美欧对华“去风险”战略及其对中国的影响

柯静

摘要： 自欧盟委员会主席冯德莱恩提出对华“去风险”概念以来，美欧在该概念措辞上逐步趋于一致，并开始在全球范围内利用其主导的国际机制，联手推进“趋同存异”的对华“去风险”进程。美欧意图联合盟友和伙伴，拉拢目标发展中国家，在关键产品供应链、“经济胁迫”和“非市场政策”、出口管制和投资审查、新兴技术标准制定、关键基础设施建设等问题上，进一步朝着具体化、机制化、趋同化的方向发展。同时，美欧虽然均采用“去风险”的对华政策表述，在战略意图、实施路径等方面存在趋同之处，但仍在战略目标、优先区域等方面有所区别。美欧对华“去风险”战略给中国经济、科技、外交层面带来一定压力，但其战略目标能否完全实现，不仅取决于美欧之间政策的趋同水平，还取决于美欧正致力于推进的新规范在全球层面的接受度，仍然存在相当大的不确定性。

关键词：“去风险”；“脱钩”；经济韧性；趋同存异

中图分类号：Ｄ８１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０８－００３１－１４

２０２３ 年３ 月底，冯德莱恩发表关于欧中关系的演讲，重申其在年初召开的世界经济论坛上提到的对华“需关注去风险而非脱钩”①，详细阐述欧盟对华“去风险”概念并就如何“去风险”提出了初步战略构想②。４ 月２７ 日，美国国家安全顾问沙利文在布鲁金斯学会演讲时指出，“美欧领导人寻求对华贸易‘去风险而非对华‘脱钩”③。这一表态是拜登政府针对此前各方所争论的对华“脱钩”的否认，同时也是美国对欧盟对华“去风险”立场的确切呼应。自此，这一概念开始取代“脱钩”成为美欧对华政策主流，并在其主导下呈向外扩散趋势。特别是美国，利用七国集团（Ｇ７）、“四方安全对话”（ＱＵＡＤ）、“印太经济框架”（ＩＰＥＦ）、美欧贸易与技术委员会（ＴＴＣ）乃至经合组织（ＯＥＣＤ）等机制，以“促进经济韧性和安全”为名，鼓动对华“去风险”进程，并在构建关键产品供应链、集体对抗“经济胁迫”、合作应对“非市场政策”、协调出口管制和投资审查、新兴技术标准制定、通信基础设施建设等问题上逐步取得进展。美欧广泛联手，以对华“去风险”概念作为抓手，力图最大限度地凝聚盟友和伙伴的共识，分化中国与发展中国家的关系，助推富含对华竞争意图和西方价值观的新规范落地。本文旨在探讨美欧对华“去风险”战略的实质意图及其主要发展，分析美欧的战略异同，在此基础上，探讨该战略的前景和对中国的影响。

一、美欧对华“去风险”概念的战略意图

自冯德莱恩提出对华“去风险”以来，美欧终于寻得一个概念，既能在其中找到彼此的共同利益点，又足以容纳双方之间的分歧，共同推进趋同存异的对华“去风险”进程。在此概念下，美欧在全球范围内广泛联手，构建针对中国的新规范和新机制，以此来重新平衡与中国的贸易和投资关系，调整国际经济体系的利益分配格局。

１．１ 减少措辞的对抗性，为己方寻求更大的转圜余地

２０２３ 年１ 月，冯德莱恩在达沃斯世界经济论坛次首提欧盟对华“去风险”立场时，便将之与“脱钩”一词进行了区分，指出欧盟“关注去风险而非脱钩”，并表示“仍需与中国合作和贸易，特别是在（向净零经济转型） 的过渡时期”①。

从文义而言，“脱钩”意味着与中国切割政治和经济联系，削弱或中断与中国的相互依存关系，强调彼此间的分离和独立，而“去风险”则更注重降低风险和不稳定因素，意味着在保持与中国接触的同时，采取措施来实现更加可控和稳定的关系，措辞的对抗性较前者明显降低。在冯德莱恩逐步推动欧盟对华政策转向更加强硬之际，精心择取这一概念，表明了欧盟在处理对华关系上希望留有余地的谨慎姿态。而美国在呼应欧盟这一概念之际，正值美国国务卿布林肯访华行程因所谓的“气球事件”而暂停，使得美国原本期望重启美中沟通渠道的计划落空。欧盟对华“去风险”概念的提出，使美国找到更加“温和而贴切”的对华政策表述。４ 月５ 日，布林肯在接受采访时首次表达了美国对这一表述的认同②。而后，经由沙利文在布鲁金斯学会的演讲，正式确立为美欧共同接受的概念，以此表明美欧均认为对华关系至关重要，但在维持关系的同时需保持警惕。③

然而，在这一看似温和的措辞背后，是美欧并未转变的对华强硬立场。就在布林肯访华前夕，美国商务部工业与安全局再次将３１ 家中国公司列入实体清单。而对于布林肯访华时所澄清的美国仅关注去风险和多样性而非在经济上遏制中国，拜登政府随后强调这并非美国治国方略的新变化。美国仍将坚决捍卫自身利益和价值观，确保持久的竞争优势。④ 欧盟则在６ 月２０ 日发布其首份《经济安全战略》，明确将地缘政治背景纳入风险评估因素，区别对待系统性竞争对手和盟友。可见，对华“去风险”概念的提出，绝非意味着美欧对华立场的转变。其本质在于采用较为缓和的措辞，避免在对华关系上产生过于负面的影响，从而在推进重置对华经贸关系、重塑全球产业链和供应链布局的进程中，为己方寻求更大的转圜余地。

