李显龙政府中美平衡战略评析

门洪华 杨若云

摘要： 平衡战略是小国常用战略，新加坡是实施平衡战略的代表性国家。李显龙政府的中美平衡战略以务实主义为基本原则，以加强与中美两国的合作为主线，从而维持中美在东南亚相互制衡的局面、维护国家与地区安全，并进一步构建以新加坡与东盟为中心的关系网络。本文以新加坡平衡战略在中美竞争与合作态势变化下的调整为划分依据，将李显龙政府的中美平衡战略实践划分为“构建—走向失衡—再平衡”三个阶段，论述新加坡在不同阶段的国家、双边、地区及国际层面的战略。通过多年实践，李显龙政府的中美平衡战略在实现国家安全、促进经济发展、维护区域稳定等方面取得了成效，但也面临着美国对中国战略遏制的推进、贸易保护主义兴起等挑战。面对中美竞争加剧和新加坡中美平衡战略的调整，中国应不断提升自身影响力，稳健应对中美战略竞争，深化中新共同利益并助力东盟维护中心地位，积极推进周边合作制度化。

关键词：李显龙政府；新加坡；平衡战略；中美关系

中图分类号：Ｄ８１５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０８－０００１－１４

冷战后，东南亚地区安全格局中外部势力追求东南亚地区安全秩序的主导权，地区内国家寻求东南亚安全秩序中的自主权，大国博弈与大国平衡两条主线并行。在此背景下，东南亚地区安全格局呈现新特征：中美两国在东南亚的竞争日益激烈，促使东南亚安全格局朝着大国之争的方向发展，而地区国家的大国平衡战略空间缩小，战略分化与边缘化的压力增加。

中美在东南亚地区通过正式多边协议或拉拢地区国家对地区内第三方进行争夺，寻求政治、经济和战略各方面优势。新加坡是美国主要的安全合作伙伴，是其亚太联盟体系网络构建进程中的关键节点。对中国而言，新加坡是中国全方位高质量的前瞻性伙伴，在“一带一路”中处于关键位置，是协调与东盟合作关系的关键国家。自独立以来，新加坡以命运不受不能完全信任的区域力量影响为目标，将平衡战略置于国家外交战略的核心位置，实施动态平衡，以维护国家利益、促进区域和平与稳定。新加坡平衡战略符合新加坡多元化的利益关切，成为维护国家安全、促进经济发展的重要战略。

分析新加坡平衡战略的内容与特点，理解与把握新加坡与中美两国关系的行为逻辑，有助于深入探讨新加坡在日益复杂的中美形势下的战略倾向，进而推动更深层的中新关系发展，对管控中美在东南亚的竞争、稳定周边地区具有重要意义。现有李显龙政府的平衡战略研究主要集中于以下几方面：第一，以东南亚各国和东盟为研究重点，探讨战略形成的背景、动机与大国间的互动关系；①第二，李显龙上台之初对李显龙外交政策的预测，剖析李显龙的背景、作风、能力、对外政策、对华认知等，预测分析新加坡与中国政治经济关系的走向；②第三，解读李显龙政府安全、经济和民生政策的走向，评析新加坡调整对华政策的动因与逻辑，尤其关注李显龙政府的南海政策。③ 其存在两点不足：一是普遍缺乏理论支撑，在理论方面对平衡外交战略的运作机理少有涉及；二是在历史方面缺乏对李显龙政府平衡外交的系统梳理与动态分析。

本文通过构建平衡战略的分析框架，概述李显龙平衡思想，进一步把握其平衡外交的原则与方针。在此基础上梳理新加坡平衡外交演变脉络，剖析李显龙治下的新加坡平衡外交实践，探索李显龙对中美的认知与立场，对李显龙中美平衡战略进行动态分析，进而分析其政策实施与战略特征，以求能为准确把握中新未来发展提供有价值的参考。

一、平衡战略的分析框架

平衡指各种能动力量构成的体系稳定，而外部力量的作用、体系内任何组成部分的变化都能干扰体系的平衡。④ 平衡战略的实施主体既包括大国也包括小国，其战略实施具有不同的表现形式与运作机制，但战略目的都在于使体系处于相对平衡的权力分配状态。本文论述的平衡战略特指以小国为主体的平衡战略，小国通过实施平衡战略巧妙周旋于大国之间。一方面，小国在政治、经济、安全、规则、文化等多领域与大国发展全方位关系，尽可能保持战略自主；另一方面，小国通过平衡战略维持大国在地区的势力均衡，防止其中一方大国在地区具有决定性影响地位。因此，平衡战略具有以下特点：是第三国处理与两个以上大国关系的战略，第三国扮演平衡者角色，以谋求大国之间力量的平衡；具有动态性，平衡者灵活调整自身战略，将自身作为砝码在天平两端进行调节；具有主动性，平衡者根据地区形势与国家利益的变动进行动态调节。

平衡战略以均势（ｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｐｏｗｅｒ）理论为基础。均势战略是指通过一定手段使国际体系中各主要国家（或国家集团）间的权力分布大致平衡，阻止某一强权出现或谋求霸权的国际战略。汉斯·摩根索将均势定义为一种现实状态，也是一种政策目标，即某种较为平均的力量分布或任何形式的力量分布，⑤是由于权势大致上平均地在一些国家之间进行分配所造成的。⑥基辛格认为，“均势可以设计用来增强平衡”，⑦核心目标是在多极世界中寻求世界多个权力中心力量均衡。传统均势以大国为主体，大国的根本目标“ 不是平衡，而是获取相当大的优势”。① 而以小国为主体的平衡战略显示出较大的差异性，作为追随者的小国基于优越的地理位置、伙伴关系网络与国际制度等优势，在大国间维持“相互依赖”的制衡状态，防止某个大国主导地区事务。汉斯·摩根索将被添加至天平两端的第三种力量称之为“平衡者”，平衡者不会永远与一个国家或集团的政策相一致，其唯一的目标是维持平衡，无论这种平衡将为何种特定的政策服务，其唯一考虑是天平的相对位置。②对小国而言，平衡外交的目的是在多个层面获取全面利益，避免单一赌注的风险。而共同利益、战略空间与战略压力是平衡战略构建、调整与维系的重要依据。

