高校全面预算绩效管理存在的问题与对策探讨

赵恒飞

摘要：近年来，高等院校的规模不断扩大，经费预算不断增加，在此背景下高校实施全面预算绩效管理势在必行。基于此，本文从全面预算绩效管理的必要性，以及高校目前预算绩效管理存在的问题出发，提出了高校全面预算绩效管理的优化措施，以供参考。

关键词：高校；全面预算；绩效管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20233011

一、研究背景

高等教育是教育、科技、人才的结合点，是科技创新和人才培养的主力军，是教育体系中的重要一环。近年来，国家对教育的投入逐年增长。根据《国务院关于2022年中央决算的报告》，国家财政性教育经费占GDP比例保持在4%以上，2022年全年超过4.8万亿元。在高等教育方面，还支持职业院校提高生均拨款水平，要求落实深化产教融合、校企合作等一系列措施。为了深入推进“双一流”建设，高等教育经费将向基础学科和紧缺人才培养进一步倾斜。总的来说，经费投入的持续增长为教育事业的发展奠定了坚实的基础。

2018 年 9 月，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出要逐步建设预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化的目标。2019年12月，教育部出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，指出要加快推进部署高校和转移支付资金绩效管理，优化教育资源配置，提高教育经费效益。以上文件都为高校全面预算绩效管理指明了方向。

二、高校实施全面预算绩效管理的必要性

（一）优化高校资源配置

我国高校的办学经费主要来自财政拨款，但是各类高校的拨款差距较大，导致出现部分高校资金闲置，部分高校办学资源不足的情况。同时，同一所高校也可能出现部分专业资金闲置浪费，部分专业经费紧张的情况。而全过程、全方位、全覆盖的高校预算绩效管理制度有助于教育部门和财政部门了解各高校的运行、发展情况，制定约束有力的激励机制，最终促进高校持续健康发展。而且高校全面预算绩效管理也有利于上级部门和高校制定科学有效的决策。例如，上级部门将高校绩效评价结果与财政拨款挂钩，使教育经费拨款更具有竞争性，促使各高校不断提高经费使用效益；各高校可根据各二级学院的绩效结果统筹规划本校的教育资源，制定更科学合理的资金分配方案，使教育资源流向资金效益高的专业。

（二）加强高校内部管理

全面预算绩效管理强调通过全过程、全方位、全覆盖的管理提高资金效益。

第一，全面预算绩效管理有利于提高预算编制的系统性、科学性，促进高校加强内部管理。在预算申报过程中，全面预算绩效管理通过制定绩效目标、对比分析绩效目标的方式，科学量化评价高校及具体项目的管理效益及资金效益，也为管理者提供科学合理的决策依据，有利于高校把握发展方向，避免低效项目立项。

第二，在预算执行过程中，经费责任部门不仅要考虑支出的合理性与合规性，还要思考每笔支出是否能促进绩效目标的实现，这无疑能避免低效及无效支出，进而提高了资金的使用效益。

第三，高校全面预算绩效评价能准确反映存在的问题。高校管理者针对经费执行中出现的问题，及时找到解决方案，同时还可以根据绩效评价了解自身存在的问题，避免高校为盲目发展而增加活动经费引起财务风险。

第四，高校的绩效评价结果可作为内部考核的依据。高校管理人员根据绩效评价结果对以后年度预算合理调整，避免资金投入与学校发展目标背道而驰。

（三）促进高校持续发展

目前，部分高校的行为具有短期性，如通过盲目扩大招生规模、增加基本建设投资等进行规模扩张，而忽略了学校的可持续发展。上级部门可以通过制定科学系统的预算绩效评价体系，更好地引导高校进行内涵式发展。上级部门可选取能综合反映各类高校可持续发展水平的绩效指标，设置与各类高校特色相符的指标权重，并采用统一的评价标准、评价方法以使绩效评价结果具有纵向和横向可比性。另外，还可以根据评价结果来规范和引导高校的管理行为，有利于避免高校运营活动的短期性，帮助高校管理者制定合理科学的发展战略。