１．２ 安抚盟友和伙伴，以促进美欧主导的新规范扩散

对于欧美而言，若要在涉华议题上取得进展，特别是要实现全球产业链和供应链的重新布局，仅西方国家联手尚不足以实现目标，必须联合包括发展中经济体在内的广泛国家，特别是那些在关键技术、矿产等领域位于全球生产链和供应链重要节点的国家，来重构更符合欧美利益的全球经贸新秩序。然而，新的规范只有在获得目标国家的认同和采纳之后，才有可能通过网络效应加以扩散，逐步替代、改变当前的国际经贸规则体系。以美国正在推进的“印太经济框架”为例，该框架的成效在很大程度上取决于东南亚国家参与的广度和深度。而中国作为亚洲生产和贸易网络的关键枢纽，２０２１ 年与东盟贸易额达到６ ６９２ 亿美元，较同期美国与东盟３ ６４５ 亿美元的贸易额超出近一倍①。这一经济现实决定，任何旨在推动和中国“脱钩”的提议，都可能因其巨大的经济成本、破坏东南亚国家的发展战略，而导致东南亚国家的抵制。

虽然拜登政府声称不会迫使他国在中美之间作出选择，但美国在对华科技、人权、台湾等问题上所采取的对抗姿态，仍令其盟友和伙伴感到深深不安。以新加坡为例，其教育部长陈振声明确表示，“新加坡不会在地缘政治冲突中站队。任何形式的分裂都会使个别国家‘处于次优地位并在经济上遭受损失”②。前美国国防部官员德鲁·汤普森在其报告中也指出，东南亚国家试图避免卷入中美竞争，会小心翼翼地避免与中国对抗③。而欧盟在对华态度日益强硬之际，也面临着包括其成员在内的质疑。

２０２３ 年４ 月，法国总统马克龙在访华时强调经济和商业关系，敦促欧洲避免“被拖入”中美在台湾问题上的对抗④，充分表明了即便在欧盟内部，亦对欧盟对华政策的重大转变存在分歧，并对潜在的“脱钩”效应十分警惕。

因此，通过采用对抗程度明显降低的“去风险”措辞，摒弃导致盟友和伙伴产生疑虑的“脱钩”言论，声明对华“脱钩”会对自身和全球产生己所不欲的灾难性后果，美欧试图向他国传递理性、务实的政策立场，以吸引不愿在中美之间做出明确选择的国家，加入美欧为主导的阵营化集团，助推内含西方价值观要求的新规范进一步扩散。

１．３ 概念宽泛且自裁决，有利于形成制衡中国的统一战线

拜登执政以来，始终致力于打造制衡中国的统一战线，⑤屡次声称当美国与其他民主国家联合时，便能拥有足以塑造环境、劳工、贸易、技术和透明度等一切规则的影响力，⑥尤其注重与欧盟就共同关切的涉华议题寻求合作。２０２１ 年３月，美欧重启有关中国的双边对话。当年９ 月，双方启动美欧贸易和技术委员会，下设十个专门的工作组，涵盖供应链安全、滥用技术威胁安全和人权、出口管制等领域，富含针对中国的意图。同时，美欧还通过七国集团平台就中国问题进行协调。然而，在对华“去风险”概念提出之前，美欧并未找到合适的共同概念，既能充分容纳彼此分歧，又足以让双方凝聚共识，且适合在全球范围内炒作，引导其他地区的盟友和伙伴在中国问题上进行合作。共同概念的缺失，使得美国仅能就各项涉华议题与欧盟协商政策的趋同度，很难声称双方在对华问题上取得一致立场。

欧盟“去风险”概念的提出，为美国寻求“共同但有区别”的对华立场提供了契机。一方面，这一概念范围极其宽泛，并未对风险所涉的领域做出任何限定，足以覆盖经济、科技、人权、环境等所有关切的议题。另一方面，这一概念具备自裁决性质，各方可自行评估风险因素，实施其认为适当的“去风险”政策，有助于概念在更广范围内扩散。例如，七国集团广岛峰会计划推出的境外投资限制，并未涉及任何法律细节或具体应用，将留待成员自主决定对该问题的看法和应对。① 同样，美欧贸易与技术委员会第四次部长级会议（以下简称“ＴＴＣ－４”）亦表示在美欧政策日益趋同的同时，欧盟及其成员和美国将基于自身利益做出自主决定。② 如此，美欧得以目标一致，在共同的“去风险”概念下各取所需，携手推进趋同存异的对华“去风险”进程。同时，在看似保留各国经济主权的面纱下，通过炒作中国体制对民主国家的威胁、中国高科技发展带来的风险、对华贸易产生的依赖性和脆弱性，拜登政府试图重塑他国对华关系的风险认知，为其最终形成制衡中国的统一战线奠定基础。

综上所述，美欧所采用的对华“去风险”概念及其对“脱钩”一说的否认，并非意味着对华立场的转变，拜登政府也未打算逆转此前对华“部分脱钩”的政策效应，而是因该措辞具有的宽泛、灵活色彩和较少对抗性的特征，能够缓解美欧内部及其盟友和伙伴对当前美欧对华强硬立场的疑虑，有助于在全球范围内推进针对中国的新规范落地和传播，为其“重构”国际经贸规则、“再平衡”国际经济体系的利益分配格局奠定基础。

二、美欧对华“去风险”战略的主要进展

自对华“去风险”概念提出以来，美欧在这一看似缓和的措辞下，在其各自对华关系的所谓“风险点”，以“加强经济韧性和经济安全”为名，大力推进多项针对中国的新规范，并使之朝着具体化、机制化、趋同化的方向发展。

