《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》：要义、焦点与本土规

范回应 李一丁

摘要： 广受瞩目的生物多样性公约第十五次缔约方大会如期通过《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》。作为未来指引、规导全球生物多样性治理的纲领性和标志性文件，该框架属国际软法但具备较高约束力、较强执行力和较大影响力，并确证“公约＋议定书＋框架” 生物多样性新型国际法体例。《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》为“一主五配”、平行并列与交织共存的样貌，不仅于结构与要素方面出现变化，还在治理的理念、一揽子形式、基线制逻辑和高相关内容等方面呈现创新，其焦点集中于配套决定，对监测框架、履约资金和能力建设等问题施予关注。《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》施行需要规划、政策、法律等助力《中国生物多样性保护战略与行动计划》修订更新、具体行动目标履践和特定议题规范准备以实现本土规范回应。

关键词：《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》；生物多样性公约；全球生物多样性治理；本土规范回应

中图分类号：Ｄ９９６．９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０８－００８８－１３

《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》（以下简称《昆蒙生物多样性框架》）系《生物多样性公约》（以下简称ＣＢＤ 公约）第十五次缔约方大会最为期待的与会成果。该框架是《２０１１—２０２０ 年生物多样性战略计划》（以下简称《生物多样性战略计划》）后又一全球生物多样性议题的集体智慧结晶。作为未来指引、规导全球生物多样性治理的纲领性文件，《昆蒙生物多样性框架》对全球环境治理意义甚巨，被誉为生物多样性领域的“巴黎气候协定”。该框架通过后，各缔约方面临繁杂、具体和多维的认识、了解、评估与应对工作。本文拟从要义、焦点与本土规范回应三方面对该框架进行研究。

一、要 义

１．１ 性质

《昆蒙生物多样性框架》不是严格意义上的国际法律。它并非ＣＢＤ 公约条文及附件组成部分，并不遵从缔约方大会集体协商程序。不过，制订环节与执行过程使其具备国际软法特质。当国际社会就新议题无法达成普遍共同预期时，软法对于消除冗长且不必要的争论过程具有积极意义。① ＣＢＤ 公约第二十六条规定缔约方应在规定时间内向缔约方大会提交报告的一般国际法律义务，该框架得以重申，以提交国家履约报告为抓手，凝聚、提炼各缔约方共同关心议题的感知和认同。国际社会在某些领域高度共识的宣示表达了人类对于国际社会某些问题的共同价值理念和基本认识。②结合生物多样性国际法演进史，“公约＋议定书＋框架”这一“条约与非条约”“硬法与软法”的组合式、多态样新型国际法体例正式被确证，《昆蒙生物多样性框架》成为全球生物多样性领域标志性的国际环境文件。

１．２ 关系

《昆蒙生物多样性框架》呈现“一主五配”样态，是一个以成果为导向的全球性框架，用于指导制定各国长期目标和行动目标并在全球层面定期监测和审查公约进展情况。③ 五份配套文件均为推动主文件施行的“卫星”文件。主文件和配套文件平行并列，配套文件交织共存。《昆蒙生物多样性框架》可见关联条款，配套文件提出详尽、具体和细致的规定，通过资金技术、培训等方法来协助成员国遵守，并提高其遵守的意识和能力。④

《规划、监测、报告和审查机制决定》执行需要资金配给，《资源调动决定》借《规划、监测、报告和审查机制决定》保障，两者互为关联。《监测框架决定》推动《规划、监测、报告和审查机制决定》施行，《遗传资源数字序列信息决定》（以下简称《数字序列信息决定》）内容未现于主文件和《能力建设和发展和科技合作决定》（以下简称《能力建设和科技合作决定》）以外的其他文件，意味着它并不影响框架实施，存在变动可能，仅《能力建设和科技合作决定》施加影响。按照国际环境和发展研究所认识，《资源调动决定》《监测框架决定》属于框架实施支持机制，《能力建设和科技合作决定》属于框架实施能力条件，《规划、监测、报告和审查机制决定》则属于框架实施责任和透明度要求。⑤

１．３ 对比

《昆蒙生物多样性框架》在融入联合国《２０３０ 年可持续发展议程》等国际文件目标、观点基础上，提出２０２０ 年后全球生物多样性治理期许和希冀。相较《生物多样性战略计划》，《昆蒙生物多样性框架》在结构与要素方面呈现差异（参见表１）。