共同利益是平衡战略的基础。首先，小国寻求和发展与大国的共同利益是平衡战略的实施基础。“共同利益是国际合作的生命力来源，国际合作动力的大小主要是由其多少决定的”，③小国通过与大国发展全方位、多层次合作关系形成经济、安全、政治领域的众多利益汇合点，构建“相互依赖”模式，进而进行发展战略的对接。如在经济共同利益上，小国积极发展与大国的经济合作，建立相互依赖的密切联系；在政治共同利益方面，小国参与由大国构建的战略协调框架，与大国发展良性互动关系，提升自身战略价值。其次，对共同利益的权衡奠定了小国平衡战略倾向的基础。平衡战略并非恪守中立、“等距离接触”的平衡，与大国共同利益的领域与深度决定了战略倾向性。一般而言，国家更倾向于增进与自身共同利益较多的国家间关系。而且利益具有层次性，平衡战略通常在不同层次呈现差异化的倾向性。如东亚地区安全与经济关系具有明显分离，④部分国家根据安全与经济共同利益的多寡，在安全上倾向美国、经济上倾向中国。最后，大国间共同利益的存在是小国平衡战略运行的基础。平衡战略的运行依赖于地区的和平稳定，大国在互动中产生的共同利益为建立地区双边和多边关系的稳定奠定了基础。⑤

战略空间是平衡战略可供选择的策略或行为集合的依据。大国权力结构决定平衡战略空间，“无论是大国之间产生矛盾，或是大国为了自身利益而联手、不把小国利益当一回事，都会引起小国担忧”。⑥ 第一，大国间存在一定限度的竞争关系是平衡战略的前提。当大国间只存在合作而不存在竞争时，小国可以同时与大国发展合作关系，缺乏实施平衡战略的必要性与可能性。第二，当大国间存在着竞争且以合作为主要态势时，大国能以战略克制与协商的方式处理双边关系，小国因而拥有较为充裕的平衡战略空间和政策回旋余地，可根据自身利益在大国间灵活动态地调整政策。为了凸显其战略价值、获取更大战略空间，小国常利用大国间的矛盾和分歧，主动制造出大国纷争的状态。

冷战结束后亚太局势的相对稳定导致新加坡处于中美关系的“边缘地带”，新加坡呼吁美国关注亚太地区，积极响应美国“亚太再平衡”战略。第三，当大国竞争与合作并存并维持在一定限度时，小国拥有最为广泛的战略空间。大国博弈加剧使小国战略价值凸显，大国通过提供安全保障、加强经济合作等“奖励权力（ｒｅｗａｒｄｐｏｗｅｒ）”拉拢小国，从而减少或分割对手阵营的权力和影响范围。⑦ 当与其中一方大国利益发生冲突时，小国甚至可以利用自身战略资源在一定限度内“挑战”大国。“亚太再平衡”战略出台后，美国加紧了与南海周边国家的互动，甚__至通过支持部分争端国的主权要求、给予安全承诺等方式拉拢南海周边国家。在美国的积极介入下，菲律宾挑起了“黄岩岛事件”。① 第四，当大国关系转变为以竞争为主导时，大国合作关系逐渐减弱，大国密切关注小国的政策倾向，此时小国的平衡战略空间被压缩，面临选择困境。第五，当大国关系转变为零和竞争，博弈双方将彼此视为敌人，小国平衡战略的空间被严重压缩，不具备实施平衡战略的能力和条件。

战略压力的来源与大小推动平衡战略调整。大国“在国际竞争的压力下享有巨大的缓冲”，而小国更多地“暴露在国际安全和经济竞争的变幻莫测之下”。② 大国对小国的战略施压或大国对小国的争夺是平衡战略的压力来源，小国不断调整政策以寻求压力最小化，具体有以下几种情况。第一，双方大国不向小国施压。这种情况可能源于大国对小国价值的忽视，也可能源于双方大国都与小国保持良好关系，且对小国政策具有较强包容性。小国受到大国直接施加的压力较小，小国可以根据自身战略需求发展与大国的关系。第二，一方大国对小国直接施加压力。此种情况通常源于小国某些政策或举动损害了大国利益，小国受到压力后进行战略调整以缓解压力、维持平衡。小国可以选择调整对施压大国的战略，与施压大国加强合作，减少压力；也可以选择与另一方大国密切联系，对冲压力。第三，双方大国都对小国施压。这种情况一般源于大国关系态势发生变化，大国通过激励或惩罚的方式争取小国的战略支持。小国的战略压力既来自于地区格局变动，也与大国对小国的直接争夺密切相关，小国靠近某一方以缓解压力的选择可能导致另一方对其施加的压力增加，导致平衡战略的失衡。第四，当双方大国对小国施加的压力到达极限，实力有限的小国难以承担双方施加的压力，平衡战略难以为继，可能采取追随某一方大国的战略，以缓解压力。