２．１ 关键产品供应链领域，致力于加强自身韧性和多样性

美欧均将此作为确保国家安全与经济“去风险”战略的核心要素，致力于从两大层面推行对华“去风险”政策。

一是推动国内立法以提高竞争力所需关键环节的本土产能。２０２３ 年３ 月，欧盟发布《关键原材料法案》，为其战略原材料供应链上的国内产能设定明确基准，规定在任何加工阶段每种战略原材料的年消耗量，来自单一第三国的比例不超过６５％。③ 对此，冯德莱恩明确表示，欧盟在原材料领域过于依赖中国，其９８％的稀土、９３％的镁和９７％的锂均来自中国。④ 而拜登继签署《芯片与科学法案》《通胀削减法案》来促进半导体和清洁能源制造业回流美国之后，仍在积极推动国会将其２０２１ 年签署的《购买美国货》行政令纳入《国防授权法案》，以使国防项目联邦采购国内含量门槛从５５％ 逐步提升至７５％。法案推动者时常援引美国国防部合作商戈维尼的报告称，从２０１０ 年到２０１９ 年，五角大楼供应基地的中国公司数量已增加了４２０％，并将此作为其供应链脆弱性的重要例证。①

二是在全球范围内加快构建关键产品供应链的合作机制。美欧之间，２０２３ 年５ 月已建成半导体供应链中断的联合预警机制和信息分享透明度机制，并正探索建立半导体供应链生态系统和关键矿产供应链合作机制。② 此外，美国与欧盟的关键矿物贸易谈判已接近尾声，美英则于６ 月８ 日启动了该协定的谈判。美欧之外，双方正在通过多个双边和复边机制加快实现这一目标，并愈发注重将发展中国家纳入其中。

美国所主导的“印太经济框架”供应链协议已于今年５ 月底完成谈判，菲律宾、印度尼西亚等成员正在推动美国将关键矿物供应链谈判纳入“印太经济框架”。③ 此外，２０２３ 年七国集团广岛峰会计划在年底前推出包含发展中国家的“增强韧性和包容性供应链”机制，④６ 月经合组织巴黎部长级理事会也已通过包含关键产品供应链内容的“印太战略框架”，印度则于同月被吸纳为美国、加拿大等主导的“矿产安全伙伴关系”的最新成员。未来，美欧以“去风险”名义所构建的关键产品供应链合作机制会持续扩张，而明确将地缘政治和价值观纳入风险评估意味着中国将会被排斥在所有这些合作机制之外。

２．２ 对华贸易关系领域，集体应对“经济胁迫”与“非市场政策”

自明确对华实施“去风险”战略以来，美欧在多个场合炒作对华贸易关系蕴含的风险，渲染对华依赖带来的脆弱性，为其推进针对中国的系列措施寻找借口。

一是构建集体对抗“经济胁迫”机制。美国战略界指出，拜登政府若要成功地与中国竞争，必须消除其合作伙伴担心中国实施经济报复的顾虑，否则将难以形成制衡中国的统一战线。鉴于中国进口的数百种商品中有逾７０％来自美国的合作伙伴，集体行动能够有效反击中国。⑤在此建议下，美国联手欧盟，推动建立相关合作机制。２０２３ 年５ 月，七国集团广岛峰会正式启动“经济胁迫协调平台”，提高应对“经济胁迫”的集体评估、准备、威慑和反应。⑥ 随后，类似内容出现在美欧贸易与技术委员会第四次部长级会议（ＴＴＣ－４）的声明中，提出美欧将加强在七国集团等平台的合作，解决“经济胁迫”问题。⑦６ 月，经合组织巴黎部长级理事会期间，美、澳、加、日、英和新西兰六国贸易部长发表了“反对与贸易有关的经济胁迫和非市场政策做法的联合声明”，承诺将与感兴趣的伙伴共同努力，识别、预防、阻止和解决此类做法。⑧

二是合作应对“非市场政策”机制。特朗普时期开始，美国便试图联合西方国家，打击所谓的中国“非市场政策”，但当时仍停留在美欧日

三方贸易部长宽泛的联合声明阶段。拜登执政以来，尤其在“去风险”概念提出后，这些倡议已逐渐发展为解决具体问题的协调机制。例如，美欧将在今年１０ 月前完成可持续钢铝贸易谈判，阻止排放密集型的钢铝产品贸易，富含针对中国钢铝产品“产能过剩”的意图。又如，ＴＴＣ－４ 发布的“打击强迫劳动贸易战略”，是在七国集团广岛峰会基础上迈向机制化的关键一步。

再如，美欧正在探索就所谓的“中国在医疗器材领域的保护主义、强制技术转让、传统芯片领域非市场做法”等议题采取协调行动。① 而随着２０２３ 年中国电动汽车出口激增，美国贸易代表办公室又在评估中国非市场补贴对该领域的影响及其对美国带来的“威胁”，将此纳入对中国加征３０１ 关税审查时的考虑因素，并表示欧盟也可能对此采取贸易救济措施。② 可预见的是，美欧以对华“去风险”名义采取的措施不会止步于此，这些安排都会逐步填充细节并将在全球范围内扩散。

２．３ 对华科技限制方面，进一步体现政策趋同化和机制阵营化

拜登上任后，以价值观为抓手将世界划分为两大阵营，强调民主国家须在全球范围内遏制专制主义带来的威胁，召集“科技民主国家”阻止中国等“技术专制国家”获取先进技术。③在“去风险”概念的推动下，美欧对华科技政策进一步呈现趋同迹象，并开始加快构建阵营化的协调机制，尤其体现在以下几个领域的政策。

一是出口管制相关政策。七国集团广岛峰会和ＴＴＣ－４ 申明将在军民两用敏感物项、微电子、网络监控等关键和新兴技术的出口管制及制裁等政策方面合作，解决国际安全和人权相关风险。半导体领域，日本、荷兰已分别宣布将于今年７ 月和９ 月实施其半导体设备出口限制新规，而拜登政府还在计划限制向中国企业提供使用先进人工智能芯片的美国云计算服务，预计将与荷兰和日本统一芯片制造设备的管制清单。④