《昆蒙生物多样性框架》以《全球生物多样性展望五》和《生物多样性和生态系统服务全球评估报告》（以下简称《全球评估报告》）为共同科学依据。第五版《全球生物多样性展望》①对２０２０ 年爱知生物多样性目标施行情况进行评估，只有《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》（以下简称《名古屋议定书》）缔约方加入比例超额完成。大部分目标进展缓慢，“退化和破碎情况减少”“过多养分不造成环境损害”以及“减少对珊瑚礁压力”等甚至偏离轨道。《全球评估报告》称全球生物多样性正以无法衡估的速度不断恶化，多学科交叉研究结论揭示全球生物多样性保护和可持续利用格局、态势急盼扭转。

《昆蒙生物多样性框架》新增十八项因素作为框架组成部分，实质为方法论、权利场、价值观和工具箱。首先是方法论。“全政府和全社会方法”“合作和协同作用”即主体、方式等治理要素的变相阐释，折射生物多样性治理蕴含。

该框架提出以全政府和全社会的方法采取行动与合作的方式推动其实施、为世界领导人提供了改变自然所面临的下行轨迹，重塑人类与自然世界关系的机会。② 其次是权利场。“基于人权方法”暗含全球生物多样性治理的人权指向。权利场示意环境权、土著人民和地方社区特别权、发展权、性别平等权、司法救济权等权利类型。再次是价值观。“同一健康方法”揭示生物多样性保护和可持续利用与人类健康联结。生物多样性认知谱系殊异、缔约方客观情状与现实样态（如资源分布、资金分配南北不均）决定全球生物多样性治理仍应恪守共同但有区别原则。最后是工具箱。“科学与创新”“正规和非正规教育”“获得财务资源”暗含框架施行技术、教育以及资源需求。

《２０３０ 可持续发展议程》部分明确框架助力前者目标实现。《昆蒙生物多样性框架》甚至将生物多样性保护与可持续利用置于可持续发展核心，改变《２０３０ 可持续发展议程》与国际环境公约“补充性协同互动”认识，迈向互补性协同互动状态。① 结合不限成员名额工作组第三次会议联络小组案文，②即使纯粹保护不可偏废，生态系统恢复、消费习惯乃至生活方式改变仍为变革之道。人类福利本质上与自然保护相互交织而非排斥，③实现框架中长期目标最终达致人与自然和谐共生。可持续发展目标和应对气候变化行动将是生物多样性治理的重大转型方向。④

《昆蒙生物多样性框架》具体行动目标呈现层次优位和位序优化。“减少对生物多样性的威胁”为第一类，可理解为全球生物多样性治理关键。“执行工作和主流化的工具和解决方案”作为第三类具体行动目标位列最后，协助其他目标实现。《昆蒙生物多样性框架》与《生物多样性战略计划》内置目标存在下列关系：第一，保留。污染、农业、水产、养殖、渔业和林业等可持续管理事项继续留于《昆蒙生物多样性框架》。第二，删除。《生物多样性战略计划》目标一、五、六、七、十七不再示于《昆蒙生物多样性框架》。第三，关联。《昆蒙生物多样性框架》部分目标关联《生物多样性战略计划》，表述、导向有所调整与转换。⑤ 第四，新设。该框架首次提出若干意义深远的目标，如具体行动目标十五（鼓励和推动商业以及大型跨国公司、金融机构参与）、具体行动目标十七（生物安全）等。

１．４ 创新

《昆蒙生物多样性框架》赓续ＣＢＤ 公约条文规定，⑥亦适当触及《卡塔赫纳生物安全议定书》和《名古屋议定书》。《昆蒙生物多样性框架》创新显于理念、形式、逻辑和内容，不同程度地推动生物多样性保护和可持续利用主流化。生物多样性“主流化”帮助社会不同层面转换高阶目标为有意义和包容性行动。⑦