基于此，本文构建了小国的平衡战略分析框架：一是大国实力对比变化与大国战略关系判断。大国间的互动塑造地区秩序，大国关系态势对小国对外政策的影响主要体现为小国可供选择的对外政策数量多寡。小国通过评估大国关系及大国权力结构，确定其在大国间的战略空间大小与可使用的政策选项。二是共同利益的确认与利益排序。小国与大国共同利益的领域与深度决定了战略的倾向性，如安全共同利益是小国最核心的共同利益，小国在三角关系中倾向于选择具有深层次安全共同利益合作的大国。三是战略压力来源与大小评估。平衡战略的构建与实施伴随大国直接或间接施压，小国通过评估压力来源与压力大小调整战略，以减少战略压力。四是平衡战略具体政策选择。小国根据共同利益、战略空间与战略压力对平衡战略进行调整与建构，其政策以维持与大国关系、保持三角关系“平衡”为前提，即便与某一大国发生冲突，但针对存在共同利益的领域仍努力维持合作，避免损害与大国的关系基础。

二、李显龙中美平衡外交思想

李显龙政府的中美平衡战略既是对大国平衡外交思想的坚持与继承、对大国平衡外交实践经验的总结与发展，也是国际形势变化背景下对大国平衡外交战略的针对性调整，具有继承性、时代性、主动性、动态性、倾向性的鲜明特性。

李显龙政府的中美平衡战略首先体现为坚持与继承新加坡大国平衡外交思想。自新加坡独立以来，其历届领导人发表了一系列关于大国平衡的重要论述，形成了大国平衡战略思想并应用于外交实践，为李显龙政府的平衡战略的形成提供了理论基础、思想资源与实践经验。

李光耀认为，必须通过美国、日本、中国和苏联之间的势力均衡才能实现东南亚地区稳定与安全，才能在经济上进行合作。① 在冷战期间，李光耀致力于维系美日苏中等大国之间的平衡，如加强与美国的军事合作，填补英国撤离后的权力真空；借助苏联平衡美日在东南亚的势力影响，并抵制苏联在东南亚的扩张；接触中国，平衡苏联在东南亚的势力发展。

冷战结束后，东南亚形势发生了结构性变化，呈现出美、中、日三角框架为主导的地区形势。第二代新加坡领袖吴作栋继承大国平衡战略，强调大国多方参与在地区平衡中的重要作用，“如果在中国崛起的同时，东亚可以维持均势，将对所有国家都有好处”。② 因此，吴作栋一方面拉拢美日，填补东南亚权力真空，稀释中国影响力；另一方面借力中国，构建地区权力格局，建构以美国为主导的中美日三角平衡关系。新加坡大国平衡战略的实践证明了平衡战略思想的可行性与有效性，为新加坡在大国间维护国家主权与安全、推动经济发展提供了空间与机会，成为“小国大外交”的代表性国家。

李显龙认同平衡战略对新加坡安全的重要性，他指出，“依靠几个大国在地区内相互竞争的平衡局面来维系安全的政策比把国家命运栓在一个专横傲慢的伙伴身上更好。大国能够互相制约，使它们中的任何一个都无法控制整个地区，如此一来，小国就能在它们之间的空隙中生存”。同时，李显龙也意识到平衡战略所固有的局限性，认为“这不是一种最安全的办法，因为均势格局是不断变化的、不稳定的，如果其中某个大国改变政策或者退出，均势就会被打破。小国家不可能操纵或利用大国，这样做必定会受到惩罚，小国最大的希望就是能够影响大国制订对自己有利的政策”。③ 因此，李显龙政府根据地区形势的变化，主要从国家、双边、地区与全球四个层面构建平衡，以尽力弥补平衡战略存在的缺陷。

在国家层面，李显龙政府的中美平衡外交以务实主义为基本原则，以维护国家利益为核心。李显龙强调认清事实与捍卫自身利益并不冲突，是小国不向命运妥协的生存之道，④在涉及新加坡的安全或基本利益时，新加坡不能不表态，这也正是新加坡应有的外交政策。而当大国对自身利益构成威胁或挑战时，新加坡应积极表态并发表自身看法。特别是在中美关系中，“新加坡只会为自己发言，而不是代表美国或中国发声。如果在某些时候，我们与其中一方意见相左，那是因为新加坡的原则和利益受到了威胁。这是新加坡可持续的处事之道”。⑤

在双边层面，李显龙政府的中美平衡外交以扩大与中美的共同利益为主线，实施有倾向性的平衡。新加坡的中美平衡战略以加强与中美合作为主要内容，“美国倡导的‘印太经济框架（ＩＰＥＦ）和中国发起的全球发展倡议，都是在本区域相互竞争的提案。只要这些倡议不相互排斥，新加坡两边都参与”。⑥ 但从总体来看，鉴于历史因素与安全脆弱性，新加坡在中美平衡战略中更倾向于美国，“我们仍相信，美国在促进该区域稳定与安全方面扮演重要角色———虽然不再是唯一角色，但仍不可或缺”。从领域来看，新加坡在安全方面依赖美国，认为美国是良性和建设性的影响力；在经济方面重视中国，从中国经济发展中获益。正如李显龙指出，“如果你问安全合作，新加坡与美国的安全合作肯定比与中国密切，但在贸易方面，中国是新加坡最大的贸易伙伴。至于总体的双边关系，新加坡和这两个国家都有很深的关系”。①在地区层面，李显龙政府的中美平衡外交以构建“区域内所有利益相关者的力量和影响力的平衡”为目标，②基于中美关系态势实施动态平衡。“大象调情，小草要遭殃；大象亲热，小草就要大难临头”，③中美关系过于密切或紧张都不符合新加坡利益。李显龙指出，“我们希望美国和中国能够找到权宜之计，在一些课题上存在竞争和分歧的同时，在共同利益领域展开合作”。④ 李显龙为了避免一国独大造成地区格局的失衡，一是肯定中国崛起的重要性，确保中国在地区经济与政治合作中的和平发展空间；⑤二是强调美国承担地区与国际责任的重要性，传递美国应该在亚洲不断扩大其影响力、平衡中国影响力的重要信号。

