基于国家营商环境评价体系的不动产登记评价分析

叶必召

摘要：本文通过比较分析、定性和定量分析相结合的方法，从评价体系概况、评价重点、工作机制等方面，分析登记财产指标的评价现状，指出当前存在指标设计缺陷、工作机制不完善、指标领域工作不到位的问题，提出建议。目的是帮助更多行业人员清晰了解国家营商环境评价体系中的登记财产指标评价，优化不动产登记领域营商环境。

关键词：营商环境；评价体系；财产；评价指标

“营商环境”一词最早来源于世界银行“Doing Business”（简称“DB”）项目调查报告，旨在通过从企业全生命周期所适用的法规进行评估，横向比较各经济体商业监管环境。从2003年发布首部《营商环境报告》，多年来持续对全球190个经济体的营商环境开展调查评价并发布报告。北京、上海代表中国参加DB评价，在《2020年营商环境报告》中，我国营商环境全球排名从2014年的96名上升至第31位，连续两年被世界银行评为全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一。2005年，DB评价报告新增登记财产指标相关内容，我国登记财产指标一直处于中上水平，整体高于国家营商环境总排名，最新报告显示，我国登记财产指标位列全球第28位，如表1所示，较2014年的48名取得了一定的进步，如图1所示。

一、不动产登记营商环境评价现状分析

（一）国家营商环境评价指标体系

2018年，国家发展改革委根据国务院的部署要求，牵头构建国家营商环境评价（简称“国评”）体系，选取22个城市组织开展营商环境试评价。2019年对直辖市、省会城市和部分地县级市等41个城市开展评价和东北地区21个城市开展试评价，并发布我国营商环境评价领域首部国家权威报告《中国营商环境报告2020》。2020年在全国范围内80个城市及18个国家级新区开展评价，发布《中国营商环境报告2021》。国评体系以DB评价体系为基础，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现监管和服务三个维度构建，从2018年最初的23个一级指标、106个二级指标，经不断完善精简为目前的18个一级指标、87个二级指标。在企业全生命周期链条视角，设置开办企业、劳动力市场监管、办理建筑许可、政府采购、招标投标、获得电力、获得用水用气、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、知识产权创造保护和运用、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产15个指标，完整反映企业从开办到注销的全生命周期，衡量中小企业获得感和办事便利度。从城市高质量发展视角，设置市场监管、政务服务、包容普惠创新3个指标，综合评价投资贸易便利度和吸引力，衡量城市高质量基本面。2021年9月，世界银行集团高管层决定中止《营商环境报告》及其数据的发布，2022年2月，发布“宜商环境”评价体系（简称“BEE”）预概念说明文件，将原DB的12个一级指标修改、调整成BEE的10个一级指标，其中“获取经营场所”指标关注不动产租赁、产权和城市规划法规的质量，公共服务质量和信息透明度，获得经营场所的效率，内容涉及原DB指标中的“办理建筑许可”及“登记财产”，如表2所示。

（二）登记财产指标评价内涵

值得注意的是，国评体系登记财产指标在2018年最初制订中名为“不动产登记”，包含不动产登记程序、时间、成本、土地管理质量指数4个二级指标。从一级指标名称看，“不动产登记”更加直接地将财产聚焦于不动产；从二级指标看，基本沿用DB登记财产的4个二级指标；从基本内涵上看，均衡量一个有限责任公司（买方）从另一个企业（卖方）购买一个财产（限不动产），并把此财产的使用权从卖方转移到买方使买方能使用此财产、或将此财产作为贷款抵押、或将此财产卖掉的所有手续，以及完成每项手续所需的时间和费用。同时，评估土地行政管理质量，包括基础设施的可靠性、信息透明度、地理覆盖范围、土地争议解决等维度的综合评价。

不同的是，国评体系解释了程序包括申请、受理、审核、登簿、发证等环节，与我国《不动产登记操作规范》所需程序保持一致。而DB土地管理质量还包含平等获得财产权内容，即考察男性和女性是否平等拥有财产的所有权。2019年经过优化调整，该指标名称修改为“登记财产”，增加了“便利度”二级指标，考察流程的精简优化、数据共享与公开、申请证明材料的清理和规范、提升便民服务效率和质量等，顺应了当前深化“放管服”改革要求，引导各地落细落实国家决策部署。同时，“流程”强调企业所需经历的政府审批和外部办事所有流程，包括与政府机构、检查员、公证人、律师和中介之间的任何互动，从签订合同或房源核验开始，到完成缴费并领取不动产权证为止，2020年与2019年基本保持一致，如表3所示。