二是境外投资审查政策。２０２３ 年８ 月９日，拜登签署对华投资限制行政令，授权财政部监管美国实体和个人参与半导体和微电子、量子信息技术和人工智能这三大领域的对华投资，规定通报机制并制定禁令范围，重点关注可能帮助中国获得技术诀窍的私募股权、风险资本、合资企业和绿地投资类型。⑤ 而欧盟则计划在２０２３ 年底提出新的境外投资控制倡议以限制关键行业的资金和技术外流。⑥ 尽管美欧尚未出台协同方案，但双方持续就影响国家安全的投资趋势交换意见并分享经验，这一领域的规范必然会日益趋同，且会通过七国集团等阵营化平台向外扩散。

三是新兴技术与标准制定。５ 月以来，七国集团广岛峰会、ＴＴＣ－４ 及美英《大西洋宣言》均提及加强人工智能、先进半导体、生物技术、量子计算等新兴技术方面的合作开发和标准制定。其中，人工智能领域进展尤为突出。七国集团峰会计划在２０２３ 年底前建立广岛人工智能进程，重点关注人工智能治理、保护知识产权、提高透明度、应对外国信息操纵以及负责任地利用技术等议题。⑦ ＴＴＣ－４ 则启动了三个专家组，推进实施相关问题。结合美欧近期系列举措，尊重隐私和人权、促进跨境数据流动和反对数据本地化等内容都会被纳入新兴技术标准。在彰显所谓的民主和法治国家共同价值观的同时，便于其推进对华科技“去风险”进程。

２．４ 关键基础设施领域，广泛联手以提供替代中国的竞争方案

一段时期以来，美国以中国“一带一路”倡议缺乏透明度、附带条件等为由，警示他国陷入“债务陷阱”的风险。同时，通过推广美国国际开发金融公司项目、“千年挑战计划”和“重建更美好世界” 倡议，以及联合盟友推进美日澳英“蓝点网络计划”、七国集团“全球基础设施与投资伙伴关系”（ＰＧＩＩ）及欧盟“全球门户计划”，宣称为发展中国家基础设施建设提供可持续的、高质量的其他选择，来制衡中国发起的亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议，但因未能提供充分的替代资源而收效甚微。自美欧确立对华“去风险”立场以来，该领域进展主要体现在两方面。

一是加大对发展中国家的拉拢力度。七国集团广岛峰会重申通过“全球基础设施与投资伙伴关系”调动６ ０００ 亿美元资金，突出强调劳工和环境的高标准和透明度，以彰显与中国“一带一路”倡议的区别。值得注意的是，峰会特意邀请科摩罗、库克群岛、印度、印尼、越南等国官员，就解决债务问题和高水平基础设施投资建设交换意见，以此拉近与全球南方国家的关系，特别是和中国争夺影响力的非洲、太平洋岛国、印太地区。此外，美欧还计划组织由主要新兴经济体数字部长参加的“包容与互联互通”圆桌会议，旨在推进在第三国建立安全可靠的数字基础设施，为新兴经济体提供替代“一带一路”倡议的其他选择。

二是明确为海底电缆等通信基础设施提供替代方案的优先性。作为国际互联网主干，海底电缆被视为争夺技术主导权的关键领域，近年来逐渐成为美国重点关注的通信基础设施，并以担心中国从事所谓间谍活动为名，数次阻挠中国公司竞标海底电缆工程等多个项目。

２０２３ 年３ 月底，美国国会众议院全票通过了《海底电缆管制法案》，旨在限制中国等国家获得用于开发和支持海底电缆的美国制造的商品和技术。七国集团广岛峰会提议加强海底电缆等通信基础设施安全性，ＴＴＣ－４ 在此基础上进一步提出需确保跨大西洋海底电缆的连通性和安全性，包括连接欧洲、北美和亚洲的替代路线。①随着美欧在全球范围内推进对华“去风险”进程，中国企业承接这类项目将会遭遇更多外部干扰。

三、美欧对华“去风险”战略的异同分析

２０２３ 年６ 月２０ 日欧盟发布的《经济安全战略》被视为冯德莱恩“去风险”概念的具体化，阐述了欧盟定义的风险类型、评估方法、“去风险”方针和实施步骤。虽然美欧均采用“去风险”的对华政策表述，且在战略意图、实施路径等方面存在趋同之处，但仍在战略目标、优先区域等方面有所区别。

３．１ 趋同之处

（１）均注重产业政策以提升自身实力和减少对华依赖

美国方面，拜登政府在其“去风险”政策辩论过程中，始终将投资于美国自身能力和塑造安全、有韧性的供应链作为第一支柱，主张产业政策和贸易政策须齐头并进，在国内进行明智的投资以提高自身竞争力。② 在沙利文那篇阐述拜登政府国际经济原则和对华“去风险”立场的演讲中，重点突出中国给国际经济秩序造成的挑战，强调美国对能源、医疗设备、半导体和关键矿物等产品的过度依赖和供应链的脆弱性风险，并将通过“现代美国产业战略”在国内奠定新的工业基础，作为拜登政府重振美国经济领导地位的第一步。③

欧盟方面，冯德莱恩将国际供应链对中国锂或钴等关键原材料、高铁和可再生能源技术的依赖，作为欧盟需推进对华“去风险”的重要例证。① 作为欧盟运用经济手段“去风险”的首个战略，《经济安全战略》亦将促进自身竞争力和技术优势作为首要支柱，提出要通过深化单一市场，投资于技能和促进欧盟的研究、技术和工业基础，来促进欧盟的竞争力。这包括继续通过“下一代欧盟”复兴计划，加大对绿色和数字化转型的投资，以及欧盟《关键原材料法案》《芯片法案》《净零工业法案》等产业政策立法，吸引更多私人投资。②