在全球层面，李显龙政府通过参与东南亚区域秩序的构建与大国展开积极互动，⑥推动构建以新加坡与东盟为中心的关系网络，作为中美平衡战略的重要补充。新加坡通过双边与区域自由贸易构建一个在经济上相互依存的网络体系，推动将东盟构筑为一个实施大国平衡战略、确保周边安全的战略平台，以东盟主导、多方参与、大国均衡为基本方式，形成以东盟为中心的伙伴关系网络。通过与域内外国家建立复杂的、相互重叠关系，新加坡保持了系统的结构平衡点位置。

三、李显龙政府中美平衡外交的实践

２００４ 年，李显龙担任新加坡总理。李显龙政府根据中美两国竞争关系的变化、与中美共同利益的变动对其国家利益的影响，对大国平衡外交战略在具体策略上进行了有针对性的调整，其平衡战略以保持与中美关系“平衡”为目的，具有动态性、稳定性、倾向性特征。本文以新加坡平衡战略在中美竞争与合作态势变化下的调整为划分依据，将李显龙中美平衡外交划分为以下三个阶段进行梳理分析。

３．１ 构建时期：奠定与中美合作的基调（２００４—２００９ 年）

２００４ 年８ 月，李显龙担任新加坡总理。上任之初中美正处于战略性建设合作时期，以合作为主导，竞争与合作并存，不仅是“利益攸关方”还是“建设性合作者”。同时，随着中国经济实力的快速发展，中美两国结构性矛盾开始呈现，美国认为中国“在新兴大国中，最有潜力同美国展开军事竞争”。⑦ 从战略空间看，在中美以合作为主的态势中，新加坡不必在中美间进行选择，根据自身利益需求发展与中美两国的关系，但战略价值难以被重视，平衡战略空间较小。从战略压力看，总体上新加坡面临的选边压力较小，但在与中国互动过程中，台湾问题给新加坡造成了一定压力。这一时期，李显龙政府的平衡战略目的在于一方面发展与中美两国的合作关系，另一方面呼吁美国维持在东南亚的势力存在。

在国家层面，李显龙政府在台湾问题上强调小国在大国间独立自主的权力，损害了中新关系的政治基础。２００４ 年７ 月，李显龙作为即将接任的新加坡总理，对中国台湾进行“非正式访问”，“严重违背了新加坡政府关于奉行‘一个中国政策的承诺，损害了中新关系的政治基础”。中国要求李显龙取消此次“访问”，李显龙表示“非常认真地考虑了他们的要求，但不能同意”，认为如果依照中国要求取消“访台计划”，将会对新加坡独立自主的权利与国际地位造成损害。① 此举损害了中国的核心利益，中国随即暂停了与新加坡之间的双边访问、函电往来、贸易谈判和军事交流。

在双边层面，李显龙政府深化与美国各领域的合作，奠定中新合作基调。在对美政策方面，李显龙政府在安全与经济领域深化与美国的合作。２００５ 年７ 月，美国与新加坡签订《关于国防与安全问题的紧密合作伙伴战略框架协定》，两国在国防和军事上的合作进一步制度化。新加坡通过提供军事基地、开展反恐合作、举行军事演习、购买先进武器装备，将国家安全与美国在东南亚的军事部署紧密联系在一起。在经济领域，２００４ 年《美国—新加坡自由贸易协定》生效，该协定是美国与亚洲国家签订的首个自由贸易协定，进一步加强了美国与新加坡“密切而繁荣”的经贸关系。新加坡利用其门户和中转站的作用，推动美新两国的贸易经济交流深度融合，２００５ 年美国已成为新加坡的第二大单个国家贸易伙伴、最大的外来直接投资来源国和最大的制造业投资者。在对华政策方面，李显龙政府积极修补“访台”负面影响，推动中新合作机制建设。面对中新关系受损的压力，李显龙以实际行动修复受损的中新关系，在国庆讲话、智利亚太经合组织领导人会议等场合公开明确支持“一个中国”原则。２００５ 年李显龙首次以总理身份访华，２００５—２００９ 年李显龙共访华三次，肯定中国崛起所带来的积极意义，表示将继续深化合作，促进交流，明确了中新关系的基调。２００８ 年新加坡与中国签订《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府自由贸易协定》（ＣＳＦＴＡ），这是中国首次和亚洲国家签署的全面自由贸易协定。２００９ 年全年，中新双边贸易总额为５２０．５ 亿美元，在新加坡对外贸易总额中的比重为１０．１％，中国成为新加坡第三大贸易伙伴。②

在地区层面，李显龙政府推动美国重返东南亚，平衡中国影响力。在美国逐渐收缩东南亚势力的情况下，李显龙政府通过提供军事基地、游说奥巴马政府“重返亚太”的方式争取美国的持续关注，“希望美国在亚太充当平衡者和稳定器”，③推动美国“亚太再平衡”战略出台。２００７ 年５ 月李显龙在华盛顿发表演讲，指出“美国不需要参与每一个区域集团，但它仍然是整体结构的一个重要支柱”，提醒美国问题的关键在于亚太地区未来的合作会采取怎样的具体形式。④ ２００９ 年１１ 月，李光耀访问美国，呼吁美国关注亚太地区，指出美国虽曾言重返东南亚，但其作为显然与东盟国家的期待仍有差距。⑤

