美国北极科学外交及其对中国的启示

孙凯 郭宏芹

摘要： 对北极事务的科学探索以及对北极问题的科学认知是有效应对北极问题的基石，科学外交是国际社会参与北极治理的新形式。为维护北极权益、巩固北极伙伴关系以及在大国竞争中获得优势，美国通过发布科学报告、签署科学合作协定、主办国际科学多边会议等方式在北极地区践行主体多元化、形式多样化和领域多面化的北极科学外交。美国北极科学外交的开展一方面维护和拓展了其在北极地区的国家利益，但是另一方面也使美国北极科研活动受制于北极地缘政治竞争态势。面对美国将北极科学外交“工具化”的趋势，中国应在加强自身科研能力的同时，通过开展双轨科学外交，建立北极科研数据中心网络，积极参与国际北极科研组织等方式，进一步拓展和维护在北极地区的合法权益并推动北极事务的善治。

关键词：美国；北极；科学外交；北极治理；北极权益

中图分类号：Ｄ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０８－００７４－１４

全球变暖背景下的北极问题具有复杂性、专业性且影响范围广。为了解并适应不断变化的北极环境，切实维护自身在北极地区的权益，北极利益攸关方纷纷加强自身的科研能力并开展科学外交。①北极科学外交是“以一国政府中涉北极科技事务的部门及其他相关次国家、非国家行为体为主体，以实现北极利益、推进北极善治为目标，与北极国家、其他相关国家、国际组织等在北极科学研究、环境保护、经济发展等领域进行的科技交流、合作以及竞争、博弈等”。②因此，将科学外交区别于普通国际科学合作的先决条件是政治意愿和外交参与。随着北极环境变化对北极地区影响的显现、北极地缘政治经济竞争的加强以及域内外行为体在北极地区活动频率的增加，北极议题近年来快速进入美国政府的议程之中并占有重要位置。决策者在制定或更新美国北极战略文件和政策的同时，也积极调动国内科学家群体通过多种方式开展科学外交，试图以此捍卫美国北极利益，塑造美国在北极事务中“领导者”的角色。在这一背景下，有必要对美国北极科学外交的开展动因、路径以及影响进行分析，以期有效维护中国在北极地区的合法权益，降低地缘政治竞争对北极科研合作的影响，并探讨对中国开展北极科学外交的启示。

一、美国北极科学外交的兴起

北极议题涵盖政治、经济、科技、军事、文化等多个领域，美国在不同时期对不同领域的关注度存在差异。冷战前的美国对北极科学给予了一定程度的关注，但是将重心置于利用科学实现军事目标。冷战结束后，北极环境问题日益凸显，军事议题的重要性下降，环境议题和科研议题的重要性上升。美国开展北极科学外交的意愿逐渐增强，能力也随之提升。美国开展北极科学外交的意愿是指联邦政府及其他相关参与者推动北极国际科研合作的承诺、期望、愿望等；美国开展北极科学外交的能力是指联邦政府及其他相关参与者推动北极国际科研合作的物质准备和制度安排。①

１．１ 美国开展北极科学外交的意愿增强

２０ 世纪８０ 年代之前，受制于东西方阵营对峙的国际政治环境，美国在北极地区开展的科学外交是有限的。１９７２ 年美苏双方首脑会晤达成《美苏环境保护领域合作协定》，将北极及附近地区的生态体系纳入合作范围内，要求美国卫生与公众服务部（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆＨｅａｌｔｈ ａｎｄ Ｈｕｍａｎ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）、美国环境保护署（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｇｅｎｃｙ）和苏联科学院（Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ＳｏｖｉｅｔＵｎｉｏｎ）合作监测白令海的环境状况，共享科研数据。② 但是双边政治关系的起伏使协定的执行面临重重困难。直至戈尔巴乔夫上台之后，北极才进入在非军事化领域合作的新时代。随着冰雪融化带来的衍生问题，美国开展科学外交以解决区域问题的意愿不断增强。１９８８ 年６月美苏首脑在莫斯科会晤后发布联合声明，表示考虑到北极独特的环境特点，双方将加强在该地区的双边与多边合作，《南极条约》签署成功的经验也使两国领导人意识到在北极开展科学和环境合作的重要性。③ 该联合声明的发布显示出美国在开展科学外交进程中迈出了关键一步，打破了东西方在北极科研领域的隔阂，为１９９０ 年国际北极科学委员会（ ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＡｒｃｔｉｃ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）的建立奠定了基础，拓宽了美国北极科学外交的开展空间。

２００７ 年４ 月，时任美国国务院极地与科学事务办公室副主任埃文·布卢姆（Ｅｖａｎ Ｂｌｏｏｍ）在加拿大蒙特利尔科学中心的会议上表示，美国通过资助北极科研项目为国家和国际决策提供坚实的科学基础，并在北极理事会框架下推动了《北极气候影响评估报告》的编撰，美国期待在北极理事会框架下和加拿大建立更密切和更牢固的伙伴关系。④ 北极理事会的建立和成功运行为美国搭建了开展科学外交的平台，在推动解决区域问题的同时，也加强了美国和北极域内外行为体的联系。拜登政府上台以后，气候议题成为其北极政策的关键。２０２１ 年５ 月１１ 日，在出席日本和冰岛举办的第三届北极科学部长级会议时，美国政府代表团表示，决心加强北极伙伴关系，并努力推进全球科研合作，以应对气候变化带来的全球挑战。① 美国将在气候领域开展科学外交视为重塑其全球领导地位的关键一环，而北极地区则是应对气候变化的前沿地带。同年５ 月１９ 日，美国国务卿布林肯率团参加北极理事会部长级会议时强调，美国重视通过北极理事会开展强有力的国际合作，鼓励科学研究，承认北极理事会在区域治理、维护全球气候安全等领域发挥的作用。② 历经二十余年的发展，北极理事会的活动领域不再仅局限于环境保护和可持续发展，而是扩展至科研合作、航运安全、气候应对等多个领域，并成为联结区域治理和全球治理的纽带，这使其成为美国塑造全球领导地位的跳板，进一步提升美国开展北极科学外交的意愿。