可见，欧美均将关键产品的对华依赖视为风险点和脆弱性，主张加大实施产业政策，以提高自身韧性和多样性，降低对华经济依赖。

（２）均将对华技术限制视为“去风险”的重点领域

自美欧重启有关中国的双边对话以及启动美欧贸易与技术委员会以来，涉华议题趋同度显著提升。尤其是对华科技限制政策，双方在出口管制、投资审查、新兴和关键技术领域呈现明显趋同趋势。

一是对华科技限制的立场方针趋同。美欧都将中国高科技发展视为某种程度的威胁，主张在关键部门利用一切现有工具并开发新的防御工具，对华实施严格的出口管制和投资审查，确保敏感的高科技不流向中国。冯德莱恩在提出对华“去风险”时称，中国引发了技术安全和技术泄漏的特殊关切。③ 而欧盟的《经济安全战略》明确其目的是防止敏感的新兴技术以及其他两用物项泄漏到实施军民融合战略的关切目的地。在评估风险时，欧盟将考虑地缘政治背景，区别对待系统性竞争对手和盟友。

二是对华科技限制的评估标准趋同。在拜登政府不遗余力地渲染中国将技术用于侵犯人权，并以此为由采取诸多对华限制措施后，欧盟亦表示将对经济安全至关重要的两用技术制定新的风险评估程序，技术赋能性和变革性、军民融合或侵犯人权的风险都将被纳入评估标准。④其中，人权考量方面，较欧盟２０２１ 年“出口管制条例”所采用的“国内镇压或严重违反人权和国际人道主义法”的措辞更加宽泛。⑤

三是对华科技限制的具体措施趋同。例如，６ 月１５ 日，欧盟委员会发布“关于实施欧盟５Ｇ 网络安全工具箱”进展报告，首次将华为、中兴通讯列为“高风险”供应商，将限制或禁止这两家公司提供的服务。又如，在七国集团广岛峰会、ＴＴＣ－４ 共识基础上，欧盟已在其《经济安全战略》中进一步明确改进“出口管制条例”的技术清单和实施框架、推进境外投资审查的具体时间表。

（３）均高度强调需加强盟友和伙伴之间的政策协调

美欧均将此视为“去风险” 战略的重要支柱，高度关乎战略的有效性。一方面，缺乏盟友之间的政策协调，各类对华限制措施效果有限，尤其在高科技领域。另一方面，在关键产品供应链等领域与盟友和伙伴广泛合作，有助于提升其经济韧性和多样性，帮助降低对华经济依赖。⑥ 鉴于此，美欧正在其占主导优势的双边、复边场合，大肆炒作对华贸易和投资关系的风险，引导、劝说、施压盟友和伙伴接受对华“去风险”概念，加强彼此之间的政策协调。同时，美欧正试图通过对发展中国家提供更多技术援助和能力建设等方式，加大对发展中国家的笼络力度，将发展中国家纳入其主导的机制，以形成更加广泛的应对中国“风险”的阵营化集团。例如，七国集团计划于２０２３ 年底推出包含新兴和发展中国家的“增强韧性和包容性供应链”机制，将在关键矿物、半导体、电池等产品的供应链方面寻求发展中国家的合作。又如，关键矿物领域，美欧将继续通过七国集团《关键矿产安全五点计划》、“矿产安全伙伴关系”（ＭＳＰ）等平台，与发展中国家合作应对市场中断等紧急情况，以实现关键矿产精炼和加工等领域的供应链多样化。① 对此，欧盟表示，要与尽可能广泛的伙伴进行合作，包括但不限于长期志同道合的国家，并将继续加强与发展中国家的伙伴关系，将此作为《经济安全战略》的三大支柱之一。②

３．２ 差异之处

（１）“去风险”战略目标存在差异

鉴于美国将中国视为最大战略竞争对手的认知，在其《国家安全战略》中宣称“中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争者，也逐渐拥有经济、外交、军事和科技力量来日益推进这一目标”，③中国是美国“去风险”战略的核心目标，甚至是唯一目标。这在美国官员围绕“去风险”政策的辩论中得到明显体现，所有的话题几乎全部围绕着中国展开。

欧盟虽然将中国界定为“系统性对手”和“经济竞争对手”，但在视中国为必要的合作伙伴这一点上，相较美国更加言行一致。在欧盟有关“风险”问题的讨论中，除了会涉及欧盟对中国原材料的依赖，也会高度关注欧盟对俄罗斯能源依赖的问题以及俄乌冲突给欧洲带来的风险。与此同时，欧盟将中国对待俄乌冲突的立场视为“欧中关系未来发展的决定性因素”。④ 这表明欧盟的对华立场及其“去风险”战略的具体实施，相较美国而言仍然存在变数，一定程度上取决于俄乌冲突的演变、中国立场的选择以及利益攸关方之间的互动。中国虽然是欧盟“去风险”战略的重要目标之一，但绝非唯一目标。当前阶段，俄乌冲突、能源安全等问题给欧盟带来的挑战在某种程度上更加艰巨。因此，欧盟对于加强能源安全、加速向清洁能源转型可能具有更加紧迫的“去风险”关切。

（２）资源投入的优先区域有所不同

如前所述，鉴于美国将中国作为其“去风险”战略的核心乃至唯一目标，阻挠中国扩大影响力、提升竞争力是其最大战略要务。因此，在与中国展开影响力争夺的非洲、太平洋岛国、拉美和印太地区，美国必然会加大投入力度。例如，２０２３ 年６ 月，耶伦在出席国会听证会时，提出需加强对美洲开发银行的私募基金和非洲开发基金的参与，以对抗中国日益增长的影响力。⑤ 又如，美国在印太地区推进“印太经济框架”、在美洲地区推进“美洲经济繁荣伙伴关系”、任命有史以来首位美国驻太平洋诸岛论坛特使并在该地区新设大使馆，以及在其占主导优势的七国集团峰会上邀请科摩罗、库克群岛等国领导参会，这一系列行动均明显存有与中国争夺地区影响力的意图。