三、高校预算绩效管理存在的问题

（一）高校预算绩效管理的运行环境有待优化

首先，部分高校的绩效管理意识有待提高。在预算申报环节中，由于业务部门重点关注申报资金的数量，而忽视绩效目标编制的合理性及其与资金量的匹配性，然后造成资金浪费，最终也影响绩效考核的准确性。在绩效评价环节，部分高校仅根据上级部门要求对绩效表打分，而未反思绩效评价反映的问题，也未应用绩效评价的结果，导致绩效评价流于形式。其次，高校的绩效管理机制有待改善。全面预算绩效管理涉及高校的多个部门、多个环节，而单独一个部门无法全面掌握项目的实施情况及绩效目标的完成情况，这就需要高校的相关部门在绩效管理工作中各司其职、协调合作，尤其是高校整体绩效评价，更需要各个部门共同参与。目前大部分高校绩效工作由财务处牵头，未设置专职绩效管理机构，还缺少专职人员。该工作机制由于涉及的部门和参与人员较少，并不符合全面预算绩效管理的要求。

（二）高校绩效指标体系有待进一步完善

绩效指标是始终贯穿于预算编制、绩效监控、绩效自评的，还是高校全面预算绩效管理的关键。目前，高校缺乏一套科学完善、操作性强的绩效指标体系。高校一般按照“谁申报项目，谁设定目标”的原则设置绩效指标。在设置绩效指标过程中，存在缺乏高校个性化及发展能力的核心指标以及部分指标缺乏有价值的参考值区间的现象，就会导致上级部门无法直观看到同一笔资金的绩效。即便是同一所高校，各项目负责人设置绩效指标及目标值的标准也不尽相同，高校很难对各项目的绩效进行横向比较，进而造成以各项目的绩效自评结果相对独立、难以有效应用。如何结合教育的公益性、社会性和长期性的特点，结合项目决策、过程管理、结果评价的全过程，建立科学合理、标准明确、可比可测的高校绩效指标评价体系，尚需大量的研究和长期实践。

（三）绩效评价覆盖面有待进一步扩大

当前，高校的绩效评价大部分仅针对项目资金，而针对高校整体的绩效评价制度尚未建立。由于项目一般仅反映高校的某一项业务，还仅在业务层面进行，这就使得绩效评价具有片面性。此外，高校基本支出和项目支出的比例约为6∶4。基本支出占高校支出的比例较高，基本支出的分配是否合理，是否存在重复和错位支出，经费安排是否符合学校的中长期规划，也是高校不可忽视的部分。

（四）业财融合水平有待进一步提升

预算编制需要业务数据与财务数据融合，需要以单位的中长期发展规划为指导，并通过滚动预算与短期预算的协调机制，分解到具体业务的每个周期，并且产生与之相应的绩效目标和绩效考核办法。由于目前业财融合程度较低，业务人员与财务人员的的知识结构和侧重点不同，存在财务人员管控能力弱，参与业务的程度低等问题，这就会导致预算申报环节，财务人员较难对项目的实质性内容及绩效目标进行审核。同时，业务人员业财融合的积极性不强，还会导致预算编制不够精准、填报的绩效目标不规范等问题的出现。

（五）绩效监控及反馈机制有待进一步加强

首先，绩效运行监控对绩效目标的监控较少。绩效运行监控可以帮助高校及时发现并纠正项目执行过程中出现的问题，确保绩效目标保质保量完成。但由于现实中高校绩效运行“双监控”往往更注重预算执行率的监控，而对绩效目标的是否能完成较少监控。其次，绩效评价的结果运用及反馈机制缺乏。一是上级部门对绩效的重视程度不足，没有充分将绩效评价结果与财政拨款挂钩。二是高校的奖惩机制也不够健全，部分高校未将绩效评价的结果与下一年度经费、年度考核、教职工资格提升等挂钩，这就会导致绩效评价的约束力不强。