北极议题的专业性和跨区域性促使科学家群体对北极科研的关注度上升，也使其逐渐参与政策形成过程。他们的发声进一步提高了美国对北极科研议题的关注度。２０２２ 年９ 月２０日，在美国国会众议院举行的“放大北极：加强科研能力以应对快速变化的北极”听证会上，伍德罗·威尔逊中心极地研究所（Ｗｉｌｓｏｎ ＣｅｎｔｅｒｓＰｏｌａｒ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ） 的主席迈克·斯弗拉加（ＭｉｋｅＳｆｒａｇａ）认为，俄乌冲突下的北极“和平区”很难实现，但是北极研究应该继续。美国应在整个北极地区开展国际研究项目，成为一个积极可靠的领导者。科学外交的开展将产生“外溢”效应，包括“强化基于规则的国际秩序”、强化跨大西洋联盟、强化与非北极国家的伙伴关系等。③北极大国关系的缓和、北极理事会的成立以及科学家群体的活跃是美国开展北极科学外交意愿得以提升的关键。

１．２ 美国开展北极科学外交的能力提升

美国自身北极科研能力的提升是其开展科学外交的前提，具体表现在整合行政机构和提供财政拨款。美国提升自身北极科研能力的首要任务是建立专职北极科研工作的政府机构，进而整合联邦各行政部门，推动北极科研活动的开展，这是美国开展北极科学外交的制度基础；增加对国内外北极科研项目的财政拨款则为美国科研能力的提升提供物质保障。

１９８５ 年里根政府发布《第１２５０１ 号行政命令：北极研究》，该文件对美国北极科研活动的开展做出明确规划，宣布成立北极研究委员会（Ｕ．Ｓ． Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ），由国家科学基金会、商务部、能源部、内政部、国防部等多个联邦机构指定代表成立跨部门北极研究政策联合委员会（ Ｉｎｔｅｒａｇｅｎｃｙ Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ＰｏｌｉｃｙＣｏｍｍｉｔｔｅｅ），并指示该委员会在国务卿的指导下，协调和促进与其他国家的北极研究合作。④该文件的出台使美国北极科学外交的开展趋于专业化，打开了北极科研合作的新局面，推动了美俄关系的改善。此外，美国北极研究委员会自２００３ 年以来出台的《ＵＳＡＲＣ 北极研究目标报告》始终将国际科研合作视为美国北极研究优先目标之一。⑤ 该机构对美国北极科研目标的倡议直接影响跨部门北极研究政策联合委员会科研计划的形成和执行。美国不仅致力于设立国内专职北极科研的联邦机构，近年来也注重与国际社会的科研交流和合作。美国国防部于２０２１ 年６ 月９ 日宣布成立的泰德·史蒂文斯北极安全研究中心（Ｔｅｄ Ｓｔｅｖｅｎｓ Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ ＡｒｃｔｉｃＳｅｃｕｒｉｔｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ）是北极双边和多边研究合作的平台，旨在建立强大、可持续的国际网络，加强维护该地区的秩序，并应对气候变化等共同挑战。此外，２０２２ 年８ 月２６ 日，美国总统拜登计划在北极地区设立无任所大使，旨在推动美国在北极理事会内部开展建设性的合作，促进美国在北极地区的政策执行，与联邦层面的科学共同体建立密切协作关系。① 该举措进一步加强了美国联邦政府与北极理事会的联系。联邦层面的机构整合为美国北极科研能力的提升奠定了制度基础，使其能够针对特定的北极科研项目调动一切可以利用的资源。面对洪水、永久冻土层退化、海岸侵蚀给阿拉斯加原住民社区生活和经济发展带来的威胁，２０１２ 年由美国国家海洋和大气管理局（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｃｅａｎｉｃ ａｎｄＡｔｍｏｓｐｈｅｒｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ） 与美国地质调查局（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｕｒｖｅｙ）领导的阿拉斯加测绘执行委员会，负责收集美国北极沿岸环境变化数据，于２０２０ 年制定了《阿拉斯加海岸测绘：支持美国经济、安全和环境的十年战略》，对此后十年的测绘优先目标进行了规划。②

北极极端严寒的自然条件加大了科研活动的开展难度，联邦政府的财政拨款是确保美国北极科研项目顺利进行的关键，具体分为资助政府体系内部的北极科研项目以及与国内学术机构合作开展北极科研项目。始于１９９４ 年的“潜艇北极科学计划”（Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ａｒｃｔｉｃ ＳｃｉｅｎｃｅＰｒｏｇｒａｍ）是由美国海军、海洋研究机构等主体参与的联邦机构间合作项目，旨在使用核动力潜艇对北冰洋进行科学研究。不同于普通研究船，科学家群体能够利用潜艇收集北极海冰、水文、水深等综合数据，项目得到了美国国家科学基金会、海军研究办公室以及美国北极研究委员会的支持。③ 联邦政府提供的核动力潜艇及财政拨款是美国北极科研活动开展的基石。始于２０２０ 年的“北极河流项目”（Ａｒｃｔｉｃ Ｒｉｖｅｒ Ｐｒｏ?ｇｒａｍ）由美国地质调查局和科罗拉多大学合作开展，旨在结合原住民知识和西方科学知识，促使人们了解北极气候变化如何影响河流、鱼类等北极生态系统。该项目由美国国家科学基金会的“引航新北极”（Ｎａｖｉｇａｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｎｅｗ Ａｒｃｔｉｃ）项目资助，计划于２０２４ 年完成。④ 美国为北极科研活动提供资金和设备支持提升了其在北极地区的科研软实力，并有利于其在北极国际科研合作中占据主导地位。

