新形势下高职院校预算绩效管理初探

王姝 赵晗笑 郭亚鹏

摘要：全面实施预算绩效管理工作，是当前和今后时期财政预算绩效管理工作的重中之重。国家财政设立的重大财务专项工作事前评估机制，如果审减率太高将影响本年度计划安排；对计划实施进度与业绩指标实现情况进行双监督；将自评和他评有机结合，对没有实现目标或绩效考核较差的部门将扣除下年度计划奖金。上述条例都对学校的资源配置水平提出了较高的要求，而且目前预算绩效管理工作的开展刻不容缓。

关键词：高职院校；预算；绩效管理

一、预算绩效管理在高职院校管理中的重要性

作为中国高等教育的重要组成部分，高等职业教育一直以来都在职业教育的发展中起着很重要的作用。因为近几年来中国高等职业院校的扩大招生与稳定发展，中国高等职业教育资金稀缺资源难题也变得越来越凸显。怎样使比较有限资金合理安排，并合理监管院校预算资金的所有运作步骤，使项目投资最大程度地充分运用经济效益显得尤为重要。而高职学院绩效审计系统软件作为院校绩效审计工作上的重要工具，是高职学院会计管理的核心具体内容，日益受到院校管理者的高度重视。在绩效审计工作中，把管理目标和经济效益与学校的总体发展规划有机结合，可以促进学校更长久的发展。

二、高职院校预算绩效管理现状

现阶段高等职业院校虽已慢慢构筑起了绩效审计体系架构，但一部分进展也在管理方面实践活动环节上显现出不同类型的实际问题，管理制度体系虽已产生但仍然不足，多数的管理制度、措施仅浮于形式，管理工作系统性不强且未能进一步细化，无法有效地为学校预算绩效管理工作提供质量保证；年终中后期，往往会发生计划浓度超标追加预算，甚至年终集中花钱的情况，无法切实做到对计划实施过程进行监测。

此外，随着中国高等职业教育飞速发展，国内各地高职学院将持续扩大招收新生，与此同时，院校资产还会不断投入见习房、学生宿舍等基础设施上，加上高职学院的主要任务为培养高职院校毕业生工作出手专业技能，因而见习场地基本建设将会成为必不可少的重要环节，进而进一步提高学生培养成本。在经费有限条件下，资源使用要尽量做到科学、有效，提升资源利用效益，让有限的资源发挥更大的作用。

由于高职院校的绩效管理模式研究起步较晚，研究主要产生在近年，一般采用以投者预算为主的预算模式，这个模式以投者为主，仅仅把焦点放到怎么安排计划经费上，并没有对计划经费的控制与考核机制，不可避免地产生缺少合理的预算编制程序、计划实施的机制和计划绩效评价机制的问题，这也应该作为未来研究的重点方向。

三、学校实施全面预算绩效管理所存在的问题

（一）管理机制不健全

学校实施全面预算绩效管理的体制机制尚不健全，校内各方的职责分工尚不明确。学校特有的单位属性，使得“只注重投入而忽略产出”“只注重结果而忽略过程”等管理理念盛行，绩效管理意识淡薄，自上而下实施全面预算绩效管理的主动性不足，加之校内普遍认为预算编制是财务部门的工作，业务部门推诿扯皮没能承担起应有的责任，没有形成固化的管理机制。而且财务部门对业务了解有限，其更多的是从资金维度考虑如何编制预算，这很容易出现预算编制目标与学校建设目标偏离、投入效益低下、隐性成本增加等问题。

（二）管理流程不规范

学校实施全面预算绩效管理的基础薄弱，管理流程不够规范。目前，学校主要是落实财政部、教育部要求实施项目层面的预算绩效管理，尚未实施校内部门和学校整体层面的预算绩效管理，主要是落实财政性资金的预算绩效管理，尚未拓展实施非财政性资金的预算绩效管理，即预算绩效管理覆盖范围不全面。学校现有的项目绩效目标指标体系不完备，实行的预算执行绩效监控、评价方法与周期没有充分体现学校的教学科研规律和经费使用特点。学校的预算绩效评价结果尚未得到有效应用，已开展的项目绩效监控与评价多流于形式，没有真正发挥激励约束作用。

（三）信息化建设程度低

学校落实全面预算绩效管理的软件基础薄弱，信息化建设程度较低。财政预算绩效管理系统与学校财会核算系统、业务管理系统相互孤立，数据无法自动抓取实现共享，数据重复录入、计算消耗大量的人力与时间。现有的预算绩效管理信息系统设计逻辑尚未融合全面预算绩效管理的理念，没有构架全面预算绩效管理相关的模块与数据库等，尚需人工统计分析绩效指标取值，无法有效保证数值的准确性与客观性。随着大数据和人工智能时代的到来，学校实施全面预算绩效管理必然需要借助信息化手段，加强基础数据收集、监控与评价数据分析与应用等能力，进一步提高预算绩效管理效率。