在全球层面，新加坡政府初步构建贸易合作网络，铺展开一套以东盟为核心的地区网络。２００４—２００９ 年，新加坡与美国、印度、韩国、中国等七国签订了双边自由贸易协定，并签署了中国—东盟自由贸易区、东盟—韩国自由贸易区等四项区域自由贸易协定，初步形成了以新加坡和东盟为中心的贸易关系网络。李显龙政府借助双边和多边机制将大国嵌入一个以东盟为核心的地区制度网络之中，俄罗斯（２００４ 年）、新西兰（２００５ 年）、澳大利亚（２００５ 年）、美国（２００９ 年） 等国相继签署《东南亚友好合作条约》（Ｔｒｅａｔｙ ｏｆ Ａｍｉｔｙ ａｎｄ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ），承诺尊重东盟规范。

综上，在中美关系以合作为导向的背景下，李显龙政府的中美平衡战略以合作为核心，推动双边、区域与全球层面合作关系的深化与发展。具体体现为：以深化美新合作为战略核心，以修复并发展中新关系为重点，扩大中、美、新三国共同利益的战略空间，以初步建构与域外国家的合作关系网络为补充，构建地区更大范围的平衡。

３．２ 走向失衡时期：向美倾斜与对华政策失衡（２０１０—２０１７ 年）

以２０１０ 年美国对中国实行“咄咄逼人的外交政策”（ａｓｓｅｒｔｉｖｅ ｐｏｌｉｃｙ）的指责为开端，美国对华战略向消极方向倾斜，中美关系的竞争性开始凸显。中美两国在双边经贸、地区稳定和全球治理等方面拥有广泛的共同利益，而美国在战略和军事安全领域对中国加以制约防范。

２０１１ 年奥巴马政府正式推出“亚太再平衡”战略，战略重心逐渐转移到了巩固与强化东亚地区的军事联盟与区域霸权，增强与中国在亚太地区的竞争。从战略空间看，中美间竞争与合作并存，且竞争与合作维持在一定限度内，新加坡具有较大的平衡战略空间。从战略压力看，这一时期新加坡压力源于中国崛起对地区秩序影响的不确定性。

在国家层面，李显龙政府在南海问题上与中国存在利益差异与立场分歧，“确保地区和平稳定”与“构建基于规则的地区秩序”是新加坡关于南海问题的重要政策立场。① 李显龙强调“在南海问题上我们有自己基于原则的、一贯的立场，与中国、菲律宾或者美国都不一样……我们必须选择我们自己的立场，计算我们自身的利益、选择自己的定位、坚持立场，不能在压力下屈服”。② 新加坡在“航行自由”、国际法等方面对中国存疑，担忧中国崛起对既有国际规则与地区秩序的冲击，力图约束中国的南海行为。

在双边层面，李显龙政府向美国倾斜，同时在经济领域维持与中国的合作。对美政策方面，积极协助“亚太再平衡” 战略实施。２０１５年，新加坡与美国签署《加强国防合作协议》，升级美新２００５ 年防务合作协议，拓宽双方军事合作领域。２０１６ 年８ 月李显龙访美期间声称“东盟国家欢迎美国的‘再平衡政策”，奥巴马称赞新加坡是美国在地区存在的支柱（ａｎｃｈｏｒ）、是美国“‘再平衡战略的坚定伙伴（ｐａｒｔｎｅｒ）”。③ 新加坡认为，美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（ Ｔｒａｎｓ － Ｐａｃｉｆｉｃ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ， 简称ＴＰＰ）将成为亚太经济增长的新推动力，将ＴＰＰ视为分散中国在亚太地区经济影响力的重要工具，始终以“坚定推动者”的姿态支持ＴＰＰ 的签署并欢迎新成员加入谈判。④ 对华政策方面，李显龙政府维持与中国经济领域合作，政治层面对华政策走向失衡。２０１３ 年，中国成为新加坡最大贸易伙伴，新加坡成为中国第一大新增投资来源国。２０１５ 年中新确立“与时俱进的全方位合作伙伴关系”，⑤李显龙政府主动将国家经济发展战略对接中国“一带一路”倡议，２０１５ 年重庆战略性互联互通示范项目开始运营运行。但中新在政治领域摩擦不断。２０１６ 年７ 月，中菲南海争端仲裁庭作出裁决后，新加坡成为第一个明确支持南海仲裁结果的非主权声索国，公开声明“敦促相关各方充分尊重法律和外交进程”。在台湾问题上，２０１６ 年１１ 月２３ 日，９ 辆新加坡装甲车在中国台湾完成“星光计划”联合演习后途径中国香港，因误卸码头被扣押调查，中方“要求新加坡政府切实恪守‘一个中国原则”。⑥

在地区层面，李显龙政府致力于将中美关系维持在合作交流与和平竞争的框架内。新加坡平衡战略以维持一个相对稳定与力量均衡的多边大国格局为目标。因此新加坡向美国倾斜，但并不希望中美完全敌视对方。新加坡担心美国以“平衡”为标语，过度遏制与打压中国，导致中美关系走向对抗，“如果美国试图羞辱中国、遏制中国，那美国肯定会给自己招来一个敌人”。① 中美对抗可能为地区带来更大隐患，新加坡强调“中国崛起并不意味美国的衰弱，在参与亚洲地区事务，中美应携手合作，确保两国的关系建立在合作而不是对抗的基础上，从而保障区域甚至是全球的繁荣发展”。② 新加坡主动搭建战略对话与交流平台，以香格里拉对话、东亚峰会等区域对话平台为契机，对中美关系进行协调，鼓励中美合作管控地区危机。