二、美国开展北极科学外交的动因

２０１０ 年英国皇家学会和美国科学促进会将科学外交划分为三个维度，分别是为了科学的外交（Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ ｆｏｒ Ｓｃｉｅｎｃｅ），即促进国际科学合作的外交活动；为了外交的科学（Ｓｃｉｅｎｃｅ ｆｏｒＤｉｐｌｏｍａｃｙ），即利用科学合作的“外溢”效应改善国家之间的关系；外交中的科学（Ｓｃｉｅｎｃｅ ｉｎＤｉｐｌｏｍａｃｙ），即利用科学建议塑造并实现外交政策目标。⑤ 其中，为了科学的外交和外交中的科学根本目的在于利用科学外交增强一国科研实力，做出科学决策，提高其解决问题的能力，维护本国权益。为了外交的科学则是将科学作为恢复或巩固国家间关系的渠道。但是这一划分标准并未将科学外交的竞争性考虑在内，科学外交的开展在一定程度上可以成为参与国的网络性权力。因此，美国在北极地区开展科学外交的动因主要表现为维护美国北极权益、巩固北极伙伴关系、获取国际竞争优势。

２．１ 维护美国北极权益

国家利益始终是科学外交的关键驱动力。①美国在北极地区的权益涵盖政治、经济、安全、民生等多个领域，这也决定了美国维护自身北极权益的方式存在多样性。开展军事演习是维护其北极安全利益，提高北极行动能力以应对来自其他国家军事威胁的重要手段；提升美国北极软实力以及在北极地区的话语权是捍卫美国主权权利，促进北极经济可持续发展的基础保障；应对北极区域问题，及时监测北极环境变化则是保障阿拉斯加原住民社区生活和生计的必然要求。无论是为提升自身科研软实力还是应对北极区域问题都需要加大开展科学外交的力度。

第一，提升美国北极软实力。科学是一种软实力，它的吸引力和影响力是一种国家资产，也是一种国际影响力。科学外交的基础含义是追踪国际先进研究成果和发展方向，提升本国科学水平。② 人们对北极的认知根植于长期以来对北极地区的科学研究，科学家群体在塑造议题方面发挥着预警性的作用，无论是观测北极气候变暖速度还是探明北极蕴藏的资源都离不开科学考察。美国通过多种途径开展科学外交以促进自身科研能力的提升是其获取在北极议程设定和规则制定中话语权的关键，在渔业、航运、气候等领域发起国际合作倡议需要有科研数据的支撑，这也是确保美国在北极地区塑造“领导者”形象的战略基石。

第二，推动解决北极区域问题。气候变暖导致的海平面上升及随之而来的海岸侵蚀严重影响了包括阿拉斯加原住民在内的北冰洋沿岸社区的正常生活，鱼类的迁徙也使北冰洋周边国家的渔业产业做出调整。开展科学外交一方面能建立起跨国观测网络，实时监测海平面上升状况以及鱼群的迁徙方向和规律，推动科学家群体在观察永久冻土层融化等领域的合作，为北极基础设施建设保驾护航，推动北极的可持续发展；另一方面也能融合科学知识与传统知识，将阿拉斯加地方科学家群体纳入国际科学合作进程中，使原住民群体的声音得到充分倾听与采纳，从而切实地解决北极区域问题。

２．２ 巩固北极伙伴关系

前美国国务卿科技顾问尼娜·费多罗夫（Ｎｉｎａ Ｆｅｄｏｒｏｆｆ）认为，科学外交是利用国家间的科学合作来解决２１ 世纪人类共同面临的问题，并发展建设性的伙伴关系。③ 因此，科学外交不仅有助于各国共同应对跨境问题，还具有“外溢”效应。在常规外交渠道受阻或不存在时，科学可以通过使用中立的、非意识形态性的语言缓解国际分歧，推动国际合作。

一方面，科学外交的开展能够强化美国与北极伙伴的联系。北极的加拿大、冰岛、挪威、丹麦、芬兰均是北约成员国，与美国在北极地区存在长久且稳定的盟友关系，瑞典也启动了加入北约的进程，进一步加强了与美国在北极地区的军事合作。但是，不同于其他地区，北极自然环境的变迁直接影响北极国家的生存与发展，且北极国家内部在大陆架的划定和航道的归属权等领域依然存在分歧。冰岛、瑞典、芬兰在事关北极治理、划界和防务等重大问题上话语权较弱，④而在科研领域的参与程度较高。为此，仅有军事合作难以维持美国在北极地区的伙伴网络，加强北极科研这一基础领域的合作同样重要。部分北极国家在科研领域的能力薄弱，美国能够利用开展科学外交的方式加强与它们的联系，并加强其对美国的依赖。加拿大虽然作为北冰洋沿岸国扼守西北航道，但是由于其破冰能力和深海科考技术落后，难以依靠自身力量对北冰洋海底地质地貌开展考察测绘，往往需要依赖美国等其他国家来共同展开极地测绘工作。①