（三）登记财产指标评价方式

DB评价方法主要围绕指标设计一个具体的标准化假设案例，以普遍性、一般化的方式限定交易条件，通过问卷调查，问卷受访者通过模拟在本经济体案例操作下遇到的情况，得出登记财产所需手续、时间、成本等相对准确的定量数据，按照不同层级的指标分别赋以不同权重，通过前沿距离法测算其与最佳表现经济体的“前沿距离”，称前沿距离分数（也称营商环境便利度分数）。信息采集主要考察有效的产权交易和保护法律法规，反映产权和投资者的保护力度。我国评价由评价机构、律师事务所、会计师事务所等第三方联合参与的评价团队具体实施，通过登记财产涉及的政府部门参评和企业满意度测评，以问卷填报、实地调研、数据抽查核实、大数据抓取相结合等方式相互印证调查数据，客观反映环节、时间、成本等实际情况。与世界银行相比，我国调查对象主要有各种性质、规模、行业的企业、政府部门和专业人士，来源更加丰富，收集方式更加多样化，城市覆盖面更加广泛，而世界银行指标数据大部分来自企业调研，委托第三方机构自行收集，主要采取调查问卷的方式，只评估经济体首都或最大、第二大的商业城市。我国和世界银行均采取“前沿距离”得分法，但赋值权重不同。其公式为：

DTF＝（w－d）/（w－f）

DTF为前沿距离值，w为该指标的最差值，d为被评对象实际值，f为最优值。

在登记财产指标中，土地管理质量指数、便利度属于制度类指标，即正向指标，观测值（即实际值）越大越好；而流程、耗时、费用为逆向指标，观测值越小越好。

二、不动产登记营商环境评价问题辨析

（一）登记制度的差异导致指标设计存在缺陷

DB评价体系由世界银行制定，世界银行是联合国为二战后重建在布雷顿森林会议上设立的专门机构，旨在构建以美国为首的国际货币体系新秩序。DB指标“Registering property”，直译为登记财产，实际上符合我国“不动产登记”相关法律规定的规范表述和语法习惯，体现了我国营商环境评价深受世界银行的影响。不动产登记在国际上通常有契约登记、托伦斯登记、权利登记三种登记制度，我国实行权利登记制度，采取实质主义登记，大部分物权的设立或转移，一般需经政府机构登记才生效。由于我国土地管理政策有其特殊性，不同于采取契约登记制度、托伦斯登记制度的美国、日本、英国、新加坡等私有制为主的国家，采用DB指标的衡量标准会导致国评指标设计具有先天缺陷。

1.评价重点含义不明

例如，在“流程”指标中，评价的是企业转让不动产所需经历的政府审批和外部办事流程，包括买方或卖方与政府机构、检查人员、公证人员、律师及中介的任何互动，不符合我国不动产登记制度的特点，我国不动产登记实行依申请登记原则，流程从向不动产登记机构提出申请开始。如果涉及检查人员、公证人员、律师及中介，并非政策强制要求，实际上已不符合标准化、一般化的案例情形。而西方国家的产权登记制度决定了律师在不动产买卖中的重要地位，律师是不可或缺的组成部分，可以保障买卖双方的权利利益。

2.衡量范围缺乏可比性

登记财产指标的衡量从房源核验开始，到领取不动产权证为止，但实际上房源核验并非法定程序，根据国土资源部相关要求，属于多余的前置条件，此流程受各地的房地产限购影响区域差异性大，横向可比性不强。我国物权记载于登记簿即生效，领取不动产权证根据申请人需要自行安排时间，具有很大的时间弹性，纳入衡量范围不具有考察意义。

3.指标设定功能重复

土地管理质量指数和便利度指标考察的内容均包含土地信息管理、信息公开和信息共享等制度、机制，流程、耗时表现了便利度水平。

4.评价导向不全面

登记财产评价提倡提升效率和便利化，要同时注重登记质量和效率，仅靠效率不足以使监管环境良好运行，必须制定保障措施，以确保高质量的监管环境。

（二）迎评工作机制尚未有效运行

由于每年评价指标的调整和参评城市的变化，许多城市及部门尚未建立一套成熟的迎评工作机制，从而在参评时，由于准备不足没有完整、准确作答或提交材料，无法客观、真实地反映当地的营商环境全貌。