（１）治理的理念

从治理主体看，缔约方、观察员、国际机构、非政府组织、企业等悉数参会。工商业和金融机构、环境组织、原住民、地方社区乃至个人等非政府主体也参与其中。⑧从治理对象看，该框架囊括生物遗传资源数字序列信息，将生物多样性保护和可持续利用与气候变化应对深度捆绑；从治理工具看，规划、政策、法律等规范工具居于首位，经济、财政、金融、技术等重要性凸显；从治理模式看，除工作组、联络小组、主席之友小组、高级别会议和全体会议等与会形式，代表团大会、部长级协调工作组等临时会议方式交替出现，共治特征显著，各主体错位管制变为等位合作，公主体、私主体、第三方主体协作配合已成为常态；从治理过程看，依循“制定—施行—评估”闭环，透过后续缔约方大会持续关注效果与程度。多边主义、全球团结、国际合作仍然得到国际社会广泛认同和支持。①

（２）一揽子形式

一揽子形式指话题对象的排列陈设状态。近些年来，它广泛运用于世界贸易组织乌拉圭回合谈判、气候变化巴黎协定拟定等国际法制过程。一揽子形式在ＣＢＤ 公约历届缔约方大会文件中尚属首次。

《昆蒙生物多样性框架》采用一揽子形式理由如下：首先，议题庞杂琐碎。《昆明宣言》试图通过兼具雄心和务实平衡的框架，必然涉及不同主题、诸多命题和各种话题。其次，主文件之局限。以单一文件涵括所有议题造成框架拖沓与文本繁冗。在不增补ＣＢＤ 公约条文、遵从订立意图前提下，一揽子形式是将不同议题文件有机串联的最佳选择。再次，议程进度逼迫。一揽子形式采用“ｔａｋｅ－ｉｔ－ｌｅａｖｅ－ｉｔ”审查规则，对任意文件的否定代表所有文件不予通过。即便持存保留态度甚或激进观点，各缔约方不可能对所有文件均有异见，更不希望整个会议无果而终。一揽子交易能够集聚更多国家，容纳更多多样化的利益诉求并最大程度地尊重参与谈判国家的利益的诉求。②一揽子形式选取反映以中国为首的主席团会务运作技巧高超与会场掌控能力独到。

（３）基线制逻辑

框架编制参考气候变化国际谈判经验与做法，带来具细目标倡议和详尽结果预设。《昆蒙生物多样性框架》各部分目标数值为各方规定时间内欲求的生物多样性稳定状态与平衡标准。从类别看，比例基线和数字基线各有所示，如长期目标Ａ 和长期目标Ｄ。从性质看，过程基线和终局基线逐项罗列，如“３０％ ?３０％”“２ ０００ 亿” “２００ 亿” “３００ 亿”， 不太关注的“５０％”（其他已知或潜在入侵外来物种引进定居降低率）、“一半” （减少流失到环境过量养分、农药和剧毒化学品风险减少）等。量化数据大幅增加反映全球生物多样性治理严峻紧迫现实，也是全球环境治理迈向专业化、科学化和具象化的示例和印证。特别是很多目标集中于生物多样性丧失，也有必要设置一致性缔约方义务将此类目标变为本国政策与法律。③

（４）高相关内容

《昆蒙生物多样性框架》各部分目标高度相关。首先是递进关系。Ｂ 部分宗旨、Ｆ 部分愿景和使命、Ｇ 部分２０５０ 年长期目标、Ｈ 部分２０３０年具体行动目标呈现宏观到微观、抽象到具体脉络。Ｈ 部分２０３０ 年具体行动目标三部分不仅呈示生物多样性成分关联，还表明作为工具的人与生物多样性依存。其次是表里关系。部分目标助益其他目标实现或渠道供给。具体行动目标十四和二十…激活具体行动目标一、十三、十五、十八、十九和二十一，有可能缓解具体行动目标二、三、五、六、七、八、十二生物多样性直接损失。④再次，还有因果关系。具体行动目标十七、十八、十九、二十、二十一为推动长期目标实现的消费、能力、资金、信息诱因。自然因素相互依赖性意味着失去一个因素将导致其他因素的目标不能实现。⑤

１．５ 评价

不同于ＣＢＤ 公约及议定书构建的国别管制秩序，《昆蒙生物多样性框架》更像是各方在恪守公平、舍弃自由基础上踔厉恢复全球生物多样性失衡的一次政治救赎。单从体例、内容及表述即可觉察他们遥寄的宏图伟梦。《昆蒙生物多样性框架》通过表明全球生物多样性保护和可持续利用正式进入“单边至多级”“单向至多维” “单一至多元” “单调至复杂” 的治理时代。