另一方面，科学外交的开展在特定时期内能够缓和美国与俄罗斯在北极地区的关系。自冷战结束以来，科学家群体在东西方合作方面发挥了重要作用。从１９９０ 年国际北极科学委员会的建立、１９９１ 年《北极环境保护战略》的签署到随后１９９６ 年北极理事会的成型，美俄两国的科学家在两国政府的支持下开展了广泛的科研合作。２０１４ 年的克里米亚危机并未导致北极理事会的停摆，美俄在北极理事会框架下的科研合作也未受到阻挠。２０１７ 年的《加强北极国际科学合作协定》是在美俄共同主导的程序下谈判达成的，推动了签署国研究人员、学生和科研设施的流动。② 虽然受俄乌冲突影响，美俄在多个领域的科研合作中止，但是应对北极气候变化是大势所趋，国家的生存利益高于一切。美俄历史上的科学外交历程也表明北极科研依然是缓和美俄北极关系的突破口，且两国内部及国际社会上的科学家群体也在通过多种方式施压政府以恢复北极地区的科研合作。③

２．３ 获取北极竞争优势

美国北极政策从属于其全球战略的总体布局。④ 北极地区既是全球气候变化的“前沿地带”，又蕴藏着足以改变全球经济格局的能源资源，这使北极成为美国获取全球领导地位的关键区域。２０２２ 年１０ 月拜登政府发布的《国家安全战略》将“战胜中国与压制俄罗斯”置于全球优先任务的首位，并指出中国是唯一有意愿和能力重塑国际秩序的竞争者，中美的竞争逐渐扩展至全球各领域，包括全球治理。⑤ 北极作为全球治理的“示范区域”自然也被美国视为与中国的竞争地带。

虽然美国两党在北极能源开发、环境保护等领域存在诸多分歧，并出现了“极化” 的现象，⑥但是二者都将中国的崛起视为对美国北极战略安全的挑战。过去中美两国在北极领域的合作主要集中在环保、科考等“低政治” 领域。随着中国综合实力的不断增强，遏制中国在北极地区的科研活动也成为了美国北极战略的新趋势。拜登政府在２０２２ 年１０ 月更新的《北极地区国家战略》中指责中国在北极的参与加剧了地区竞争局势，而科研也成为美国攻击中国在北极参与的工具。该报告将中国在北极地区开展的科研活动解读为“军事和情报双重用途”，⑦旨在将中美在北极地区的竞争扩展至科研领域。

中国作为深受北极气候变化影响的“近北极国家”，通过开展科学外交，加强与北极利益攸关方的科研合作，共同应对北极区域问题。同时，科学外交的开展与科研能力的提升也是中国提升北极话语权的关键，这是美国打压中国北极科研活动的直接原因。目前，中国科学家能够通过参与北极理事会的工作组、参与国际北极科学委员会及其他相关科研机构的活动影响北极治理进程中的议程设定。⑧ 美国利用其北极国家的身份以及北极圈国家对域外势力的戒备心理，通过开展科学外交，发起多个利于北极域内国家的科学倡议，削弱中国在北极地区的影响力，无论是《加强北极国际科学合作协定》，还是《北极海洋油污应对与预防合作协议》，都是北极国家在北极理事会框架下结成的科学垄断同盟。① 美国在各协定的发起和推进过程中扮演了核心角色。需要注意的是，具有合作、竞争特征的科技外交措施会存在于美国对他国的行动中。② 在特定的领域，美国依旧需要同中国在北极地区开展合作，两国作为世界排名前两位的温室气体排放大国，需要合作应对气候变化给北极地区乃至世界带来的风险。

三、美国开展北极科学外交的路径

美国北极科学外交的开展呈现主体多元化、形式多样化和领域多面化的特点，联邦政府各部门、国际非政府组织、原住民群体等均参与其中，开展形式包括发起国际会议、资助国际科研合作、发布科研报告等，涉及渔业、能源、航运等多个领域。具体而言，根据开展层次，美国开展北极科学外交的路径可划分为国内层面、双边层面和多边层面。

３．１ 国内层面

随着美国对北极议题关注度的提升，越来越多的国内行为体参与到国家北极战略的实施进程中。联邦政府各行政部门能够通过发布官方北极科研报告影响北极区域政策话语体系，为外交决策、外交行动和外交谈判提供信息。③得到联邦政府资助的非政府组织也能够与国际社会的其他行为体开展北极科研合作。

（１）发布北极科研报告

为全面获取北极科研信息，推动北极科研活动系统化，美国联邦政府内部多个行政部门均出台了专门的北极科研计划（见表１）。美国国内发布的北极科研报告能够为国家和国际社会的科学决策提供建议，这是科学外交的形式之一，即外交中的科学。一国北极政策的制定需要吸纳国际社会既有的数据和资料，政策制定者也会参考不同类型的信息来源，包括媒体、利益集团、智库等，其他国家的科研报告也会成为信息来源之一。２００８ 年美国地质调查局发布的《环北极资源评估：评估北极圈未探明储量的石油和天然气》指出，北极仍有９００ 亿桶石油、１６６９ 万亿立方英尺天然气和４４０ 亿桶液态天然气有待勘探。④ 该报告的发布成为此后多国制定北极政策时的参考标准，也是该报告的出台让国际社会意识到北极地区的经济价值。２０１８年英国政府发布的《冰层之上：英国的北极政策》中就指出，“北极丰富的碳氢化合物储备将满足世界对能源的新需求”。⑤