1.统筹推动机制不健全

许多地方并未成立专门的营商环境建设机构，营商环境迎评工作多由当地发展改革委、商务局或政府办负责，受人员力量及工作重心的制约，往往表现得不够重视。但登记财产指标，涉及资规、住建、税务部门，甚至可能需要法院、公安、民政等部门配合，例如，没有专门负责的机构很难形成对指标的统筹推动、跟踪评估、沟通协调机制。

2.协同配合机制有待加强

虽然登记财产指标已明确了牵头部门，但牵头部门未充分发挥统筹协调作用，在指标难点、堵点研究解决上主动性不足，时效性不强。同时，配合部门参与的积极性不高，对部门职责分工尚不清晰，缺乏日常工作的联系对接和沟通协调。

3.省市上下联动不够

地方业务主管部门对接联系不够紧密，存在省级政策措施传导落地不扎实、市级诉求上传研究解决不到位的现象。省级单位未能快速、有效的了解、参与和指导迎评工作。

4.迎评团队有待进一步强化

参评城市因人员更换调整，存在经验不足、团队配合不默契、前期材料准备不充分等情况，会影响填报质量。有些填报人员对评价工作不重视，对业务理解不准确，导致填报数据存在偏差。

（三）评价结果反馈的问题

目前，受限于交易和登记两项密切相关的业务分散在两个部门管理，环节、审批时间的精简进入瓶颈，只能通过“一窗”的方式改变受理的形式。成本执行国家统一收费标准，部分地区根据财力通过政府买单实现减免收费。事实上最大的成本在于交易环节的中介费，或特殊情况下可能发生的公证费、律师费。而土地质量管理指数和便利度，因强制性政策和指导性意见各地执行的差异和自主创新的选择成为评价时与前沿水平的主要拉分项。

第一，部门间的业务系统数据互通共享能力不足。不动产登记所需的营业执照、公证书、户口簿等材料互通共享不充分，未能有效直接调用，数据资源难以支撑业务场景应用。第二，登记数据质量有待提升。尚未建立健全日常登记簿和数据入库质量保障机制，无法确保数据的全面准确性。第三，电子证照推广使用力度不够。根据问卷调查，多数企业表示不清楚在办理不动产转让时是否能采用电子营业执照、不动产电子证书（证明），体现了电子材料推广应用不够广泛。第四，自助服务有待加强。未建立不动产登记24小时自助服务专区，智能化手段运用不足，未能通过大数据、区块链、人工智能等技术打造智慧平台或智慧登记服务大厅。

三、优化与提升建议

（一）迎评工作机制层面

1.加强顶层设计，打造迎评团队

首先，参评城市要从政府的高度，高位推动形成迎评各项工作机制，例如，构建顶层政策体系、会商调度机制、督查考核机制、工作通报机制、培训研讨机制。其次，成立专门负责营商环境建设的机构，统筹谋划各项工作制度的落实，例如，黑龙江省、辽宁省成立营商环境建设局。再次，梳理指标考察重点，明确登记财产指标牵头部门和配合部门责任，既要各司其职、各尽其责，又要左右协同、密切配合。强化省市上下联动，建立由省级指导团队、市级填报团队、组织保障团队组成的迎评团队，省级指导团队负责迎评各阶段业务指导和协调等工作，市级填报团队负责指标评价准备和填报等工作，营商环境建设组织机构要做好统筹协调和组织保障。最后，注重迎评团队的建设管理，畅通沟通渠道，及时更新人员调整，注重日常的经验交流分享，开展培训研讨，强化团队素质，适时开展模拟测评，提前热身和练兵。

2.对标评价指引，做好迎评准备

首先，营商环境评价评估政策落实情况再通过组织专题座谈、问卷填报等方式进行部门调研。因此，在日常工作中，要梳理政策清单，整理佐证材料，准备典型案例，做好提炼总结，以便在填报时完整、准确、快速提交材料；另外，以企业和群众满意度为标尺，通过企业座谈、电话访谈、问卷调查的方式进行调研。

其次，准备企业全量样本清单，做好企业政策宣贯，例如，通过“政企面对面早餐会”“政策宣讲周”等活动，畅通政企沟通渠道，收集企业诉求，及时回应关切，重点解决不动产登记历史遗留问题。同时，采取大厅暗访的方式，对不动产登记大厅实地暗访，了解大厅软硬件、登记服务规范化及办事群众满意度情况。