《 昆蒙生物多样性框架》改变国际环境法对世义务主体与对象。国际环境法上对世义务具有的普遍性、强制性、绝对性与惩罚性等特点。①

该框架将对世义务主体蔓延至非政府组织、企业甚至自然人等非国家行为体，无异于一种变相的生物多样性国际造法。该框架亦将对世义务对象拓展至生物多样性保护和可持续利用，国家与国家单一关系升级为国家与国家、国家与其他主体相互嵌套的复合国际法律关系。

《昆蒙生物多样性框架》是习近平生态文明思想和习近平法治思想关于生态文明建设法治保障内容的弘扬和宣贯。会议的成功，是习近平生态文明思想引领共建地球生命共同体的重大胜利，是我国引领全球环境治理的巨大成功。② “探索人与自然和谐共生之路”“共同构建地球生命共同体”“人类命运共同体”等表述背后反映的整体生态系统观，体现在生物多样性保护与气候变化联动、构建尊崇自然、绿色发展的世界生态体系和协调有效的全球环境治理体系、③对发展中国家特别是不发达国家、小岛屿发展中国家和经济转型国家额外关切等方面。中国的伙伴关系网络则从建立之初便体现出了平等思想，因为伙伴关系的基础是共识，即“求同存异”。④该框架是马克思主义辩证法在全球生物多样性主题会议的生动演绎，充分认识到全球生物多样性治理当前与长远、观念与作为、危机与转机、整体与局部、阶段与过程联系。该框架所彰显的生物多样性生态、经济、政治、文化内涵，推动生态系统恢复、经济发展、政治互信和文化交融，丰富全球生物多样性治理外延。生物多样性框架将便利成员国生态、社会、文化、经济等方面生物多样性政策创制与实施。⑤

二、焦 点

配套决定含括影响框架施行的真正焦点。资金、能力和技术一直被视为影响ＣＢＤ 公约和议定书履约的三大要素。监测框架事关科学证据的搜集和查验，生物遗传资源数字序列信息延伸ＣＢＤ 公约和议定书适用对象。监测框架是实现框架目标的技术保证。

《监测框架决定》提供标题、组成和补充监测指标三件套。标题指标含括达成框架长期目标、具体行动目标所需监测事项，组成指标为监测事项构成要素。《规划、监测、报告和审查机制决定》要求各缔约方在生物多样性战略和行动计划以及国家报告列入指标，附件一认为必须包括国家目标，附件二国家履约报告模板第三部分和第五部分要求评估监测框架执行情况并发表结论。监测作为工具不仅核验满足目标程度及特定行动的实施，同时也是战略与行动计划的逻辑框架。⑥目前监测框架的制定仍处进行时，所有工作将在第十六次缔约方大会召开时结束。尽管如此，监测指标体系仍对各缔约方生物多样性监测评估提出全新限定和高阶要求。一旦监测框架要求条件无法满足，《昆蒙生物多样性框架》实现将存在不确定性。v履约资金是推动框架施行的物质保障。为了改变全球环境基金单一财务机制供资限制掣肘，ＣＢＤ 公约第九次缔约方大会开始关注资金需求缺口，直至《资源调动决定》通过才得以缓解。《资源调动决定》透过附件一《资金调动战略》，从国际和国内两种范畴、多边和双边两种渠道、公共和私人两大面向、中期和中级两步阶段，五个维度打通来源和进路。除了尊重国际金融体系、机构对全球生物多样性供资现况，鼓励它们加大力度继续提供协助支持，注重其他领域基金协同增效，国际维度同意新设全球生物多样性框架基金，引入绿色债券、慈善捐助等渠道，并保留减少负面资金流动查明、消除、淘汰或改革等措施。国内维度鼓励制定、更新和实施国家生物多样性融资计划或者类似工具，同时加大财政投入、国际资助以及私人支出等。在国家层面制定生物多样性资金调动计划，制定明确的筹资目标。①该决定提供诸多创见性的资金筹措范式，但足额、稳定和持续的资金供应受限于金融机构议题了解、后疫情时代尤其是资助国经济恢复、政治风向、话题热度与出资动力以及非官方资助意愿。

