从行政管理迈向公共管理

刘金柱 赵松芳

摘要：在市场经济建设及社会建设不断取得新成果的今天，我国的公共事务管理范式必然会发生一定的转变，公共事务管理是一个较大的概念，其管理对象囊括日常生活中的大多数事务，如医疗、教育、住房、养老等。在过去的一段时间里，我国确立了基于专业化和法律制度进行公共事务管理的基本原则，进一步提高了公共事务管理范式的合理性。本文结合实际工作经验，在简单介绍公共事务管理范式的沿革的基础上，对构建我国公共事务管理范式主要策略进行深入研究。

关键词：公共事务；行政管理；范式

公共事务管理范式实际上是一种基于工商管理理论的公共管理模式，它对公共部门工作提出了新的要求，给原有的配套制度和政策带来了一定的挑战。我国的公共事务管理起步较晚，时至今日仍然属于新兴事物，深入剖析传统行政管理模式中存在的不足之处，并以公共事务管理理论为基础，调整我国公共事务管理方式，是未来发展的趋势。

一、我国公共事务管理范式沿革与原因

在过去的很长一段时间里，行政管理范式发挥着一定的作用，其显然适应传统行政管理体制的需要。我国的第一部宪法于1954年出台，明确规定了以中央政府部门管理体制为主的行政管理模式。在后续的发展中，行政管理体制改革始终在进行，取得了一定的阶段性成果。二十世纪八十年代，行政体制改革更进一步，对经济管理部门进行了一定的调整，赋予地方政府更多的管理权限，这为企业发展创造了更多的可能性，同时打破了人民公社政社合一的体制，家庭联产承包责任制走上历史舞台，行政管理从此不再与生产经营权挂钩，然而此时的改革主要是为了保证经济发展，传统的行政管理体制依旧存在。

二十世纪八九十年代，我国市场经济刚刚起步，政府在公共事务管理中仍占据主导角色，公共事务管理的实践和理论研究也尚未摆脱行政管理带来的影响，研究的主要课题都集中在如何推动政府部门行政管理发展，相关理论体系和实践方法仍然囿于行政管理范式，并没有摆脱行政方面的限制。随着时间的推移，二十世纪九十年代初期，社会主义市场经济体制这一概念进入人们的视野，对资本、人才、技术等要素进行培育和发展，成为推动经济发展的必然要素，此时传统的行政管理模式显然已经不再具有科学性与合理性，公共性开始受到越来越多的关注，公民参与、公共管理成为新的课题，越来越多的公共领域开始向公民开放，传统的行政管理模式不再占据主导地位，公共事务管理范式的实践与理论研究由此进入新阶段。

进入二十一世纪以后，公共事务管理范式的转变有效提高了公共事务管理的质量，特别是在世界经济一体化、信息传播网络化的今天，公共事务管理的方法和内容发生了一定的变化，我国公共事务管理范式转变的历程和原因由此可见一斑。

二、构建我国公共事务管理范式的主要策略

不难看出，我国目前正处在行政管理向公共管理范式转换的关键期，在各方面因素集体推动的同时，也不可避免面临许多挑战。结合当前的情况，对构建我国公共管理范式的主要策略进行研究，可谓势在必行。