再次，不动产登记大厅应按照政务服务大厅标准建设，配齐自助服务机、查询机等硬件设备，设置“服务企业专窗”“历史遗留问题专窗”“办不成事专窗”等特色窗口，登记工作人员应加强礼仪培训，严格落实各项工作制度。

最后，通过大数据监测，收集官方网站、新闻媒体等信息，抓取登记财产领域信息公开、新闻报道及舆情信息，及时将政策文件信息公开，注重正面的宣传报道，营造良好的舆论氛围。

（二）指标领域推动层面

1.关注评价重点，紧扣理论基础

2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》，作为我国营商环境领域最高层级的行政法规，在立法上对“营商环境”作出明确定义，即指企业等市场主体在市场经济活动中涉及的体制机制性因素和条件。所以不动产登记中涉及市场主体的体制机制等软环境，都需要关注和解决。《优化营商环境条例》第四十七条第一款：不动产登记机构应当按照国家有关规定，加强部门协作，实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理，压缩办理时间，降低办理成本。在国家规定的不动产登记时限内，各地区应确定并公开具体办理时间。该条明确施行“一窗受理”，也是近几年国家大力减时间、减环节、减成本的根本依据和必然要求。值得注意的是，第二款：国家推动建立统一的动产和权利担保登记公示系统，逐步实现市场主体在一个平台上办理动产和权利担保登记。虽然该款讲的并非不动产，但“登记财产”指标中关于“财产”的限定是否会进一步扩大还不够明确。相关部门还要重视国家层面顶层设计政策要求，逐条分析逐项梳理，对标对表量化落实。

2.聚焦评价前沿，紧跟时代步伐

BEE评价体系重构了原登记财产指标。BEE每套指标都从监管框架、公共服务、整体效率三个维度设置二级指标，其中，获取经营场所指标包含不动产租赁、产权和城市规划法规的质量（体现监管框架），公共服务质量和信息透明度（体现公共服务），获得经营场所的效率（体现整体效率）三组二级指标。BEE指标按照企业全生命周期制定，分别为企业设立、运营和退出三个阶段，其中获取经营场所为企业设立阶段，BEE认为获得适当的经营地点对企业获得客户、运输、劳动力和材料等方面有着重要影响，无论是租赁还是购买地产，所在区位的监管框架和公共服务都会影响企业发展。与DB办理建筑许可和登记财产指标不同，获取经营场所将包括房地产租赁法规的质量、绿色建筑和环境许可方面的环境问题等新领域，且不限于国内中小企业的经验，包括外资企业。

世界银行评价体系在全球范围被广泛认可，其评价报告对境内外投资具体度量衡的意义，BEE评价体系具有风向标的作用，将影响我国营商环境评价体系的调整和评价的重心。根据BEE的调整，不动产登记领域应注意调整评价视角，注重公共服务及数字化技术应用，注重法律规定和政策执行的实践效果，注重收集法律服务、会计师事务及专家咨询意见。

在业务上，第一，推进法治建设，研究出台居住权、地下空间确权登记等具体操作规范。第二，强化数字赋能，通过“互联网+不动产登记”实现跨省通办，充分运用区块链等技术保障线上交易安全。第三，突出流程再造，深化不动产登记与交易备案、纳税及房产租赁、土地租赁等业务的融合，建议将交易和登记环节整合到一个部门管理。第四，促进绿色发展，加强不动产权属管理与自然资源规划审批、建筑安全许可、生态环境监管的业务联动。

四、结语

从国评体系各指标内涵看，登记财产指标不仅涉及不动产登记业务，还包括缴税、交易备案等工作，这或许是没有将“登记财产”称为“不动产登记”的原因。每年国评体系都会结合反馈情况进行调整，以营商环境推动“放管服”改革，才是评价的核心本质，笔者只基于现有评价体系给出各部门通力合作、协同作战的优化提升建议。针对营商环境评价追求效率和便利化的价值导向，不动产登记更要把握保护权利人物权、保障产权交易安全的初衷，借鉴国内外先进经验，平衡登记效率和质量的关系，塑造安全高效的好口碑。

参考文献：

[1]国家发展和改革委员会，林念修.中国营商环境报告2021[M].北京：中国地图出版社，2021.

[2]李文婧.世界银行财产登记指标方法论变迁进路及启示[J].中国土地科学，2020，34（04）：41-47.