（２）资助非政府组织开展国际科研活动

得到联邦政府资助的非政府组织开展国际科研合作的过程也是扩大美国影响力的过程。

总部位于阿拉斯加安克雷奇的育空河部落间流域委员会（ Ｙｕｋｏｎ Ｒｉｖｅｒ Ｉｎｔｅｒ?Ｔｒｉｂａｌ ＷａｔｅｒｓｈｅｄＣｏｕｎｃｉｌ）是一个由包括阿拉斯加本地科学家在内的原住民群体组成的非政府组织，旨在保护育空河及周边环境，并延续传统生活方式，而育空河是一条流经加拿大育空地区中部和阿拉斯加中部的国际河流，因此该组织的活动范围具有国际性。自２００６ 年起，美国国家科学基金会、美国环保署以及美国地质调查局开始资助育空河部落间流域委员会发起“原住民观测网络”（Ｉｎｄｉｇｅｎｏｕｓ Ｏｂｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｎｅｔ）这一国际合作研究和观测项目，收集育空河的水质样本及周边空气、土壤样本。⑥ 阿拉斯加面临海岸侵蚀、洪水、干旱、野火和其他可能威胁到粮食安全、水安全和社区健康的环境变化，美国环保署和美国海洋能源管理局（Ｂｕｒｅａｕ ｏｆ Ｏｃｅａｎ ＥｎｅｒｇｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）资助的阿拉斯加地方环境观测网络（Ｌｏｃａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｏｂｓｅｒｖｅｒ，简称ＬＥＯ）旨在获取北极环境变化的信息。２０１６ 年美国举办首届北极科学部长级会议的时候提到， 美国正在与加拿大和芬兰合作将该网络扩展为泛北极网络，目前ＬＥＯ 的参与者覆盖阿拉斯加和加拿大的１００ 多个社区。① 联邦政府通过资助非政府组织能够间接加强美国与国际社会的科研合作，推动官方—民间双轨科学外交的开展。

３．２ 双边层面

美国在双边层面开展的北极科学外交主要针对俄罗斯和加拿大，前者与美国隔白令海峡相望，后者则是美国陆上邻国。由于地理位置及各方北极战略优先事项的不同，美国对两国开展科学外交的重点领域也存在差异，美俄科研合作重点主要为渔业、大陆架勘探、气候等，美加科研合作则主要围绕原住民社区，能源开发、海底测绘等领域展开。

（１）美俄北极科学外交

冷战结束以来，美俄在北极地区发起多项合作倡议，旨在促进两国科学家群体在北极地区开展科研工作，更好地了解北极环境变化。１９９５ 年美国国家科学基金会发起俄罗斯—美国北极大陆架环境倡议（ＲＡＩＳＥ），资助三个工作组研究欧亚大陆北部领土、海洋和大陆架的变化，并最终拟定了项目计划草案，这为美俄两国的科学家开展在北极地区的科学合作提供了指导。② 进入２１ 世纪以来，随着气候变暖带来的影响越来越大，美俄两国均意识到应对气候危机的重要性。在此背景下，美国国家海洋和大气管理局同俄罗斯科学院共同发起俄罗斯—美国北极长期普查项目（ＲＵＳＡＬＣＡ）。③ 在２００４－２０１５ 年间资助了两国科学家在白令海和楚科奇海进行了多次合作考察，推动了两国在冰川学、海洋学等领域的合作， 为在该地区建立气候监测网络收集信息。① 渔业是美俄北极经济发展的支柱产业之一，因此，美国国家海洋和大气管理局的阿拉斯加渔业科学中心同俄罗斯联邦渔业和海洋学研究所在白令海渔业方面积极开展合作，旨在了解气候变化如何影响鱼类的数量和位置。② 这一合作有利于两国科学家共享和整合渔业信息，推动北极渔业的可持续发展。

（２）美加北极科学外交

美加在北极地区开展的科学合作始于１９８８年１ 月两国达成的《美加北极合作协定》，协定强调双方应利用破冰船开展北极科研合作，共享科研数据，促进两国对北极海洋环境的了解。③ 该文件成为此后美加在北极能源开发、海底测绘等领域开展延续性科研合作的制度基础，两国在该协议以及北极理事会框架下指定相关政府部门通过发起论坛、联合科考等形式开展了多次科研合作。始于２００８ 年的美加北方石油和天然气研究论坛由美国海洋能源管理局和加拿大政府与原住民关系及北方事务部（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｒｏｗｎ－Ｉｎｄｉｇｅｎｏｕｓ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄＮｏｒｔｈｅｒｎ Ａｆｆａｉｒｓ）共同发起，至今已举办五次。④美国和加拿大在波弗特海及其沿岸的油气资源开发合作也有着深远的历史，通过科研合作对资源开发活动进行评估，在追求经济发展的同时降低资源开发对环境和社会的影响，建立溢油预防和响应机制，参与者涉及联邦、州、地方政府、原住民群体、科学家群体、非政府组织、企业以及学术机构等。２０１０ 年８ 月到９ 月，美国地质调查局与加拿大自然资源部（Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅ?ｓｏｕｒｃｅｓ Ｃａｎａｄａ）、加拿大地质调查局（ＧｅｏｌｏｇｉｃａｌＳｕｒｖｅｙ ｏｆ Ｃａｎａｄａ）合作在波弗特海和北冰洋东部进行勘探和科学考察，旨在获取数据以支持美国和加拿大在北冰洋划定外大陆架的界限。⑤收集外大陆架的相关数据是使美加北极主权权利具备合法性的关键，科研合作的推进使美加在北极地区的捆绑关系得到加强。

３．３ 多边层面

由于北极域内外人类活动共同造成了当前北极环境的变化，且随着这种变化影响范围的扩大，当前参与北极治理的行为体不仅包括传统的北极八国，中日韩等非北极国家，还包括国际海事组织、国际北极科学委员会等非国家行为体。全球化的发展给地区问题的走向增添了更多的不确定性和外部性因素，许多原先的域内问题越来越具有全球性色彩。⑥ 面对参与北极治理行为体多元化的国际趋势，美国也积极扩大科学外交的开展范围，通过发起并参与国际科考活动、国际科学会议、推动签署国际科学协定等方式巩固其在北极地区的核心地位，发挥领导作用，以此防止自身在北极治理进程中被边缘化。