四、高校全面预算绩效管理的优化措施

（一）理顺全面预算绩效管理的运行机制

首先，高校应增强全面预算绩效管理的意识。高校管理人员应转变思想观念，重视预算绩效管理工作，并结合学校中长期发展规划，以绩效管理为抓手，加强高校经费管理，提高资金使用效益，促进高校可持续发展。同时，经费使用部门和管理部门均应充分认识到全面预算绩效管理对学校发展的重要意义，积极开展预算绩效监控和绩效评价，认真整改绩效监控和绩效评价反馈的问题，最终促进高校健康发展。其次，做好顶层设计，解决由谁来评价的问题。高校预算绩效管理领导小组应当由校领导及财务处、审计处等相对独立部门负责人组成。而且校内各部应加强工作沟通与协调，形成多角度、多维度、共同参与的工作环境。

（二）统筹推进高等教育领域指标体系建设

第一，上级管理部门应根据高等教育的特点健全高校绩效指标评价体系，推动高等教育领域共性和个性指标库建设。根据经费投向领域，可分类建设人才培养、后勤保障、科学研究、社会服务、实验实训等类别指标库。对于各类指标库中的指标，需做好指标说明、计量单位、计算符号、评价方式、数据来源及打分依据等一系列工作，并根据经费数量划定合理完成值的范围。

此外，上级部门应选取一定数量的核心关键指标作为各类项目的强制性指标，以提升各高校绩效指标设置的合理性，实现预算和绩效管理的有效衔接，同类经费在各高校间的纵向和横向可比。上级部门还应做好指标库动态监测和维护，及时根据经费类型变化增减指标。

第二，高校在预算申报阶段应加强绩效目标和绩效指标实质性审查。预算绩效管理领导小组应对经费与绩效的匹配性、核心指标能否体现总体绩效目标、绩效目标是否与本校中长期发展规划相关、绩效指标规范性、权重的合理性等重点内容进行审查，严把立项关。

（三）逐步扩大绩效评价覆盖面

上级部门应逐步扩大整体绩效评价的范围。高校一般经费量较大，应尽早纳入整体绩效评价的范围。整体绩效评价不仅评价项目经费的绩效，也评价基本经费的绩效，有助于高校了解本校经费分配是否合理，是否存在重复和错位支出，经费安排是否符合学校的中长期规划，经费使用是否合理有效。

（四）提高业财融合水平

首先，加强校内各部门的信息披露制度，促进各部门业务信息共享，以便财务人员在预算编制时能够准确了解本校情况，减少信息不对称的影响。其次，加强对业务人员和财务人员的培训。通过线上线下培训的方式，加强财务人员业务培训能力，提升财务人员业务水平。财务人员还需要充分了解学校的战略规划和中长期发展方向、各部门的工作职责和工作重点，以便更好地帮助业务部门进行全面预算绩效管理。同时，加强全面预算绩效管理培训，使财务人员深入了解绩效管理的政策、内涵、流程、绩效目标和指标的编制方法、评价方法、评价结果的反馈应用等具体内容。

（五）加强绩效运行监控和绩效评价结果的反馈应用

高校应重视绩效运行监控和绩效评价的结果应用，避免绩效运行监控和绩效评价流于形式。首先，绩效运行“双监控”不仅要监控预算执行进度，还要加强对绩效目标实现情况的监控。如果发现偏离绩效目标、绩效目标与预期不相符、绩效目标与项目实施进度不相符等情况，应及时分析原因，纠偏纠错，促进绩效目标实现。其次，高校的绩效管理人员应对绩效评价结果进行分析，对绩效完成情况偏离目标较大的项目及时总结分析原因，对存在的问题制定整改方案。最后，高校要做好顶层设计，强化绩效评价结果的应用。高校应健全绩效问责机制， 坚持“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，建立权责统一的绩效体系。此外，还应建立奖惩机制，将绩效评价结果与部门下一年度、年度考核、教职工资格提升等挂钩，从而加强绩效评价的约束力。

五、结语

随着高等教育规模不断扩大、经费预算不断增加、绩效管理工作不断深入，高校需要建立健全全面预算管理体系，并通过理顺全面预算绩效管理的运行机制、推进高等教育领域指标体系建设、逐步扩大绩效评价覆盖面、提高业财融合水平、加强绩效监控和绩效评价结果的反馈应用等方式来提高资金使用效益。

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