在全球层面，李显龙政府发展与深化关系网络。新加坡继续推动双边与区域自由贸易签订，东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易区、东盟—印度自由贸易区等自由贸易协定在这一时期相继签订并生效。新加坡尤为重视印度维持东西两翼战略平衡的重要作用，积极将印度纳入东盟打造的亚太多边机制体系，成为“印度通往东方的门户”。

这一时期，李显龙政府的平衡战略因美新共同利益深化、中新南海利益分歧出现了失衡倾向，这种战略失衡既体现在新加坡在中美间倾向于美国，也体现在中新政治与经济合作的失衡。李显龙政府的战略失衡损害了中国利益及中新关系，２０１７ 年５ 月中国举办首届“一带一路”高峰合作论坛，李显龙未获邀请。但失衡中也存在平衡，李显龙政府在地区层面主动搭建中美战略对话与交流平台，鼓励中美积极管控地区危机，并在全球层面关注印度的平衡作用。

３．３ 再平衡时期：修复中新关系与拒绝选边（２０１７ 年至今）

以２０１７ 年９ 月访华为转折点，李显龙政府的中美平衡战略进入调整时期。２０１７ 年末至２０１８ 年初，特朗普政府发布《美国国家安全战略报告》《国防战略报告》和《核态势评估报告》三份安全文件，认定中国和俄罗斯为国际体系的“修正主义者” 和美国国家安全的首要挑战。２０２１ 年上台的拜登政府基本继承了战略竞争模式，提出“美国必须加强在亚洲的伙伴关系和联盟”，③通过增加对东南亚国家经济、政治、战略等方面的投入，与中国展开“长期战略竞争”。④这一阶段，从战略空间看，新加坡在中美战略竞争中的选择空间和政策回旋余地缩小，平衡难度增大。从战略压力看，新加坡压力源于中美争取新加坡的战略支持，中美密切关注新加坡的战略倾向与战略选择，倾向于某一方的行为将影响另一方对地区形势的判断，从而加剧该地区的紧张局势。

在国家层面，李显龙政府反对美国贸易保护主义与单边主义，重视经济利益的维护。作为高度开放的经济体，新加坡经济利益受贸易战冲击，贸工部长陈振声指出，“中美贸易战对新加坡将会有直接关税、间接供应链、对全球经济环境的三重影响”。⑤ 李显龙在访谈中反问到，“要发展跨太平洋关系，你必须深化让双方人民受益不浅的跨太平洋贸易和投资关系。如果你不准备这样做，却说你已经投入很多，并希望能够一起合作做得更多，又是什么意思呢？”⑥李显龙支持自由贸易和多边体系，认为中美贸易战将引发中美间更为广泛的冲突，强调“我们需要改革并强化多边体系，而不是削弱或阻碍其发展”。①

在双边层面，李显龙政府维护美新关系的稳定性，并积极改善中新关系。对美政策方面，新加坡与美国保持密切联系。２０１７ 年１０ 月，李显龙接受美媒专访时指出“新美两国享有非常牢固的双边关系———在全球和区域的战略性课题上，两国的看法是一致的；在经济、贸易与投资、防务与安全方面，两国多年来也有深入的合作……两国的关系是既深刻又广泛的”。② 在防务与安全方面，新加坡国防部长黄永宏和美国防长奥斯汀肯定美新关系是“极佳和长久的双边防务关系”。③ ２０１９ 年９ 月，李显龙与特朗普签署文件更新了两国１９９０ 年防务合作谅解备忘录，允许美国延长使用新加坡军事设施１５年。在经济领域，李显龙表示美国退出ＴＰＰ“不代表现有的贸易活动或投资往来会就此终止或被舍弃……美国和亚洲国家在这些方面有共同的巨大利益，而这样的合作互动将继续下去”。④

２０２２ 年５ 月，拜登在东京宣布启动“印太经济框架”（ＩＰＥＦ），新加坡是１３ 个创始成员国之一，李显龙指出“我们期待同美国和其他伙伴密切合作，充实‘印太经济框架。我们希望，假以时日，它能促成美国和本区域之间更紧密，也更有雄心的经贸联系”。⑤

对华政策方面，李显龙政府调整政治领域失衡的平衡战略，改善中新关系。２０１７ 年９ 月，李显龙时隔四年后访问中国，主动调整失衡的对华政策。在政治与安全方面，中新关系回暖。

新加坡外交部长维文以“ 保持相关性（ｒｅｌｅｖａｎｃｅ）” “与时俱进（ｕｐｄａｔｅｄ）” 和“ 互信（ｔｒｕｓｔ）”形容中新关系，并指出“与中国保持相关性，是我们的任务”。⑥ ２０２３ 年４ 月１ 日，中新关系提升为全方位高质量的伙伴关系，进一步深化战略对接。２０１９ 年１０ 月中新两国签署了新的防务交流和安全合作协议，双边防务合作走向制度化。２０１８ 年，作为东盟轮值主席国的新加坡协助中国组织了首次“中国—东盟海上联合演习”，２０１９ 年７ 月２７ 日至８ 月５日中新进行了代号“合作—２０１９”的联合演习，这是中新十年来规模最大、持续时间最长的一次联训。⑦ 在经济领域，中新合作迈上新台阶。李显龙认为“一带一路”倡议是中国与世界发展联系的新战略，也是让新加坡成为该战略中一个枢纽的机会，⑧有助于亚洲国家解决融资和基础设施建设的问题。２０１８ 年４ 月中新共同签署“一带一路”合作备忘录、第三方市场合作谅解备忘录，并于２０１９ 年４ 月签署《关于加强第三方市场合作实施框架的谅解备忘录》。２０１８ 年１１月，双方签署《自由贸易协定升级议定书》，对进一步发挥中新双边经贸合作潜力具有重要意义。