（１）积极参与国际北极科考活动

北极寒冷的气候和冰封的海面决定了在该地区开展科考的成本极高，仅凭科学家自发组织的科考活动难以进行，北极科考的开展离不开各国政府的大力支持。各国政府为四次“国际极地年”活动的顺利开展提供了资金、设备等支持。美国参与国际北极科考活动的形式包括派遣政府内部科学家、提供资金援助、提供破冰技术支持等。美国国家海洋和大气管理局的北极研究项目（Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐｒｏｇｒａｍ）为北极基础研究提供支持，以了解复杂的北极环境，包括旨在维护太平洋地区浮标、收集海洋和气象数据的“国际北极浮标计划”（ＩＡＢＰ）、旨在提供北极观测数据和专业知识的“美国北极观测网络”（Ｕ．Ｓ． ＡＯＮ）、旨在促进北极大气研究合作的“国际北极大气观测系统”（ＩＡＳＯＡ）等多个国际研究活动。① 破冰船在北极科考中扮演着举足轻重的角色，它不仅彰显着一国在北极地区的行动能力，也为科考活动的顺利开展保驾护航。

２０２２ 年７ 月，美国海岸警卫队的破冰船“希利”（Ｈｅａｌｙ）号穿越了波弗特海和楚科奇海，并在美俄海上边界进行了巡航，该破冰船搭载了来自多个大学和研究机构的３４ 名研究员以收集北极地区的数据，开展科学研究，增强美国在北极地区的存在。② 除破冰船外，美国也利用研究船为国际北极科考活动提供设备支持。“２０２２ 泛太平洋冬季公海科考”活动汇集了来自加拿大、日本、韩国、俄罗斯和美国的科学家，旨在探究北太平洋气候和环境的变化如何影响太平洋鲑鱼和周围物种的分布、迁徙、生存等。美国国家海洋和大气管理局的科学家乘坐该机构的“ＢｅｌｌＳｈｉｍａｄａ”号渔业研究船参与此次科考活动。③

（２）发起国际北极科学会议

虽然国际北极科学委员会自１９９９ 年起便开始召开北极科学峰会周（ Ａｒｃｔｉｃ ＳｃｉｅｎｃｅＳｕｍｍｉｔ Ｗｅｅｋ），将北极研究者和研究组织聚集起来，加强北极科学组织之间的密切联络与协作。但是该会议倾向于为科学家群体之间的交流提供平台，在搭建政策制定者和科学家群体之间的联系渠道方面发挥作用有限。国家发起的国际北极科学会议则能克服这一局限，２０１３年４ 月冰岛总统奥拉维尔·拉格纳·格里姆松（?ｌａｆｕｒ Ｒａｇｎａｒ Ｇｒíｍｓｓｏｎ）发起的北极圈论坛大会（Ａｒｃｔｉｃ Ｃｉｒｃｌｅ Ａｓｓｅｍｂｌｙ）为政策制定者和研究人员搭建了交流的平台。为了扩大自身在北极地区的影响力，实现北极利益攸关方之间的数据共享，美国也发起了多个国际科学会议。

１９９１ 年美国内政部海洋能源管理局发起了四年一度的北极边缘国际会议（ ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ Ａｒｃｔｉｃ Ｍａｒｇｉｎ），旨在为科研人员提供信息交流、研究合作和成果分享的平台。④此后会议分别在俄罗斯、挪威、德国等地召开。

２０１６ 年９ 月２８ 日，美国主办了第一届北极科学部长级会议，参会者包括北极八国、中国、印度、日本等２５ 个国家及欧盟的科学部长、原住民组织的代表，会议主要围绕四个主题发布了联合声明，分别是：北极科学挑战及区域和全球影响、整合北极观测网络并加强数据共享、运用对北极的科学认识来增强区域复原力并制定全球应对措施、促进公民对北极事务的参与。⑤ 此后北极科学部长级会议分别在德国柏林和日本东京召开。作为会议的发起者和推广者，美国在北极治理进程中的核心地位得到了维持，话语权也得以加强。

（３）推动签署国际北极科学协定

国际北极科学会议仅为科学家群体和政策制定者提供了交流信息的平台，将科学知识转化为政策实践的关键在于签署国际协定，敦促各国采取实际行动以维护北极地区的生物多样性、保护北极环境、促进该地区经济的可持续发展。１９７３ 年，五个北极熊分布国———加拿大、丹麦、挪威、苏联和美国签署了《北极熊保护协定》，该协定要求五国必须采取适当行动保护北极熊的生存环境，禁止无管制狩猎北极熊。成员国应开展科学研究，分享研究成果并与其他成员国加强相关合作，采取健全的措施保护北极熊。① 该协定的签署为此后五国的科学家群体跨国开展北极熊研究和保护行动奠定了制度基础，双边合作也在该制度框架下顺利开展。