生物遗传资源数字序列信息议题于第十四次缔约方大会讨论正式纳入框架。②该议题一方面源自发展中国家对“生物剽窃”进一步加剧为“数字生物剽窃”的担忧。生物多样性第十五次缔约方大会首次将生物遗传资源数字序列信息（ＤＳＩ）写入《昆蒙生物多样性框架》，实现了发展中国家对生物遗传资源数字序列信息惠益分享的阶段性诉求，在内容上取得实质性进步；③另一方面试图从生物多样性国际法视角关联其他国际组织、议定书、遗传资源数字序列信息议题讨论；此外还关乎生物遗传资源数字序列信息国际法适用对全球生物多样性治理助益，如关联货币惠益分享作为创新手段弥补履约供资缺口。《数字序列信息决定》提出开放事项清单、阶段目标建议、根本价值遵循和有待审议问题，如基本概念、生物遗传资源序列信息获取和惠益分享运作模式、解决思路与方案、生物遗传资源序列信息获取和惠益分享基金建构等。生物遗传资源数字序列信息作为议题关切可喜可贺，但基本问题尚待辨识、厘清和归位前提下此议题推动仍存变数。

而能力建设作用为履行承诺、提升长期影响、产生并促进协同以及体现资金价值。④能力建设包括诸多途径，如案例宣导、教育培训、信息技术共享转让等。《能力建设和科技合作决定》标题将“科技合作”与能力建设并列，突出科技合作在所有能力建设途径中的关键性和重要性，包括科学、技术、创新和其他知识系统。《能力建设和科技合作决定》首次将能力建设提高到履行ＣＢＤ 公约、议定书以及框架战略高度。附件一提出《长期能力建设和发展战略框架》，以克服大部分国家以短期项目开展能力建设弊端。除了提示中期、长期和高级别能力建设发展预期成果，还探讨四项指导原则和十二项关键战略。指导原则突出现有能力为基石、国家自主为保障、全系统为覆盖等方针，能力建设和发展制度化、将长期能力建设发展纳入国家生物多样性战略和行动计划、终身学习以及加强对能力建设和发展干预措施的监测和评价等措施。该决定特别依托缔约方所在区域或者次区域组织或者机构实体推动科学、技术和创新等方面合作。附件二提出前述组织或者机构实体运作基本原则、主要领域及创设标准。

除生物遗传资源数字序列信息，其余因素均为影响中国履行《昆蒙生物多样性框架》的自变量。第一，后续提交国家履约报告数据依托本国建构的、符合或者匹配框架长期和具体行动目标的监测体系，还应鼓励国家使用全球指标，从而减少分析缔约方各自指标信息的困难，更准确地判断缔约方的履约状况。⑤监测框架不仅强调自然生态指标造设，还首次突出社会效能指标设置，如具体行动目标十三拟设的预收取货币惠益指标、具体行动目标十七补充指标提到生物安全法律、措施指标等。这对刚刚建立起各类生态系统、物种的监测观测网络①的中国而言是一项挑战。第二，中国生物多样性资金本土投入和对外援助协调。本土非官方资金供给方案出台、昆明生物多样性基金的创立与运营、“一带一路”、南南合作等多边生态环境合作平台资金接续宜做全面通盘考量。第三，中国生物多样性保护和可持续利用能力建设战略。生物多样性管理体系、监测体系和规范体系日趋完善前提下，能力建设方为中国生物多样性保护和可持续利用中长期事业发展必然关切。未来我国应将能力建设摆在与保护和利用同等位置，并视其为生物多样性事业先导性、前瞻性议题。

三、本土规范回应

《中国生物多样性保护战略与行动计划（２０１１—２０３０）》（以下简称《战略与行动计划》）擎画本土生物多样性治理的初阶态样。首先，助力地方生物多样性、生物多样性保护优先区域规划出台；其次，促使生物多样性保护和可持续利用政策迈向成熟；最后，建成生物多样性保护和可持续利用法律体系。在国内法层面，我国已将生物多样性保护上升为国家战略，初步建立起生物多样性保护法律体系。

《昆蒙生物多样性框架》施行将巩固中国生物多样性保护和可持续利用成效，增益中国式经验贡献与范例分享，助力中国参与协动全球生物多样性治理。中国在全球环境治理上的声音和影响均有国内环境保护工作的深厚基础，②统筹、灵活和综合运用各式各类本土规范贯彻、落实《昆蒙生物多样性框架》成为中国生物多样性治理当务之急。关注制定条约条款不仅反映出要约束其他国家使其难以推脱条约义务的愿望，也在同等程度上反映出要限定国家自身义务的愿望。③各式各类规范生成机理不同导致形式效果差异，如规划不关注微观个体、政策不具有后果追溯力，标准则侧重技术指导。因此，围绕《战略与行动计划》修订更新，本土规范回应是一个全面、系统和综合的联动互通过程。

