内控视角下高职院校预算绩效管理一体化体系构建

郑海军

摘 要：高职院校作为全额拨款事业单位，在新时代财政改革进程中，需要持续加强预算管理，提升绩效意识，将预算和绩效有效融合，提高资源配置效率，确保高职院校长远发展目标的顺利实现。立足高职院校预算绩效管理工作现状，提出在内控视角下加强预算绩效管理，构建高职院校预算绩效一体化体系。

关键词：预算绩效管理；一体化体系；高职院校

Building an Integrated Budget Performance Management Systemin Higher Vocational Colleges from the Perspective of Internal Control

Zheng Haijun

（Baotou Vocational & Technical College，Planning and Finance Department，Inner Mongolia，Baotou 014035）

Abstract：Higher vocational colleges，as full-funding public institutions，need to continually strengthen budget management and enhance performance awareness amidst the financial reforms of the new era.By effectively merging budget and performance，these institutions can enhance resource allocation efficiency，ensuring the smooth realization of the long-term development goals of higher vocational colleges.Based on the current status of budget performance management in higher vocational colleges，this study proposes strengthening budget performance management from the perspective of internal control and building an integrated system for budget performance in higher vocational colleges.

Key words：Budget Performance Management;Integrated System;Higher Vocational College

近年来，各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫，职业教育的重要地位和作用越来越凸显。新颁布的《职业教育法》，以法律形式明确了职业教育与普通教育具有同等重要地位，职业教育类型定位、现代职业教育体系建设、技能型社会建设、推动现代职业教育高质量发展意见等国家战略安排，将带来职业教育的深刻变革和加速发展，政策机遇空前。职业教育领域顺势而为开展了一系列重大改革，提质培优行动计划、“双高”建设、职业本科建设等将职业教育带入重要发展红利期。作为重要组成的高职院校要抓住职业教育发展前景广阔、财政投入持续增加的有利时机，加强预算绩效管理，合理配置使用资金，实现支出效率和效果的双提升。

一、高职院校在内控视角下实施预算绩效管理的必要性

2014年行政事业单位开始实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，通过制定制度、实施措施和执行程序，对单位的经济活动风险进行防范和管控。2020年10月1日开始实施的《中华人民共和国预算法实施条例》中对内部控制更为重视，明确要求各单位在预算执行中要建立健全内部控制机制。因此，高职院校开展预算绩效管理工作，必须以内部控制为基础，严格按照工作流程规范执行，有效防控风险，确保内部控制发挥作用，推进预算绩效管理工作迈上新台阶。

全面实施预算绩效管理是一场深刻的历史性变革，其重要意义不言而喻。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，各地紧跟改革步伐，积极推进预算绩效管理工作，“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念深入人心，客观上要求高职院校改革现有资金分配模式，提高资源配置效率和使用效益。同时，相关改革配套政策的陆续出台，也为高职院校实现预算与绩效管理一体化提供了实施依据，高职院校要充分利用这一有利契机，以绩效为导向，将绩效理念和管理方法融入预算管理之中，提高绩效水平，为高职院校实现治理能力和治理水平现代化提供助力。

二、高职院校预算绩效管理现状

一直以来，高职院校积极落实财政预算管理制度改革要求，取得了一定的成效，但由于高职院校财务管理基础相对薄弱，精细化程度不高，保障机制不健全，使得预算绩效在推进过程中不同程度的存在“两张皮”现象。

（一）财务管理与配保机制方面的问题

就高职院校财务管理层面而言，实施全面预算绩效管理配套保障机制不健全。主要表现在以下几个方面。

一是实施环境不佳。高职院校预算绩效管理工作相对起步较晚，学院领导没有充分认识到预算绩效管理工作的重要性，没有将其单独纳入党政工作要点，没有在校内进行宣传动员，没有单独成立职能部门从事相关工作。在绩效评价过程中，资金使用部门对绩效评价存在误解，认为绩效管理不仅浪费时间，而且增加了部门工作量，没有实际意义，这些都使得全面预算绩效管理工作推进困难。

二是制度流程不健全。目前，高职院校的预算绩效管理流程和制度处于探索阶段，还没有完善的操作规程和实施方案，没有成型的绩效评价指标和标准体系，也没有细化的评价过程管理细则，只是财务部门按照财政文件要求对涉及的财政性资金进行绩效评价，绩效管理工作缺乏制度保障。

三是信息化程度不高。由于绩效管理实施时间短，相应的制度流程不完善，高职院校尚未实现绩效管理信息化，存在与预算管理脱节现象。同时学院内部相关数据信息不能共用共享，信息不畅通，导致绩效管理效率低下。