在北极理事会内部，美国充分抓住２０１５ 年５ 月至２０１７ 年５ 月担任北极理事会主席的机遇，计划在北极地区采用“区域性海洋保护计划”的管理模式，以协调北极地区的科学研究和日益增多的人类活动。② 在其他国家担任轮值主席国的时期，一方面，美国科学家在北极理事会工作组内积极发挥作用，例如参与撰写２００５ 年发布的《北极气候影响评估报告》和２００９ 年发布的《北极海运评估报告》；另一方面，美国同其他国家合作建立特别任务组，召集科学家针对特定问题进行调查和研究，并提交决策建议，２０１１ 年的《北极海空搜救合作协定》、２０１３ 年的《北极海洋油污预防与反应合作协定》以及２０１７ 年的《加强北极国际科学合作协定》都是在特别任务组内产生的。其中，《加强北极国际科学合作协定》在促进科学家群体的国际协作，推动科学数据和科研基础设施的共享，加强北极八国在北极科学人才培养领域的合作等方面发挥了重要作用。③ 为了加强海洋生物资源养护，２００９ 年８月，美国北太平洋渔业管理委员会（Ｎｏｒｔｈ ＰａｃｉｆｉｃＦｉｓｈｅｒｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｕｎｃｉｌ）发布了《北极区域的渔业资源管理计划》，要求美国海岸警卫队与国家海洋和大气管理局在美国北极专属经济区水域内联合实施商业禁捕行动。④ 这一国内立法随后得到加拿大、丹麦等国的效仿。在美国的推动下，２０１８ 年１０ 月，北冰洋沿岸五国与冰岛、欧盟、中国、日本和韩国签署了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》，所有签署国同意禁止在该海域进行商业捕捞，直到“获取足够的科学信息以管控渔业捕捞”。根据该条约第４ 条，签署国同意在条约生效后两年内建立一个“科学研究和监测联合计划”，以进行解除禁令所需的研究。⑤ 美国通过这种方式推动了签署国科学家之间的交流与合作，同时保障了中北冰洋公海区域内渔业的可持续发展。

四、美国北极科学外交的开展趋势及启示

美国在北极地区开展的科学外交具备机制性和稳定性，在提升其北极软实力的同时巩固了美国与北极盟友的关系，但是这一趋势也将美国北极科研活动的开展牢牢镶嵌在国际体系内。为了维护自身北极利益，美国将继续推动北极科学外交的开展，因此当前美国对俄罗斯的制裁是暂时的，对中国北极科研活动的指责也不能成为阻挠其在北极地区开展科学外交的实质性举措。

俄乌冲突爆发后，包括美国在内的西方国家曾以制裁俄罗斯为由，中止多项与俄罗斯在北极地区的科研合作，包括暂停参与北极理事会及其附属机构的会议、美俄在北极熊保护领域的合作、泛太平洋冬季公海科考活动等等，美国国家海洋和大气管理局的科学家不能登上俄罗斯的科考船，俄罗斯也无法获取阿留申群岛南部边缘水域的鲑鱼信息。⑥ 西方科学家无法从俄罗斯手中获取用于气候变化研究的样本和数据。这些制裁措施在阻滞了俄罗斯北极科研活动正常开展的同时，也对美国北极科研能力的提升造成了重创。此外，俄罗斯是世界第四大二氧化碳排放国，俄罗斯领土范围内大量永久冻土的融化将释放更多二氧化碳，各国都需要监测永久冻土的融化状况。中止与俄罗斯在北极理事会内部的合作在一定程度上放松了对俄罗斯的监督，俄罗斯可以自由地开展天然气燃除等活动，俄罗斯放射性污染物的处理也将不受限制。作为科学外交的直接结果，美国在北极科研领域的制裁举措阻挠了本国科学家科研活动的正常进行，并最终不利于应对北极地区的气候变暖危机，损害自身在北极地区的权益。因此，随着挪威成为北极理事会新一任轮值主席国，北极理事会内部的合作将逐渐恢复，不论是为了维护自身权益还是区域利益，美俄北极科学外交终会重启。

科学外交是中国在北极地区建立普遍性信任机制的有力举措，科学家个体之间的长期互动有助于形成科学共同体乃至政治行动者之间的普遍互信。此外，加强对北极的科学研究，拥有前沿的北极“知识”体系将为中国参与北极治理提供有力的理论保障。中国的北极科学外交历程始于１９９６ 年加入国际北极科学委员会，随后于１９９９ 年组织了北极科学考察，２００４ 年与日韩共同发起极地科学亚洲论坛并于同年建立了黄河站，２０１３ 年建立中国—北欧北极研究中心并成为北极理事会的永久观察员，２０１８ 年中—冰北极科学考察站也正式运行。① 当前美国之所以指责中国北极科考活动具有“双重用途”，主要原因在于中国通过开展北极科学外交提升了自身的话语权，加强了与北极国家和国际组织的联系，这被美国视为“威胁”的同时也说明，中国的北极科学外交取得了一定的成效。为了捍卫中国根据《联合国海洋法公约》和《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际法享有的北极权益，在加强自身科研能力的同时，中国应继续从多个方面开展科学外交。

第一，拓宽多元主体参与渠道，开展多主体参与和多层次的立体化北极科学外交。中国北极科学外交的开展形式以政府主导直接参与为主，包括组织参与北极科考、建立北极研究站、建立双边或多边研究中心等。自然资源部下设的中国极地研究中心作为中国开展北极科研活动的主体，在保护极地生态、评估极地环境、保障极地科考等领域发挥了重要的作用，并与世界主要极地考察国家的研究机构均建立了密切联系。虽然中国极地研究中心积极资助国内高校开展北极科研活动并联合高校培养科研人才，但是在涉及国际北极科研交流与合作时，国内高校的参与程度有限。中国—北欧北极研究中心是目前唯一涵盖中国极地研究中心与国内各大科研院校的国际北极合作平台。面对目前国际社会对中国北极科研目的的错误解读，中国应加强“第二轨道”科学外交的开展。“第二轨道”是介于官方外交与纯民间交流之间的一种特殊渠道，是指有明确政治取向的各种非官方行为体所从事的能够影响官方决策的跨国性活动。② 始于２０１５ 年的“中美北极社会科学研讨会”由中国国家海洋局极地考察办公室资助，至今已举办六届。该研讨会为两国从事极地研究的专家学者提供了交流的平台，也是中国开展“第二轨道”北极科学外交的典范，从制度架构、合作领域和合作方式等多个角度为加强两国北极合作提出了进路。③ 中国应区分不同国家对北极科研议题的关注重点，资助国内科研团体开展非正式的国际北极科研合作，为国内外科研高校和机构搭建交流的平台，在提升中国北极科学外交灵活性的同时，增进各国对中国北极科研活动的了解，扩大彼此间的相互信任与合作。