（四）专项资金管理缺陷造成专项资金效益低下

专项资金，是为实现部门专项资金目标而由上一级财政独立分配的基金。目前在高级以上职业院校的专项资金名目繁多，包括实训过程基地建设项目、重点学科建设、重大科研、示范性院校建设等项目，投资规模都很大，有的甚至达到几千万之多。尽管上级单位为专项资金建立不少制度，并且要求专款专用，专账核算的资金投入使用规范，再加上上级部门对建设项目实施严格的质量检测、验证与评估，但专项经费运行绩效依然不容乐观。从上级部门来看，对专项资金的投入本来就不适合绩效的目标，由于同一个名称的目标往往对各种规格所有要求的学校投入总量都是相同的，而这种工作的实际需要与目标的匹配并没有一定的对应关系。在经费运用上，学校领导要么本着将经费尽快用光的宗旨为花钱而花钱，不顾经费与目标之间的配合；要么在经费花不完时，用非专项支出抵充专项支出，或者用不符发票套取资金，甚至不惜触犯学校财经纪律。

四、新形势下高职院校预算绩效管理的优化建议

财政资金的执行与绩效管理，最终要依靠各个基层单位的实施能力，来达到其总体目标。作为以财政预算融资为主的公立高职院校应该积极服务财政需求，做好计划与经费的绩效控制，从而提升经费的使用效率，进而促使高校真正完成由外延拓展向内涵提升的改造升级。

（一）提高认识，提升参与度

在现实工作中，部分学校领导会认为预算绩效管理水平的高低对资金的实际使用影响甚微，对于预算工作不重视，并且将预算的全部职责划为财务的职能范围内，而往往应在预算中起到决策和管理作用的直接项目管理责任人却置身事外。其实，在有限的资源下如何编制好预算，如何运用好绩效管理工具，对资源的利用最大化可以起到决定性的作用，是最应该引起学校领导者重视的问题。只有这样，才能更好地运行学校资金，做到效益最大化。学校虽然是非营利性机构，但严谨的管理程序和严密的资金控制对于学校的事业发展是具有关键的现实意义。预算绩效应该是各单位努力创造的总体目标，这就要求全体教职工要有预算绩效管理的理念，为合理安排资源承担应有的义务。此外，学校全面实施预算绩效管理工作处于起步阶段，财务人员，特别是业务人员，对绩效管理的认识还不够深入，需要对其进行专业培训和学习，从原有的传统思维模式转变为全员参与的先进预算绩效管理模式。

（二）优化绩效指标体系

《教育部对于完全实行预算绩效管理工作的若干意见》中明确提出，绩效管理工作不但要涵盖总产量、成本与费用，而且要涵盖经济性、社区价值、环境价值、可持续性，以及对客户的评价等绩效因素。政府会计体系建立以后，在财务会计和预算绩效管理会计的运作下，项目绩效评价内容和标准也将随之产生重大改变，学校应按照上级规定结合学校实际需要建设科学合理的绩效指标体系。绩效指标体系建立是政府预算绩效管理工作的基本任务，同时也是学校绩效管理工作的重中之重。我们可在工程立项前委托业内专家对工程业绩指标进行全面论证，形成合理的业绩指标，并将进一步研究，建立健全的定量与定性相结合，富有学校特色、科学、可测可比的绩效指标体系，为学校预算绩效管理打下扎实的基础。

（三）构建绩效动态监控机制

一是构建事前绩效考核激励机制。在项目立项前，项目负责人要做好绩效目标的申报工作，提出明确细化、可量化的绩效目标。项目管理部门要根据建设工程的计划审查、工程项目申报等程序，对重点建设工程项目以及提质改建（修缮）工程项目进行评审，并对项目立项的重要性、建设投入的规模、建设成本和项目管理的绩效目标等作出全面阐述，并严把项目立项的管理入口关。二是建立事终绩效监控机制。项目立项工作进入建设期后，要确保建设项目施工速度和工程质量，要适时开展中期检查，全面考核建设项目能否按设计节点施工、工程计划能否合理，并针对中期检查出现的重大问题要督促整治，对出现重大问题的建设项目要暂停或终止工程计划拨付，并指导建设项目主体负责人尽快完成整治落实。三是建立事后预算绩效评价机制。在项目建设竣工验收时，要对项目建设绩效目标进行评价，未达到绩效目标的项目必须限期整改。