３．１ 《战略与行动计划》修订更新

《战略与行动计划》为整合集成所有规范的特殊政策。这种升级规划的目的是提供更具体、特别的政策工具，在部门活动中支持生物多样性主流化并产生更大影响。④配套文件对编撰《战略与行动计划》提出全新要求，如《资源调动决定》附件一鼓励发展中国家融入生物多样性融资计划等。《能力建设和科技合作决定》建议融入能力建设长期战略，这是一个制定生物多样性战略、提出生物多样性计划和方案、落实方案、重新评估生物多样性战略的重要过程。⑤

《战略与行动计划》修订涵括下列内容：第一，指导思想。此部分应增列习近平生态文明思想和习近平法治思想生态文明建设法治保障内容。第二，基本原则。此部分宜引入合作原则和尊重人权原则。合作原则不仅是本土、全球生物多样性治理理念精髓，亦是《昆蒙生物多样性框架》造设、实施的价值归依，资源调动、能力建设和科技合作、生物遗传资源数字序列信息后续谈判无不吁求与坚持合作。《昆蒙生物多样性框架》多次提到“人权”“权利”“土著人民和当地社区权利”，生物多样性人权体系表达初露峥嵘，因此我国应在框架施行过程关注生物多样性人权国别化、本土化认知、确立、运行、保障和救济。第三，战略目标。此部分宜结合《昆蒙生物多样性框架》长期及具体行动目标基线设计。精确识别问题的根源和制定清晰的目标是全球生物多样性治理的重要任务。①各类基线并非普遍要求，自设目标也非必然以此为据，应结合本国生态系统状态、服务功能统筹。对于３０％这一数值，以及是在全球水平还是在国家水平还未形成共识。②第四，战略任务。战略任务不仅服务战略目标，还提示优先领域要点。此处宜关注框架实现的基础条件与根本保障，如我国监测体系造设是否贴合《昆蒙生物多样性框架》监测指标体系。生物多样性保护对内资金投入、对外援助资金预算、生物多样性保护和可持续利用创新融资计划方案等宜开展年度（阶段）谋划。在国家层面制定生物多样性资金调动计划，制定明确的筹资目标，并以此为依据继续加大各级财政生物多样性资金投入量。③能力建设宜提出各行业、各部门，尤其是特殊主体（如行政部门、企业、原住居民和地方社区等）能力评估、培养、提升、改进方略。生物多样性治理应在全球和本土践行过程关注融贯与互动。

《战略与行动计划》更新主要集中在优先领域。优先领域建基于具体行动目标与本国生物多样性保护和可持续利用现实状况④两大要件。第一，生物多样性保护和可持续利用政策和法律具化。⑤我国并未完全实现《战略与行动计划》促进生物多样性保护和可持续利用政策任务，尚未出台生物多样性价格、税收、信贷等政策。生物遗传资源和相关传统知识等领域仍缺乏贴合度高、操作性强的法律规范。我国生物多样性保护和可持续利用政策和法律暂无鼓励和推动商业、大型公司和金融机构参与条款。第二，生物多样性新型治理工具纳入。⑥ 治理理念和目的使治理工具呈现存量、对象和类形的多元化。具备技术属性的标准（如监测数据共享技术标准、国家履约报告执行评价标准）、存在道德约束的伦理、提供资讯预测的情报等均可助力生物多样性保护和可持续利用。第三，生物多样性行政监督管理体制改良。⑦ 生物多样性治理需要多部门参与，生态系统、生物物种、生物遗传资源、生物安全仍面临迥然各异的行政监督管理现状。非畜禽遗传资源、微生物遗传资源等生物遗传资源、中医药传统知识以外其他生物遗传资源相关传统知识行政监督管理仍处空白。海关生物遗传资源出入境查验、生物遗传资源相关传统知识专利申请仍于法无据。第四，生物多样性保护和气候变化应对协同治理深化。《战略与行动计划》不仅要提供学术议题关切和公众意识滋养，还应助力社会观念塑造和国家规范选择，使其他利益攸关方真正实现话题共振。如何在提升人类适应能力的同时增进人类系统与其他生态系统的正向互动，保障其他生物适应气候变化的能力，成为符合治理两大危机需要深入思考的问题。⑧第五，生物多样性信息共享系统功能提升。⑨该系统不仅满足决策者、从业者、妇女、儿童等公众知情权需要，还能推动生物遗传资源和相关传统知识的流转与传播，确保代表权、参与权甚至环境权实现。第六，《战略与行动计划》及关联规范评估机制构设。生物多样性跨部门目的和目标实施政策手段和措施有效性评估工具缺失亦是政策失败核心。后续国家履约报告要求各缔约方自行评估《战略与行动计划》施行情况，缔约方大会也将组织专家、集体或者第三方评估，这便要求尽早完善评估机制以完成自评。第七，其他议题。高度生物多样性重要区域保护、生物遗传资源和相关传统知识获取和惠益分享推进深化、生物多样性价值评估核算、国家中长期生物多样性能力建设、生物多样性内外融资（包括计划、范围、手段、方式）等可资参酌。维持生物多样性物理风险相关财政系统和（状态）稳定性，确保生物多样性转型风险对财政消极影响与现行政策、市场规范和社会期待保持一致。①