第二，适时发布北极科研报告，建立北极科学数据中心网络。美国之所以能够成为多个国际北极科学会议和科研项目的发起者和推广者，与其国内及时更新的科研报告以及强大的科学数据中心网络有着密切联系。为了使科学家、记者、学生更好地了解北极地区的冰雪变化状况及影响，提供决策信息，１９８２ 年美国国家海洋和大气管理局将科罗拉多大学的博尔德冰川学世界数据中心指定为国家冰雪数据中心和其他ＮＯＡＡ 数据中心的附属机构。① 美国国家科学基金会建立的北极数据中心收录了所有其资助获取的北极科研数据，以供研究者使用。且美国联邦政府围绕北冰洋、冰雪融化、北极天气和极端事件、北极冻土等七个主题建立了专门的数据中心，搭建起北极科研数据中心网络。国家极地科学数据中心是我国唯一一个负责极地领域科学数据汇交、管理和共享的数据中心，且数据资源单一，主要是黄河站或中国北极科考的观测数据。与国际社会共享本国在北极地区获取的科研数据固然重要，但是针对中国与国际社会合作开展的北极科研项目、中国在国内资助开展的国际北极科研项目，均有必要建立数据中心，以搭建中国的北极科研数据网络，及时总结中国北极科研行动的成果产出，提升中国北极科研活动的透明度。正如国家海洋局极地考察办公室主任沈君所言，“中国应加强数据共享应用，高标准建设极地科学数据中心，加大数据汇交整理处理力度，做好样品、数据和成果的共享，及时更新调整共享目录，努力为极地科学研究和国际治理提供有力数据支撑”。②

第三，积极参与国际北极科研组织的工作，提供北极公共产品和服务。国际科技组织作为国际科技合作与全球科技治理的主体，为各国科学家提供了开展国际合作、了解科技发展动态、提升国际交往能力的平台。③ 中国虽然已经与世界各主要极地科考国家的研究所建立了密切的联系，但是在国际组织中的参与度相对较低。目前中国主要通过国际北极科学委员会、北极理事会下设的工作组在北极治理进程中发挥作用。然而，北极地区已经形成了庞大的科学组织网络。极地公民科学共同体（Ｔｈｅ ＰｏｌａｒＣｉｔｉｚｅｎ Ａｒｃｔｉｃ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ）、国际北极社会科学联盟（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｒｃｔｉｃ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）、极地早期职业科学家联盟（Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ ｏｆ ＰｏｌａｒＥａｒｌｙ Ｃａｒｅｅｒ Ｓｃｉｅｎｔｉｓｔｓ）等科学家组织在促进北极科学信息的收集、交流、传播方面发挥了重要的作用，建立了北极科研数据平台，并积极与北极理事会、国际北极科学委员会建立联系。这些非政府间国际组织的中立性和专业性使其得以作为独立的力量在北极治理进程中发挥作用，汇聚了来自多个国家的科学家群体。中国应加大对本国科学家参与非政府间国际组织的鼓励和支持力度，科学家个人之间建立的联系有利于改善中国在北极地区的形象，推动北极科研合作的顺利开展。此外，中国应积极为北极科研活动提供设备支持，加强在北极科研方面的投入。目前中国有“雪龙”号和“雪龙２”号两艘极地科考船，二者均配备了先进的科研观测系统和设备，并成功护送中国科考队完成了多次极地考察任务。中国应充分利用极地科考资源，积极发起国际北极科考活动，在彰显中国北极科考能力的同时，也为中国科学家和国际科学家提供交流与合作的平台，提高科考效率，为北极科研合作提供公共物品，以实际行动打破中国北极科研“双重目的”论。

五、结 语

自冷战结束以来，美国不断加大开展科学外交的力度，通过政府、非政府组织、高校、研究机构等多元行为体的共同协作，在北极地区建立起了庞大的科研合作网络，在提升自身科研能力的同时，也巩固了与北极伙伴的关系。但是，不同于以往人们对科学外交的认知，俄乌冲突爆发后，从北极圈七国宣布暂停参与北极理事会的活动，到北极科学峰会周拒绝邀请俄罗斯代表参会，北极地区的科研合作受到严重阻滞。这一现象出现的根本原因在于科学外交的长期开展已经将北极地区的科研合作镶嵌在政治安排中，科学是促进各国合作的催化剂，但在北极地区也是北极七国孤立俄罗斯的工具。美国通过长期开展科学外交在北极地区获得的网络性权力成为其制裁俄罗斯的工具，也是其建立科学垄断同盟的基础。随着中国将科研能力的增强作为提升北极话语权的进路，美国在北极地区对中国的打压将拓展至科研领域。然而，鉴于北极治理需要北极利益攸关方共同贡献科研知识，且中国与北极域内外主要极地科考国家已经建立了机制化的联系，美国单方面的霸权思维和逻辑难以立足。中国应秉持《中国的北极政策》白皮书中“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极”的目标，加大开展科学外交的力度，提高北极科研能力和水平，进一步推动北极地区的善治。

编辑 杨海萍