欧盟对其风险点的认知与美国并不完全一致，且并无与中国争夺影响力的地缘政治考虑，因此，除了同样关注经济发展潜力巨大的亚太地区之外，出于自身安全的考虑，欧盟可能注重加大在东欧、中亚等地区的投入，特别是能够改善其能源安全、降低对俄罗斯能源依赖的合作。例如，自２０２２ 年以来，欧盟高级官员和欧洲国家政要明显加强与中亚的外交往来。对此，欧盟强调，鉴于相互依存关系，欧盟与中亚国家需加强合作。① ２０２１—２０２４ 年，欧盟向中亚提供援助预计至少达到３．９ 亿欧元。２０２２ 年１１ 月，欧盟启动预算为６８０ 万欧元的“中亚可持续能源互联互通”（ＳＥＣＣＡ）项目（２０２２—２０２６），旨在促进中亚地区实现更可持续的能源平衡。② 欧洲自身的地缘政治风险促使其加大资源投入的优先区域与美国存在一定差异。

（３）对待自由贸易协定的立场不同

拜登政府认为传统的自贸协定（ＦＴＡ）在使跨国公司及其高管受益的同时，牺牲了工人利益。过于自由化的贸易规则导致各国逐底竞争，让生产转移至国外，使中国等经济体得以操纵成本结构、控制关键行业，成为诸多重要商品和技术的主导供应商，加大美国经济的脆弱性。③ 为此，拜登政府迄今仍未参与任何自贸协定谈判，而是主张将地缘政治和价值观念置于经济和效率之上的贸易新理念，通过“印太经济框架”、美欧贸易与技术委员会、“美洲经济繁荣伙伴关系”、“美台２１ 世纪贸易倡议”等不再包含市场准入议题的新贸易议程，来巩固和加强与贸易伙伴之间的联系。对此，戴琪辩称，传统自由贸易协定的市场准入所能提供的刺激效应有限，贸易便利化、监管规则、技术标准等非关税壁垒，能够提供不同于市场准入的另一种激励和机遇。

而冯德莱恩在谈及其经济“去风险”战略时依然十分注重发挥自贸协定的作用，主张欧盟需拓展自贸协定网络至新西兰、澳大利亚、印度、东盟和南方共同市场伙伴等地区，“现代化”（Ｍｏｄｅｒｎｉｚｅ） 与墨西哥和智利等已有自贸协定。④ 欧盟的《经济安全战略》也继续将自贸协定与“绿色联盟”“关键原材料俱乐部”“全球门户”计划等一起纳入其地缘经济工具箱，提出将充分利用其庞大的自贸协定网络来开辟新市场，促进企业降低风险，实现多样化和减少依赖，建立互利的经济关系。可见，美欧对待自贸协定的立场存在明显差异，故导致这一经济工具在其“去风险”战略中扮演的角色有所不同。

四、美欧对华“去风险”战略前景及对中国影响

虽然美欧终于找到一个彼此皆能接受的概念，来阐释其对华政策立场，并在政策趋同度、具体化、机制化等方面取得进展，但其战略目标能否实现，不仅取决于美欧政策最终的趋同水平，还取决于其正致力于推进的新规范在区域和全球的接受度，仍然存在很大的不确定性。

４．１ 前景展望

（１）拜登政府新贸易议程的推进和实现仍然面临不少挑战

一是缺乏市场准入的贸易安排吸引力有限。不少美国国会议员认为，拜登政府所推进的新贸易议程，可能是积极参与亚洲事务的第一步，但它无法取代全面的自由贸易协定。缺乏市场准入议题，将难以吸引印太国家在经济上选择美国而非中国，且难以说服这些国家接受严格的劳工和环境标准。马来西亚投资、贸易和工业部副部长刘镇东（Ｌｉｅｗ Ｃｈｉｎ Ｔｏｎｇ）坦言，成员必须能够向其国内民众解释，“印太经济框架”如何帮助本国的工人和小企业。⑤ 缺乏市场准入优惠意味着框架或许无法通过部分国家的批准程序。“印太经济框架”供应链协议虽已完成谈判，但在贸易等其他三个支柱上进展缓慢，已清楚地印证了这一点。

二是国内政治分歧加大协调难度。美国２０２４ 年大选逐渐临近，若要实现雄心勃勃的谈判目标，拜登政府需要为谈判方提供足够的激励方案，但当前的美国国内政治显然缺乏这样的支持条件。美国民众对自由贸易协定的支持度有限，民主党人和进步团体又将劳工和环境的高标准作为谈判的当然条件，美国通信工业协会等行业组织则在为推动数字贸易黄金规则奔走疾呼。若要在任内完成谈判，拜登政府需要在规则标准方面作出妥协。但一个妥协的方案不仅会面临国内诸多抨击，也会让其对华“去风险”的战略目标打上折扣。此外，无论拜登政府能否在明年大选前完成所有支柱的谈判，一旦民主党人输掉大选，尤其是若特朗普入主白宫，鉴于其对依靠关税再平衡贸易关系和对小型自由贸易协定谈判的青睐，“印太经济框架”作为未经国会参与和批准的大型贸易行政协议，其持久性十分令人怀疑。

