐饮与文化艺术娱乐消费比重有待提高。从本地消费构成看，北京的入境游客在餐饮和艺术、文化及娱乐方面开支占比较低，分别仅为13.1%和8.3%，明显低于纽约游客的平均水平21.9 和11.7%。这说明，北京市在为入境游客提供餐饮服务、观光游览、博物馆、历史名胜古迹等方面还有很大提升空间。

2.航空货运枢纽对消费资源配置能力的支撑作用不足

航空物流是高端产业链、高效供应链和创新价值链的重要载体和支撑，是影响新一轮全球产业重构的“基础设施”。迪拜作为重要的中东、非洲及南亚的门户，批发和零售贸易占迪拜GDP 的30%，而运输和物流约占12%。这意味着迪拜40%到45%的经济是基于贸易和在阿联酋及周边地区的贸易和人口流动。可见，物流枢纽建设，要立足产业结构和消费特点，对城市消费资源配置能力起到重要的支撑作用。

北京航空货运国际竞争力有待提高。根据《中国航空物流枢纽发展指数2022》，北京位列第二，排在上海之后，说明在航空物流枢纽建设中具备较强的比较优势。但是跟FedEx、UPS、DHL 全球三大物流巨头相比，北京航空物流货机量少，运力、运能与需求不匹配，而且中介服务机构不够发达，企业间协作水平较低，行业效率发挥不够等问题制约着航空货运行业发展。

从整体上看，北京大兴国际机场航空货运正处于初级阶段，航空货运的国际竞争力有待提升。当前，跨境电商、冷链物流和国内国际快递业务成为航空货运新的增长业态，但距离发达的航线网络和货运航班时刻、高效的运营管理及通关效率、系统化的航空物流集成还有相当长的距离。亟需加快国际航空货运物流通道建设，提升航空货运的专业化和国际化，加强国际物流服务保障，加速融入全球空港物流网络。

3.文化产业对机场消费赋能不足，文旅商融合深度有待提升

文化是消费的内核，消费是文化的载体。甚至消费行为本身已经成为文化的一种主导力量。文化魅力塑造出独一无二的城市形象，成为吸引游客的关键。基于文化的优势是最根本的、最难以替代和模仿的、最持久的和最核心的竞争优势。根据英国的一项调查显示，近一半（47%）的受访游客表示，会把英国和博物馆联系在一起，博物馆是伦敦最受欢迎的景点。平均38%的受访者认为音乐、电影和体育与英国密切相关。

首先，具有鲜明本土文化特征的现代生活形态缺乏内容创新。在以人为核心的场景重建过程里，商品和服务背后的文化内容成为商业的灵魂，文商体旅深度融合，将物质消费与精神享受有机结合。如北京的南中轴文化带、胡同文化、什刹海等等的文创、娱乐、餐饮等体验式业态在机场创新不足，文创类、艺术类、潮流性、网红性品牌品类较为稀缺。品牌重合、业态趋同、定位雷同等问题较为突出，内容供给质量、品类丰富度、地域文化显示度均难以体现出大兴国际机场消费商圈与国内其他机场消费商圈的差异。

其次，体现“北京服务”“北京品牌”“北京智造”的文化供给有限，国际影响力和吸引力不足。文化产业融合性强，创意设计、网络直播、视听创新等赋能吃住行游购娱相关产品或服务、商圈建设、消费场景、消费空间等方面，有助于提升消费供给品质，加快首都文化的国际传播效率，塑造城市文化人文形象。

4.消费环境体制机制亟待创新突破

当前制约消费扩大和升级的体制机制障碍仍然突出。例如，服务消费涉及社会生活方方面面，不仅要在顶层设计上做好规划衔接，还要从发展理念、制度环境和政策体系等方面入手，亟需“跨层级、跨部门、跨地域”系统持续协同推进。在大兴机场建设国际消费桥头堡的过程用，涌现出一批新产业、新业态、新模式。由于服务业发展历程较短，变化较快，监管体制尚不适应新业态新模式的迅速发展。例如针对跨境电商、数字消费等等，相关的配套规章制度还不完善，有待与其他相关政策法规的有序衔接。

此外，包容审慎监管刚刚起步，滞后于消费提质扩容需要。消费信用体系建设刚刚起步，线上线下、市场监管与行业监管等跨部门协同监管机制尚不完善，难以营造出安全放心诚信消费环境。以“信用”为基础的新型监管机制，亟待扩大适用范围，全面体现“北京诚信”对消费的引领。快速有效的消费者投诉处理机制尚未建立，消费者权益保护机制未能有效发挥作用，距离国际一流水平差距较大。对消费新业态的包容审慎监管细则尚不明确，滞后性问题较为突出。

四、功能定位

在北京建设国际消费中心的背景下，紧抓“两区”政策机遇，以大兴国际机场和临空经济区为主要载体，将大兴国际机场国际消费桥头堡打造成为国际一流的消费目的地、全球高端消费资源配置平台、消费引领服务升级示范区、区域消费协同发展新引擎和国际消费政策创新高地。

五、发展策略

1.丰富大兴国际机场特色消费功能

充分利用“两区”政策，积极推动专业服务业在临空经济区率先落地，重点引入生产性服务业，如金融保险、文创设计、知识产权等，完善临空经济区商务服务功能。同时加快大兴国际机场商务综合体建设，开展会议会展，酒店能服务高端商务和科技功能。创新流通发展方式，推动市内免税店政策和跨境电商政策创新落地。抓住市内免税店政策调整契机，优化服务流程，扩大商品规模与经营范围，搭建扶持国货精品、展示自主品牌、传播民族传统文化的重要平台，提高跨境消费便利度，促进境外消费回流，探索中国特色市内免税店的建设路径。引入高端零售、餐饮等首店首发，融合星级酒店、康养、休闲娱乐等新业态，为旅客创造丰富、时尚的多元体验消费。加快引入智慧物流、跨境电商、数字贸易等重点产业，优化药品、器械、疫苗通关等服务，畅通国际医药供应链。