在地区层面，李显龙政府拒绝选边站，呼吁中美加强合作和沟通。李显龙认为，中美关系如果恶化，全球局势将很紧张，小则造成担忧，大则引发冲突，亚太地区也必将受影响。① 因此他表示，“我们不希望这个区域成为竞争和冲突的地方，也不希望被迫选边站队”，②“不可能选择任何一方，因为我们与美国和中国在经济与其他领域都有非常紧密和广泛的合作”。③ 李显龙强调，中美间应持续“建立共同参照框架、相互了解、知道彼此想法、找出可以携手合作的领域”，④尽力避免冲突导致两国之间产生长期不能消除的敌对情绪。

在全球层面，李显龙政府加强与域内外国家合作，建议以东盟的形式共同面对区域内的挑战。新加坡以经济合作为基础，推进域内外国家区域贸易协议签订。２０１８ 年７ 月１９ 日新加坡通过《跨太平洋伙伴关系协定》（ＣＰＴＰＰ），成为继墨西哥和日本之后第三个批准该协定的国家。２０１９ 年１１ 月２１ 日，欧盟与东盟国家的第一份双边贸易协定《新加坡—欧盟投资保护协定》正式生效。⑤ 新加坡积极推进《区域全面经济伙伴关系协定》（ＲＣＥＰ）的谈判进程，李显龙指出“在多边主义正失去优势，以及全球增长放缓的期间，ＲＣＥＰ 是全世界迈出的重大一步”。⑥

东盟是新加坡大国平衡战略的重要依托，李显龙政府促进东盟内部的稳定团结与合作。２０２０ 年１１ 月１２ 日，李显龙在第３７ 届东盟峰会指出，“即便东南亚难以避免变成大国竞争的角力场，东盟成员国仍可透过维持这个区域平台的开放和包容，为促进大国互信与合作尽绵力”。⑦ ２０２１ 年１０ 月第３９ 届东盟峰会上，李显龙再次强调“东盟必须继续成为促进信任与合作的平台，包括与大国之间的信任与合作，并保持作为开放和包容区域架构核心的作用”。⑧ 李显龙政府认为东盟成员国应保持团结开放，共同应对现有挑战，建立以规则为基础的经济一体化，在数码与绿色经济等新兴领域相互合作，使东盟成为一个与时俱进、充满活力的区域集团。在此阶段，中美竞争烈度持续增强，对李显龙政府的中美平衡战略构成挑战。新加坡以国家利益为导向，对其走向失衡的战略进行了调整，转回以合作为核心的平衡。

四、李显龙政府中美平衡战略的评估

一方面，李显龙政府中美平衡战略在实现新加坡国家安全、促进经济发展、维护区域稳定等方面取得了成效，获得了更为开阔的战略空间，增强了与大国关系发展中的主动性与自主性。另一方面，中美战略竞争日益激烈、贸易保护主义兴起、东盟中心地位受冲击等因素给新加坡平衡战略的维持与调整带来了挑战。

首先，李显龙政府的中美平衡外交致力于维护新加坡的主权与安全。在维护地区稳定方面，李显龙争取实现中美在政治和经济上的多边互动，使东南亚地区成为中美实力和利益的交织场所，维持地区和平稳定状态。在与中美安全合作方面，新加坡通过加强同大国的军事关系，营造新加坡安全网络，有效建立“威慑”力量。新加坡借力美国在东南亚地区的军事存在为自身的安全增添了重要保障，从美国引进大量先进的武器装备，构建了一套能够确保自身安全的防御体系。新加坡积极参与大国主导的联合军事演习，包括“卡拉特”（Ｃａｒａｔ）等美新双边军事演习、“中新合作”海上联合演习，也包括“金色眼镜蛇”（Ｃｏｂｒａ Ｇｏｌｄ）、“环太平洋军事演习”等多国联合军事演习。

其次，李显龙政府的中美平衡外交促进新加坡经济的发展，与中美两个大国的经济合作为新加坡搭乘大国经济发展的快车提供了可能。新加坡将外向型经济发展战略与对中美政策紧密结合，加强与中美的贸易往来，促进双边经贸发展。新加坡利用与大国的良好关系与经济往来，吸引大量外来资本。目前，美国在新加坡的外国直接投资占比超过２０％。中新经贸往来不断扩大，政府间合作项目持续深化，对促进新加坡国内经济发展发挥着重要作用。

再次，李显龙政府的中美平衡外交使其在大国关系中具备一定主动性与影响力。在国家层面，李显龙中美平衡战略以维护国家利益为核心，始终强调小国在大国关系中的自主性。在中美间，新加坡巧妙地推进了与中美在政治、经济、领域等多层次的合作，加深与大国的相互依赖，增强自主性。在东盟发展过程中，新加坡推动建立以东盟为中心的合作机制，推动大国平衡战略成为东盟处理与区域外大国关系的指导性原则，①以东盟为平台构建平衡。新加坡发挥了超出国家实力的影响力，充分体现了“小国大外交”。

但囿于国家综合国力，新加坡中美平衡外交战略通过借助大国之间的关系而建立平衡，具有脆弱性、依赖性与不稳固性的特点，李显龙政府的平衡外交面临以下挑战：

在国家层面，李显龙政府面临维护国家利益与国家自主性的矛盾冲突。新加坡对国家利益高度敏感，强调小国在大国中的独立性。但在大国竞争中，新加坡国家利益维护与独立自主间的把握愈发困难，甚至由于其对利益与自主性的敏感性与脆弱性导致其对外政策出现偏执与偏颇，如“南海仲裁案”在国际法上明显存在缺陷，②而新加坡却很少提与，实际上背离了公平与正义。