三是始终会面临企业和国家利益之间的冲突。对于希望与中国扩大商业联系的企业来说，对华“去风险”的实施无疑使其面临更大的不确定性。英伟达集团首席执行官黄仁勋警告称，若美企被禁止向中国出售先进芯片，将对其造成巨大损害。韩国政府和企业已要求美国重新考虑《芯片与科学法案》的相关限制，一些韩企甚至考虑放弃美国政府资助，以确保其经营决策不被限制。在这些压力下，６ 月初，美国商务部负责工业与安全局的副部长埃斯特维兹表示，拜登政府计划延长美国出口管制政策的现有豁免，允许韩国和台湾地区芯片制造商在中国维持和扩大现有的芯片制造业务。① 而这对于拜登政府出口管制目标来说，无疑是不小的挫败。

（ ２）欧盟内部对新规范的接受度和执行度仍存在较大变数

一是欧盟成员国对新规范的接受度存在分歧。在欧盟委员会即将发布《经济安全战略》之际，法国、德国、意大利和荷兰的外交官员对冯德莱恩办公室主任塞伯特在演讲中提到的“国家安全”表示担忧，担心将贸易政策与“国家安全”混为一谈，并对欧盟与华盛顿走得太近感到不安。与此同时，这一新战略的发布被认为并未充分征求欧盟成员国政府的意见，而成员国在国家安全事务上拥有专属权限。② 德法在内的成员国仍对任何可能干扰其国家安全权限的计划保持警惕，且并不希望在欧盟寻求达成新贸易协议之际采取可能限制投资流动的措施。③这意味着欧盟接下来推进建立对外投资审查机制和改进“出口管制条例”技术清单可能遭遇成员国的阻力，从而影响欧盟实际推出的新规范与美式新规则之间的趋同度。

二是欧盟成员国对于新规范的执行力存在不确定性。以欧盟２０２１ 年修订的“出口管制条例”为例，虽然其规定了出口管制的整体框架和准则，但具体措施的制定与实施权限仍属于成员国。为提高成员国立法的一致性，条例允许成员国根据另一成员国的立法实施出口管制。④然而，这完全取决于成员国的自主决定，并不能确保在这一问题上的步调一致。

三是现代科技的日新月异提升政策协调的复杂性。新兴技术的出现和更迭极为迅速，也给成员国协调出口管制措施增加了难度。只要欧盟仍然尊重其成员的主权及其与成员之间权限的划分，协调和出台政策所需耗费的大量时间，就可能导致政策在推出之际就严重滞后于现实，从而难以发挥预期作用，而这一问题很难在欧盟制度框架内获得解决。

（３）美欧倡导的新规范的扩散效应存在差异性和不确定性

任何的新规范都会面临趋同水平的挑战。新规范的落地需要其成员逐渐消化替代的程序和行为模式，接受新的未知结果，协调各成员围绕新焦点议题的博弈和期望。鉴于国际社会利益冲突的普遍性和分歧的严重性，新规范期望值的趋同过程往往是缓慢的，且结果往往是不确定的。①

从目前来看，美欧所推进的部分对华“去风险”安排可能产生一定的扩散效应。较具代表性的包括：一是加强供应链韧性的合作机制。美国倡导在未来的贸易世界形成新的基本规则、管理原则和新的国际互动方式，呼吁市场主体在“效率和安全”的权衡中，从效率驱动转向重视安全，促进全球产业链本土化、多样化和区域化。确切来说，自新冠疫情发生以来，这种贸易互动方式已逐步融入美国对外经济政策，并成为拜登政府贸易政策的主导性思路，甚至在白宫针对供应链韧性发布的报告中还创造出一个新词汇：“ｆｒｉｅｎｄ－ｓｈｏｒｉｎｇ”（友岸外包），意指在可靠的政治盟友或价值观相同的国家建立供应链。而自“去风险”概念提出以来，美欧以此为名，将这一做法贯彻至“印太经济框架”谈判、关键矿物合作机制等诸多倡议中。客观而言，因其在某种程度上意味着拥有更多吸引外商投资的机会，或有助于加强其国内的制造业，提高本地区人民的就业，这部分内容对于不少国家具有吸引力。二是应对“非市场政策” 的合作机制。这一机制的本质在于削弱中国企业的竞争力，打压中国产品的市场份额，降低盟友和伙伴的对华经济依赖，对于美欧等发达国家以及那些与中国存在竞争关系的发展中国家而言具有吸引力。因此，这部分对华“去风险”的安排也可能被一些国家接受，从而具备一定的扩散效应。

但同时，这也意味着这些国家必须接受美欧所施加的附加条件，在新规则的约束下很可能被迫减少与中国开展经贸合作，给其带来极不确定的机会成本。美欧潜在的合作伙伴也必然会根据对自身利益的认知作出其认为最为合适的决定。从根本上来说，新规范的实际效力及其扩散效应，最终仍将取决于具体规范在实践中能否产生持续的积极治理绩效。如若新规范在实施中并不符合大多数成员的利益，则这些成员将会逐渐转向其他的制度安排，放弃使其利益受损的新规则，从而导致这部分规则扩散丧失动能甚至发生逆转。

４．２ 对中国的影响

虽然美欧对华“去风险”战略目标能否完全实现尚存疑问，但其在价值观对立视域下持续深化对华负面认知，渲染对华贸易和投资带来的风险，构建或升级排斥中国的网络体系，制定针对中国的新规范，也必然给中国的发展环境带来干扰，而经济和科技层面的影响尤甚。