四是专业性人才缺乏。高职院校没有专门的预算绩效管理部门，也没有专业的工作人员，目前财政部门要求的绩效评价工作大多由财务人员完成。由于预算绩效管理工作专业性比较强，而财务人员绩效管理专业知识不够，无法胜任预算绩效管理工作。

（二）预算绩效与业务开展方面的问题

就预算绩效管理业务层面而言，预算绩效工作进展较慢，还处于对项目资金进行评价阶段，没有对单位（部门）进行整体评价，对相关政策的评价更是无从谈起。目前开展的项目支出绩效评价，也存在一定的问题。主要有以下几个方面。

一是预算编制与绩效目标脱节。高职院校项目资金大多在年中以文件的形式下拨，财政部门对资金计划上报时间要求比较紧。为及时上报，项目存在可行性研究不充分，绩效目标不明晰，评价指标难以细化量化，预算编制不精细，与绩效目标不契合等问题，影响后续绩效监控、绩效评价工作的开展。

二是项目执行进度缓慢，运行监控不到位。受传统“重申报、轻管理”思想影响，对进入实施阶段项目的管理重视程度不够，建设过程控制乏力，监控缺失。主要表现在：预算执行进度缓慢、调整频繁，建设内容随意更改、实施进度滞后，项目建设缺乏监督指导，建设成果不佳。

三是绩效评价指标体系设置不科学。绩效评价指标体系是绩效评价工作的关键环节，指标体系设置的科学与否，会对评价结果产生直接影响。现阶段，高职院校未能形成系统、科学、合理的绩效评价指标体系，在绩效评价中评价指标的选取比较随意，评价结果公正性及实用性不足。

四是绩效评价结果应用缺失。目前，高职院校只是按照财政部门的要求对项目支出进行绩效评价，为了评价而评价，没有对评价结果加以反馈整改，也没有具体的问责机制和激励机制，难以调动职能部门和人员的工作积极性，无法将预算绩效应用落到实处。

三、内控视角下高职院校预算绩效一体化体系构建

高职院校在预算绩效管理过程中，需要以内部控制为基础，将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，将绩效管理实质性嵌入到预算管理每一个环节，实现预算和绩效管理一体化，构建高职院校预算绩效管理一体化体系（见图1）。

（一）构建基础

内部控制是预算绩效一体化得以实现的前提和基础，高职院校要结合自身业务性质及预算绩效管理特点，针对决策、执行和监督过程中的薄弱环节和风险隐患，特别是涉及权力集中的关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，依托制度规范和信息系统，将内部控制要求嵌入预算绩效管理流程的各个环节，确保预算绩效管理各环节工作目标得以实现。

（二）构建原则

一是科学规范。在财政部门和主管部门制定的法规制度框架之内，建立健全高职院校绩效管理制度，完善绩效目标、执行监控、绩效评价、结果应用等管理流程，根据业务实际科学合理设置绩效评价指标体系，推动学院预算绩效管理向“标准科学、程序规范、方法合理、结果可信”方向发展。

二是公开透明。依据信息公开原则，将项目建设情况、绩效评价结果等预算绩效信息通过校园网络平台予以公开，自觉接受监督，促使相关部门积极完成绩效目标，进一步提高资金使用效益。

三是约束有力。建立责任约束制度，明确各个部门的预算绩效管理职责，清晰界定权责边界。健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排挂钩，增强预算统筹能力，优化预算管理流程，调动职能部门的工作积极性和主动性。

四是合理可行。预算绩效管理体系的构建要经过充分调研和论证，符合高职院校的客观实际，制定的绩效管理制度和流程便于执行，设置的绩效评价指标体系及评价结果能够全面真实反映项目情况。

（三）保障机制

一是优化内部环境。为了保障预算绩效管理工作的顺利开展，必须优化内部环境。首先要提高学院领导层的预算绩效管理意识，让领导充分认识到实施预算绩效管理的重要意义，需要自上而下推动，需要将预算绩效管理工作纳入学院党政工作要点，作为工作任务下发到相关部门，提高职能部门对这项工作的重视程度。其次要成立专门的预算绩效管理机构，负责预算绩效的日常管理及推动实施，为有序开展预算绩效管理工作提供运行保障。第三要加大对相关政策的宣传力度，为预算绩效管理的全面实施营造良好的环境氛围。

二是完善管理制度。高职院校要依据相关政策法规，加快制定和完善本单位的预算绩效管理制度，与单位其他管理制度衔接融合，形成完整的制度体系。首先要将预算、绩效工作结合，制定完善的制度流程及实施细则，确保预算绩效工作有据可依。其次要以制度的形式明确校内各部门的职责和权力，明确绩效评价的激励与约束措施，从正反两个方面调动职能部门和职工工作热情。