在双边层面，李显龙政府同时发展与中美两国各领域合作、运行平衡战略的空间愈发狭窄。中美实力对比和战略竞争态势的变化使新加坡平衡战略面临的战略不确定性上升，新加坡学者庄嘉颖指出，新加坡过去“拒绝选边站”立场成立的原因在于新加坡、中国、美国具有共同的利益。然而，这一前提已经消失。③ 美国政策在很多情况下带有遏制中国的战略意图，新加坡面临“拒绝美国”与“遏制中国”的双重困境。李显龙表示，“如果中美两国之间的关系变得困难，我们就会被迫在与美国和中国成为朋友之间做出选择”，④新加坡可以继续回避选择哪一方的余地越来越小。⑤

在地区层面，中美竞争烈度超出李显龙政府平衡的范畴，平衡战略有效性有所削弱。随着中美博弈的加剧，“当前东盟各国以及东盟机制所发挥的作用正在下降”，⑥只能通过呼吁中美加强合作或提供交流平台发挥有限的平衡作用。东盟是新加坡通过集体力量拒绝大国支配的重要平台，但东盟内部凝聚力不足，东盟国家对中美的认知与应对存在差异。正如李显龙所说“能做的只是提出我们的看法。在能起到帮助的时候，表达在我们看来事情是怎样的，希望我们的看法能够被视为善意和有帮助的”。① 在此背景下，新加坡需要“运用其‘外交技巧和灵巧的接触来应对外部不确定性，特别是世界两个大国———中国和美国之间日益紧张的关系”，②这是一项具有挑战性的任务。

在全球层面，自由贸易网络与东盟中心地位受到中美竞争的冲击。在经济领域，近年来全球贸易保护主义抬头趋势明显，全球贸易增长放缓，以贸易促平衡面临全球经济下行、贸易保护主义增强、供应链断裂、经济排外集团建立等重大挑战。在政治领域，中美博弈冲击东盟中心地位，“地缘政治的张力将不断压缩东盟引领区域合作的行动空间”，③新加坡借助东盟平台维持平衡愈发困难。中美战略竞争导致东盟对域外大国的吸引力下降，“‘印太战略和中美战略竞争给东盟的中心地位带来了更深层次的问题……美、日、澳、印相互重叠的印太概念的具体化很可能意味着东盟已经失去主导这一概念发展并加以利用的能力，不能再像操作‘亚太概念一样，将主要大国与东盟领导的地区架构更加紧密地联系在一起”。④

五、中国的应对之策

中新伙伴关系契合两国发展战略，务实合作深入拓展，但存在复杂性与不确定性。新加坡作为东南亚经济最发达的国家，在提升中国—东盟合作水平、调解局部冲突、深化多领域合作方面发挥重要影响。新加坡中美平衡战略具有多元动因与内在逻辑，对新加坡平衡战略进行研究有助于维护中新关系平稳发展，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。面对新加坡中美平衡战略在新形势下的调整与变化，中国应根据新加坡战略特色，不断扩大与新加坡的共同利益汇合点，积极回应新形势下新加坡加强中新合作的诉求，构建全方位高质量的前瞻性伙伴关系。

第一，全力提升综合国力和国际吸引力，夯实应对基础。综合国力是一个国家战略谋划的底气所在，中国要对大国博弈中暴露出来的弱点和短板切实加以防范，将外部博弈的压力转化为改革的内在动力，铸牢应对挑战的坚实基础，稳步提升中国吸引力。把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，在发展中补齐短板。以经济发展为抓手，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，提高参与国际合作和竞争的能力，不断扩大影响力与吸引力。

第二，保持战略定力，理性看待、稳健应对中美战略竞争。以推动构建和平共处、总体稳定、均衡发展的大国关系格局为指向，稳健应对中美竞争，构建更加积极主动的中美稳定架构。一方面坚持和斗相兼、斗而不破的对美战略原则，积极寻找新平衡点与合作方向，发掘中美在气候治理等领域的共同利益点。另一方面，发挥新加坡在中美间的平衡作用，利用新加坡与东盟提供的交流对话平台，在现有的外交与安全对话机制中纳入分歧管控与危机管理，运用与新加坡的政治经济互动平衡大国竞争与博弈，确保中美关系不失控、不脱轨、不碰触军事冲突的“红线”。

第三，加强中新共同利益，深化战略对接，构建全方位高质量的前瞻性伙伴关系。具体而言，在经济合作方面，推动中新经贸合作机制化、长期化、稳定化。以“一带一路”为主线，发挥中新政府间合作项目的潜能，加强与新加坡的第三方市场合作，在数字化转型、数码科技、产业链等新领域协同增效，不断发掘区域合作新增长机遇。在政治互信方面，以中新双边合作联合委员会等政府间合作机制为平台，在良性互动中提升互信水平。在共同安全方面，推进中新军事交往合作机制化，反对危害地区秩序和区域稳定的行为。在国际秩序方面，加强与新加坡在联合国等多边机制中的协调与配合，清晰表达中国利益诉求，推动国际秩序朝着公正合理的方向发展。

第四，助力东盟发展，推进周边合作制度化。参与并维护东盟地区论坛、东亚峰会等地区合作机制，深化务实合作。支持东盟在区域合作中的包容性方向，共同维护多边主义和开放包容的区域合作架构，促使区域合作深化。以《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（２０２１—２０２５）》为基础，与东盟构建更为紧密的命运共同体。以中国—东盟自由贸易区３．０ 建设为重点，培育经济合作新增长点，稳固和拓展双方共同利益，拓展数字经济、绿色经济等新领域合作，提升贸易投资自由化便利化水平。以科技合作为合作新动能，深化数字技术创新应用，对接创新发展战略。

编辑 邵雯婧