（四）强化绩效评价结果的运用

学校对整体经费目标任务完成状况和计划实施状况开展考核后，要根据学校的工作目标，以计划资金管理工作为主线，从执行效益、管理水平、服务能力、服务对象评价等方面，对资金目标管理工作作出全面考核。在全面考核的基础上，形成一次考核与全面评估相结合的机制，对专项资金作出考核，包括计划的确定是不是科学合理，绩效指标是不是与学校发展有关，目标任务的完成状况等；对没有实现业绩目标或偏离业绩指标较大的目标，应仔细分析问题，探讨解决办法。结合学校实际和项目特点，逐步构建单位自评、三方机构评价和省教育厅现场评价相结合的评价模式。绩效考核成果得到合理利用是预算绩效考核的落脚点，和绩效考核相互促进。注重考评成果的实际应用，一是要将预算考评成果与年终考核内容、评优评先相挂钩，利用奖励激励机制提高机关和单位的业绩能力；二是将计划考评成果和计划经费安排相挂钩，把绩效思想与手段纳入预算编制、实施和监管全过程管理，做到计划与业绩的统一；三是健全计划绩效考核结果制度，及时把评价结果反馈给项目管理部门和项目负责人，督促其对照绩效目标及时调整与整改，确保项目建设质量。

（五）完善信息公开机制，强化约束力

院校在预算公开时，同步公布绩效目标申报单，也要在保证预算绩效评价结论真正、客观性、精确的前提下，将绩效信息随着部门决算一起公布。公布具体内容不但要包括院校绩效审计规章制度、院校预算绩效实施办法、院校绩效审计具体情况，还需要包括财务预算实行情况、绩效目标完成水平及本年度绩效评价报告等。教育部门作为主管机构，解决院校绩效信息公布问题进行督促指导，并把公布状况列入对学校的年度工作综合考核。针对无法精确、立即公布绩效信息，及其徇私舞弊、掩盖事实、虚报瞒报的现象，要追责相关负责人。

（六）协调学校与财政部门，形成预算绩效协同管理机制

要进行预算绩效管理工作，首先要理顺学校和政府（财政部门）的利益关系。政府部门是对学生支出的最大投入者，政府部门向学生要效益，理所应当；学生作为资金的最大使用者，讲究效率是学生的应得之责；学校支出不讲效益，或者变相骗取政府财政资助，不只是对我国最有限公共资源的巨大浪费，也是对纳税人利益的极不负责。所以当前问题是构建学生和政府部门之间效益趋同的良好伙伴关系，从而减少学生和政府部门间的不当博弈。

（七）引入成本管理和定额管理思维

预算绩效管理工作还需要借鉴管理会计学的基本思想，以预算控制与定额管理的基本方法，提升预算绩效管理。就高职院校而言，成本费用控制既可体现在课程花费、科研成本项目、管理成本物流成本以及费用中，也可能细分为活动成本、接待花费、和行为花费等，增强这些成本费用控制能力就有利于进一步优化成本管理，从而提升效益。定额管理也是一个精细化控制的方法，在高职院校最常用的定额是生均公用经费生均教学成本生均实训材料生均水电费等。在教育计划的实际绩效管理工作中，还应该引入同级院校的一般定量或生均标准定额，可以为教育计划的编制、建设项目可行性分析与评估等提出主要工具。

预算绩效管理工作是国家预算绩效管理工作的最高级阶段，是国家预算绩效管理工作的重要目标。但由于目前的具体情况和国家财政管理体制改革的问题，及根据绩效考核的成本收益原理，对预算绩效管理工作的全面推进尚有一段比较漫长的过程。就高职专业人员而言，完善项目的业绩管理工作方式是当务之急，但由于高等教育的特点，当前项目绩效管理工作存在着很大的局限性，加之目前项目绩效指标体系设置的不足，因此，当前项目的绩效评价与管理工作方式仍需要不断完善。但只有当项目基本支出具有相对完善的管理平台时，确保当前项目的绩效管理方法可以拓展至项目基本支出，才能最终达到当前项目绩效管理工作全面覆盖。

五、结束语

综上所述，学校实施全面预算绩效管理对教育资源合理安排、提升现代教育服务质量、加快推进我国教育现代化有着至关重要的作用。学校应结合现有工作实际，创新工作思路和管理方法，通过科学、合理、规范的程序稳步推进全面预算绩效管理工作的实施，加快现代高水平学校建设进程。

参考文献：

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