（一）明确公共管理内涵与外延

时至今日，公共管理的内涵仍然不够清晰，由此带来两点影响：一是影响公共管理工作的执行和理论研究，二是导致公共管理教育无法快速发展。要解决这两个问题，必须尽快明确公共管理的内涵，在社会实践及学术研究的过程中，明确公共管理的具体定义。可以将其理解为特定主体为实现公共利益，向社会公众提供公共服务和产品的全部管理行为。与之相对应的行政管理，指的是政府部门通过制定政策、执行政策，对公共事务及内部事务进行管理的过程。行政管理不能仅以相关部门推行政务进行理解，否則可能会存在一定的偏差。例如，如果将行政单纯理解为相关部门推行政务，将很难阐明行政管理的目的，可能导致出现以权谋私等行为，同时忽视了公民在这个过程中的参与权，并没有阐明公民在这个过程中所扮演的角色，更重要的是，此解释忽略了被管理事务的性质，导致公共事务管理工作遇到一定阻碍。因此，近年来有关专家和学者一直在对公共事务管理范式进行研究和探索，提出了许多关于行政管理、公共管理的新思路和新理论，这同样为公共事务管理范式的构建提供了一定的支持。从从属关系的角度来说，行政管理实际上可以看作公共管理的分支或手段，未来，明确公共管理的内涵、厘清其外延概念等，能使公共管理方式变得更加清晰，也能使之适用范围更加合理，这对于提高我国公共事务管理范式的质量有一定的积极作用。

（二）加强公共事务管理理念的传播

从某种意义上来说，公共事务管理范式是我国社会全面进步的必然选择。从2002年中国特色社会主义市场经济初步建立开始，我国的社会发展开始进入新阶段，以经济体制改革为基础的经济、政治、文化、社会体制改革逐步推进。相关部门将职能重点放在履行社会管理和公共服务职能上，加大力度开展公共设施建设、加强食品安全管理工作，在短时间内实现了政务公开和电子政务等目标，打造服务型政府、法治型政府和效能型政府的愿景成为现实。与此同时，公共事务管理体制也发生了一定的变化，公共产品的生产、公共事务的管理责任，逐渐由非营利性组织承担，以奉公守法、可持续发展为代表的各种新理论成果，开始在公共事务管理范式中得到应用。

不难看出，公共事务管理理论及实践的变化，完全符合时代发展、经济进步的趋势，想要保证公共事务管理范式得到进一步发展，必须加快公共管理理念传播速度，提升效果。具体来说，尽快建立合同外包制、竞争机制下的公共事务管理体系，允许公民参与公共事务治理、保证社会公平，是未来发展的必要方向，同时尽快建立针对公共物品供给的管理机制，为公共管理理念的传播打下坚实基础。只有这样，人们才能认识到公共事务管理的重要性，相关部门、社会和个人共同参与公共事务管理，公共产品的供给和配置才能更加公平、准确，我国的公共事务管理范式才会越来越完善。

（三）加大公共管理人才培养力度

受起步时间较晚、可供参考的发展成功案例不多等因素的影响，时至今日我国的公共管理人才培养体系仍然有一定的不足之处，目前执行的公共事务管理人才培养体系更符合传统行政管理模式的需求，很难培养出真正具有现代公共精神和理念、拥有专业化管理能力的公共事务管理人才，这对构建公共事务管理范式十分不利。因此，在今后的发展中，相关部门应尽快采取措施调整公共管理人才培养方法，对行政管理专业的育人模式进行改进，以现有行政管理专业为基础，打破传统育人模式的禁锢，将公共管理的理论、实践方法融入人才培养体系。同时进一步扩大公共管理专业本科的招生规模，为构建公共事务管理范式提供充足的人力资源支持，相关部门、企事业单位和其他社会组织中从事公共行政工作的人员深造培训，传达全新的公共管理理念、知识和技术，使之能够在构建公共事务管理范式的过程中发挥更大的作用。

（四）推动公共事务管理实践

在专家、学者的不懈努力下，我国的公共管理理论越来越成熟，各种各样的研究成果如雨后春笋般涌现。互联网平台的发展，逐渐被人们所了解和广泛应用，相关部门更是大力进行了一系列行政管理改革，为推动公共管理发展进步作出巨大努力。与此同时，长时间形成的政治文化和行政管理体制，在一定程度上影响着我国公共事务管理范式，传统的公共事务管理范式在部分领域依旧被沿用，这给服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府的打造带来一定的难度，也使公共产品无法实现多中心、互补建设，影响人们参与积极性和社会公平的实现效果。