三是建立信息平台。信息化建设在预算绩效管理过程中必不可少。首先高职院校要以政府会计改革为契机，以内部控制建设为基础，建设预算与绩效深度融合的一体化信息平台，实现二者在系统中的有效衔接。其次将学院财务、科研、资产、学生、人事、审计等各部门独立的系统接入预算绩效管理平台，实现数据互联互通，提高数据获取的全面性及精确性。

四是培养专业人才。高质量的预算绩效管理工作，需要加强专业人才队伍建设。首先要充分利用高职院校师资和人员优势，将具有一定经济、审计、财务、软件等方面知识功底和管理经验的人才吸纳到预算绩效管理队伍中，采用“走出去、请进来”的方式有针对性地开展理论培训及实践指导，使其能够夯实理论基础、提高实践能力，为预算绩效管理工作提供更多的思路、方法。其次要建立包括校内和校外专家在内的绩效管理专家库，为高职院校在完善制度、优化流程、项目入库、绩效评价等方面提供专业指导，不断提高预算绩效管理水平。

（四）构建全过程预算绩效管理一体化链条

以项目支出为例，结合高职院校预算绩效业务流程中的问题，将预算与绩效管理四环节相互融合，构建全过程预算绩效管理一体化链条，真正实现预算与绩效的“同部署、双监控、共评价、强应用”。

一是科学编制预算，合理设定绩效目标。推行以明确绩效目标为基础的项目库建设，遵循“设立项目有目标、设置目标有评审、评审通过后入库、入库项目再预算”的原则和要求，将项目目标评审、预算评审、立项评价等实质性嵌入预算编制环节，实现二者无缝衔接。等财政下拨项目资金后，高职院校可根据资金使用范围按照轻重缓急从项目库中选定项目，有效解决了项目申报不及时问题，同时也为项目后续建设留够充裕时间。

二是加快预算执行，强化绩效监控。在项目实施阶段，要做好项目实施和预算执行的“双监控”。一是要监控项目绩效目标的完成情况，包括预计产出的完成进度及趋势、预计效果的实现进度及趋势以及跟踪服务对象满意度及趋势。在监控过程中，重点关注数量、质量、成本、效益、影响、满意度等方面的指标，一旦发现指标有偏离情况，要及时查找原因，纠正偏差，确保实现绩效目标。二是要监控预算资金执行，时时关注资金的拨付、支出、结转结余等情况，会同相关部门及时解决预算执行中存在的问题，加快支出进度，确保项目如期完成。

三是制定全面合理的绩效评价体系。2020年财政部发布了《项目支出绩效评价管理办法》，对绩效评价指标、标准和方法进行了详细的规定，这为高职院校开展绩效评价工作提供了根本遵循，高职院校预算绩效管理部门可根据评价需要，结合自身业务实际，组织相关领域专家，分类别设置通用指标体系，形成融合预算和绩效两方面指标的指标库，在具体项目评价时根据业务类别直接从指标库中选取相应指标体系。同时为提升绩效评价结果的客观性和准确性，有条件的高职院校可参照《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》规定，引入第三方参与学院的绩效管理工作，进一步提升绩效工作水平。

四是建立健全预算绩效评价反馈应用机制。在反馈应用阶段，必须以结果为导向，将结果应用落到实处，否则预算绩效管理就失去意义。一是要建立绩效评价结果反馈机制，将评价结果及时反馈给项目执行部门，限时对存在的问题进行整改，整改不到位的不得再次申报项目。二是加强对绩效管理工作进行监督考核。将预算绩效结果纳入部门和个人考核体系。对部门而言，绩效评价结果比较好的，在部门年终考核中获得相应的分值，并且在下一年度项目和部门预算资金安排上优先保障；对于绩效评价结果比较差且整改不到位的，一票否决，取消部门年终评优资格，下一年度不再安排同类项目资金。对个人而言，在项目建设及绩效管理工作中表现突出的，在评奖评优、绩效考核、职称职务晋升方面优先考虑；对于表现较差且造成相应损失的个人，严格按照责任追究制度进行追责问责。通过“奖优罚劣、奖罚结合”的方式，进一步调动部门和职工履职尽责、干事创业的积极性，确保预算绩效管理持续保持良性循环。

参考文献：

［1］中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见.［EB/OL］.（2018-9-1）.https：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm.

［2］财政部.项目支出绩效评价管理办法（财预〔2020〕10号）.［EB/OL］.（2020-2-25）.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/02/content_5485586.htm.

［3］刘长泉.高校预算和绩效管理一体化实施路径探析［J］.财务与会计，2021（10）：76-77.

［4］王爱兵.行政事业单位预算管理存在的问题及对策分析—基于预算管理一体化［J］.西部财会，2022（2）：4-6.

（责任编辑 郭文斌）