2.构筑不同空间层次的临空商圈

大兴机场临空商圈可以分为航站楼商圈、临空经济商务服务圈、机场镇商圈、空港城市商圈四个圈层。不同空间层次的商圈，由于其服务对象的不同，重点发展业态也各有侧重。航站楼商圈是临空商圈的核心，重点提供多元化的消费场景，增加良好的消费体验，促进机场商业向城市购物中心模式转化。打造集购物、休闲、娱乐、免税、观光旅游等多功能服务于一体的综合商业商务中心。大兴国际机场航站楼商圈重点增强在休闲、娱乐、观光等功能。构建智慧商业系统，积极推动机场免税店与市内免税店的联动发展。构建免税消费网络，形成了免税消费空港（机场）-城市（市内）良性互动的格局。临空经济商务服务商圈，积极极发展高端商务、会议会展等业态。借助大兴国际会展中心的建设，依托机场积极围绕“国家战略展、国际知名展、国际品牌展、新兴科技展”等主题，聚焦高端专业展览，培育生命健康、航空服务等领域培育旗舰展。机场镇商圈首先以节点建设促进港城融合发展，满足不同产业功能区居民和专业人士的需求，其次有点带面，带动区域发展。空港城市商圈立足优质的生态资源和文化资源本地，承接市级功能的服务设施，形成与西红门商圈联动发展，带动整个北京南部地区商业发展，提升商圈能级和专业服务能力。

3.建设大兴国际机场国际购物新品牌

借鉴国外机场国际消费品牌建设的经验，临空经济区地标性的国际消费综合体建设是品牌集聚、多业态融合的空间载体。未来，大兴临空经济区加快建设高品质的国际消费综合体，满足国内外旅客的文化、商务、休闲、娱乐等多种需求，打造“功能+场景+体验”多层级多模式兼具的世界级消费空间载体。建设优质品牌的首店首发发展体系。吸引国内外一线品牌总部机构以及具有全球视野和品牌运作能力的投资商、运营商加快集聚，增强对高能级品牌首店、首牌引进力度和政策配套，建设全球首发、首秀活动平台，打造引领时尚消费潮流的风向标。发挥商业创新“试验场”功能创新孵化基地运作模式。优化孵化政策，加快培育一批具有核心竞争力的新消费品牌。利用好北京国际电影节、“中国京菜”美食文化节、北京国际设计周等平台推广新品牌，建设时尚品牌活动风向标。促进北京服装学院、北京舞蹈学院、中国音乐学院等创意源头与时尚产业端、市场端合作，发挥好策源地作用。支持新品牌向上下游产业链延伸，夯实发展核心竞争力，促进零售与文化、科技、教育等资源融合，从购物消费端向生产体验端拓展，从单一零售向娱乐休闲、旅游等业态拓展，促进线上线下消费融合化、综合化、国际化发展。

4.吸引优质航线资源，畅通国际流通渠道

旅客流量是临空商圈发展的根本所在。因此，大兴国际机场要加强与民航的战略合作，积极吸引优质的航线资源，积极拓展“一带一路”沿线国家和地区主要城市间航空货运航线。中转量是衡量国际枢纽机场的重要标志，也是机场商业发展的前提条件之一。积极提升大兴国际机场的国际中转能力，加快航权开放范围，优化大兴机场航权资源配置，用好地五航权。

5.串联激活南部若干消费为中心，发挥消费桥头堡强大牵引力

按照“点-线-带”的发展规律，通过大兴国际机场国际消费桥头堡这一增长点，逐步形成空港-城市沿线消费功能集聚，带动形成一批特色化区域消费微中心。依托南中轴及其延长线的“国门”优势，承接国际交往中心和国家文化中心的功能，大兴国际机场及临空经济区将文化中心和国际交往中心衍生出的消费功能集聚优化，与此同时，在大兴机场沿线聚焦首都南部大兴-亦庄以及副中心等重要功能区，串联方庄-丰台-长阳等人口密集的大兴居住区，由点带面激发消费潜力，增强不同区域的特色消费元素。

6.创新政策强化制度保障，优化国际消费环境

聚焦支持国际餐饮、保税免税等业态，在产业不同发展阶段更新迭代相关政策，强化政策兑现，打通“最后一公里”。探索建立新型市场监管体系。发挥国际消费政策和制度体系创新的试验田作用，立足“放管服”改革，与“两区”政策紧密联动，在市场准入、市场监管等方面积极探索，创新出一批切实有效的政策工具，为全国积累一批可复制可推广的经验做法。

坚持首善标准和质量体系，营造良好的消费环境对标国际标准，在商业零售、餐饮、文娱休闲等领域确立有首都特色的高质量服务标准，提升服务品质和消费舒适度，形成“北京服务”标杆示范效应。提升综合执法能力，在食品安全监管、知识产权保护、文化市场综合执法等方面加大惩治力度和监管力度。提高消费申诉响应速度，畅通消费维权渠道，建立高效的消费纠纷解决机制，建设安心消费环境。夯实金融服务政策支撑，增强对特色消费场景、重点、地标性街区、目标消费群体的支持力度，丰富数字人民币试点应用场景。