从实际情况来看，为解决此类问题，要推动资本、技术、人才等要素发展，相关部门必须尽快调整职能及管理手段，采取宏观调控的方法保证市场经济稳定发展，同时严格遵守法律法规的有关要求对公共事务进行管理，允许社会中介组织发展，为社会经济提供服务。国有资产的管理体制也必须作出一定调整，尽快建立现代企业制度并将其应用到市场经济中，对原有的劳动人事、社会保险等制度进行改革，保证在市场经济高速发展条件下，国有企业仍能有序参与竞争，这进一步推动了我国公共事务管理向公共的角度发展，从公共事务管理的主体到内容，都发生了一定的变化。

因此，在未来的工作中，相关部门应进一步大力推行公共事务管理范式，对传统的行政管理范式予以改进，废止不符合新时期下公共事务管理需求的措施和制度，使新的公共事务管理范式得以在社会层面得到落实，为推动公共事务管理发展做出努力。

（五）实行公共事务领域的多元化治理

在过去的行政管理模式下，主要的公共事务管理部门承担所有的公共事务管理责任，集中了所有的管理权，在新的时代背景下要重新构建公共事务管理范式，必须尽快推动公共事务领域的多元化治理，对部门和市场的关系进行细分，打破相关部门作为权力中心的传统思维，将多元化理念引入其中。要从管理层面入手，强调管理主体的多元化，允许除了相关部门之外的非营利性组织或机构参与其中，形成由政府、非政府的国际组织以及各种社会团体等共同管理的新局面，保证公共事务管理的有效性。此外，要建立、健全授权分权制度，通过授权的形式，允许第三方参与公共物品生产和公共服务，最终形成由非营利组织、公民自主组织和非政府组织的多中心组织机构，保证公共事务管理范式的合理性。

（六）实现公共事务管理的多元化合作

公共事务管理本身有一定的复杂性，对管理主体的要求较高，第三方参与的多元化管理模式，能够在一定程度上保证公共事务管理效果，减轻政府部门在公共物品和公共服务方面的压力。但第三方多为非营利性组织，在不断提供准公共物品或混合公共物品的过程中，其必然要面临资金不足的困境，因此往往只能为一部分对象提供支持和服务，仅依靠第三方进行公共事务管理及服务，很难取得预期效果。在构建公共管理范式的过程中，相关部门应把握好让权转责的尺度，在转移一部分责任的同时，从宏观层面把控公共事务管理的大方向，并在与第三方合作时，对具体、复杂的公共管理工作进行合作处理，真正做到同时兼顾大局和具体事务，保证公共事务管理的有效性。此外，在让渡部分公共事务管理权利的过程中，对公共事务的种类、影响、管理难度等进行综合评判，保证多元主体合作的有效性。

（七）引进市场机制，建立竞争模式

除上文提到的措施外，构建公共管理范式还需要从引进竞争机制和市场机制入手。所谓的竞争机制，指的是为保证公共事务管理质量，由包括相关部门在内的各个主体所进行的竞争，其中相关部门与第三方部门进行的竞争必须保证公平公正，以共同完成公共服务目标为出发点。另外，各主体间的相互竞争也十分重要，主要是在相关部门的引导下，各自治组织及非营利性组织之间进行竞争，在一定程度上提高公共事务管理及公共服务的质量。另外，还需要促进相关部门内部竞争，鼓励拥有更多公共服务资源的部门参与公共事务管理，保证我國公共事务管理范式的构建效果，提升公共事务管理的最终水平。

三、结语

目前，行政管理范式在公共事务管理中占据主导地位。为了进一步优化我国公共管理效果，必须采取明确公共管理内涵与外延、加强公共管理理念的传播，加大公共管理人才培养力度，推动公共管理实践等措施，打破传统行政管理范式的垄断地位，为新的公共事务管理范式的建成打下基础。

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作者简介：刘金柱（1988），男，硕士，讲师，研究方向为公共管理、大学生思政教育。

赵松芳（1990），女，硕士，讲师，研究方向为公共管理、职业技能培训、大学生思政教育。