（１）经济层面阻碍中国更深融入全球经济一体化的进程

首先，美欧提升自身韧性的产业政策类立法必然会带来贸易和产业链转移效应。无论是美国的《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，还是欧盟的《关键原材料法案》《净零工业法案》，都是通过提供大规模产业补贴、大幅提升本土含量的做法，来促进制造业回流本土。美欧经济政策的日益内向化，正在全球范围内引发竞相实施补贴和保护政策的浪潮，给全球经济和产业链带来的影响仍在形塑之中。而作为此类法案关注的目标国乃至“去风险”对象，中国需面对大量行政干预和补贴政策带来的贸易和产业转移影响。以《芯片与科学法案》为例，该法包含一项禁止性规定，获得美国政府资助的实体在１０ 年内不得参与中国等受关注国的实质性扩大半导体产能的重大交易，除非该交易生产的是技术含量较低的传统芯片，且主要服务于受关注实体的当地市场。① 也即，限制受资助方在中国扩大或升级先进芯片产能。对于先进芯片相关产业而言，这一规定必然影响其投资选址中国的决策。

其次，美欧当前所提倡的新贸易理念将对全球化发展进程和方向产生重大影响。美欧当前正在建立的贸易制度安排强调不应仅仅关注经济成本和效率，还须重新考量供应链过于集中的代价，重视地缘政治和价值观念。以美国正在推进的“印太经济框架”为例，试图在“去风险”的名义下，将中国排斥在其打造的“印太地区”供应链网络之外，以此重构亚太区域的合作架构。若美欧执意推行此类区分系统性竞争对手与盟友、强调价值观和意识形态对立的阵营化机制，最终可能导致亚太地区乃至全球经济体系出现分裂。而这些旨在削弱中国竞争力和影响力的排他性制度制衡，也必然对世贸组织、《区域全面经济伙伴关系协定》、“一带一路”倡议等合作机制造成干扰。这可能会在一定程度上降低美欧及其盟友和伙伴对中国的经济依赖，推动涉华产业链在亚太乃至世界其他地区的重构，从而阻挠中国更深融入全球经济一体化进程。

（２）科技层面阻碍中国向全球产业链和价值链上游攀升

美欧正致力于构建“小院高墙”模式的技术同盟，协调推进对华实施愈发严格的技术限制措施，并试图以西方价值观为抓手，垄断人工智能等新兴和关键技术标准的制定权。客观而言，美欧在高科技供应链、价值链上占据上游，对规则的制定和运用强于他国，这不仅阻碍中国获取和制造高科技产品所需的技术、设备、人才、融资的渠道，打压中国科技企业的生存空间，且可能形成以价值观和西方规则为驱动的高端技术集团与中低端技术合作形态之间的分立与割裂。对于中国来说，对于科技层面的影响主要体现在两大方面。

首先，破坏中国科技行业的发展生态。在美欧等国日趋严厉的出口管制、境内外投资审查的限制措施下，部分外企可能因此减少与中企合作或避免在华投资，以降低无法获取生产所需的设备、材料、技术乃至资金流的风险。例如，美国禁止ＳＫ 海力士中国无锡工厂使用ＥＵＶ光刻机，导致ＳＫ 海力士直接经济损失的同时，也会使其他外企规避在华投资半导体相关行业，从而削弱中国科技行业生产、出口和引资水平。更重要的是，虽然企业对外投资选址主要受市场等因素驱动，但以国家安全等为由促使企业转移供应链的政策仍会对企业选址带来显著影响。随着美欧对华“去风险”进程的推进，对华科技打压态势极易引发“寒蝉效应”，降低中国引资能力，打击科技行业整体发展水平。

其次，阻碍中国科技行业的创新能力。以美欧重点关注的半导体行业为例，目前，拜登政府一直在与韩国、日本、中国台湾及欧洲地区的盟友就出口管制政策加强沟通，并通过立法禁止先进芯片制造商在华投资，试图组建公私合作网络，限制关键产品和技术的流向。彼得森国际经济研究所报告曾指出，若日本、荷兰加入美半导体供应链控制圈，就能控制全球超过一半的出口市场。若韩国和台湾地区也加入，则能控制全球２／３ 的出口市场。② 从当前趋势来看，在美国持续施压之下，日本、荷兰等国家和地区的半导体相关的管制措施的趋同度已在逐步提升。美欧正致力于打造的半导体供应链同盟，正在向微电子、量子信息技术、人工智能等更多行业蔓延。作为中国产业链、价值链向上游攀升的关键，美欧对这类行业采取的限制措施，将对中国科技创新构成不小的挑战。

结 语

中国长期践行多边主义，广泛通过联合国、世贸组织等多边机制捍卫发展中国家利益，推动完善全球治理，为应对共同挑战作出重要贡献。然而，以美国为主导，在价值观对立视域下持续深化对华负面认知，渲染对华贸易和投资带来的风险，并以对华“去风险”为名，在全球范围内广泛联手，加快构建和扩张各类阵营化机制，试图削弱乃至取代当前在其看来更有利于中国的国际经贸规则体系，重构富含地缘政治色彩、体现价值观差异的新贸易秩序，“再平衡”国际经济体系的利益分配格局。美欧的对华“去风险”战略正在形成多层次、网络化、嵌套式的排斥中国的网络，给疫情后仍处于艰难复苏阶段的全球经济带来诸多不稳定因素。而这种不断拓展风险定义和范围、将地缘政治和价值观凌驾于经济和效率之上的做法，正在使经济问题政治化、意识形态化，严重侵蚀贸易和投资的开放理念，最终也会对其商业社会、科技与创新生态造成反噬。对于中国来说，一方面，应充分利用美欧对华“去风险”战略差异，来寻找对中国有利的突围方向；另一方面，仍应坚定不移地致力于自身经济建设，不断提升国内投资和营商环境的开放度、便利度和透明度，以此来巩固中国在亚洲和全球产业链中的重要地位。同时，中国仍应坚定维护以世贸组织为代表的多边贸易体系，进一步深化《区域全面经济伙伴关系协定》，并积极加入真正提升贸易开放度、便利度的自由贸易协定，以此制衡当前美欧在对华“去风险”概念下所倡导的新规范和新机制。

编辑 邓文科