３．２ 具体行动目标履践

《昆蒙生物多样性框架》具体行动目标十三、十四、十五和十六提出明确规范造设、适用要求，亦有部分具体行动目标间接表露规范需求。至少一半具体行动目标可借各式各类规范施行，具体行动目标十三、十四、十九和二十可纳入《战略与行动计划》优先领域。

（１）目标要求

具体行动目标十三要求采取法律、政策、行政等确保生物遗传资源、生物遗传资源数字序列信息和生物遗传资源相关传统知识获取和惠益分享。此目标宜做精细规范准备：首先，通过三定方案确立生物遗传资源行政监督管理体制。作为法律之上的政策，②三定方案理清各行政部门具体职责权限并填补微生物遗传资源、非畜禽遗传资源、中医药传统知识以外其他生物遗传资源相关传统知识行政监管空白。其次，出台细致的获取和惠益分享法律，如《中医药传统知识保护条例》（草案），提高《农作物种质资源共享利用办法》（试行）位阶至部门规章级别，重启生物遗传资源获取和惠益分享专门立法，酝酿生物多样性保护基本法等。生物多样性保护的统领法是指制定一部基础性、政策性、协调性的《生物多样性保护法》，是谓生物多样性立法的外在体系之统。③

具体行动目标十四试图实现生物多样性保护规范主流化。我国生物多样性实质规范效能仍需改进，如生物多样性保护和可持续利用意识在传统生态环境政策法律规范呈现度不高，环境影响评价指标并未明文述及生物多样性，需进一步建立健全生物多样性评价指标体系，出台涵盖遗传、物种、生态系统和景观等多层次的环评技术导则。④生态环境损害赔偿机制改革并未触及生物多样性破坏、丧失引致的生态环境损害赔偿，生物多样性价值评估核算也未融入行政决策，生物安全风险防控体制仍待建构等。我国生物安全领域环境风险规制的规范体系已初步建立，但尚未形成健全的制度体系，为此应着力推动生物安全风险规制的类型化制度安排。⑤知识产权来源披露义务制度适用对象尽快纳入生物遗传资源相关传统知识。在专利权利制度中建立中医药传统知识医药信息披露制度，目的是阻止他人未经同意直接使用该中医药传统知识所披露的医药信息申请专利。⑥

具体行动目标十五关乎特殊主体参与生物多样性保护事业。此目标要求各缔约方创设专门规范以对应大型跨国公司和金融机构。《企业环境信息依法披露管理办法》第十二条虽无生物多样性保护信息依法披露要求，可经目的解释间接适用，或由导引性政策推动主体先行适应，待立法时机成熟转换为强制性义务以兹遵守。具体行动目标十六推动可持续商业消费对象与模式建构。《中华人民共和国反食物浪费法》（２０２１年）率先开启我国执行该目标的法制先河，宜重新认识该法在生物多样性保护和可持续利用功用并持续贯彻。此外，借助导引性政策鼓励生物经济业态引入、生物产业规划拟就、生物技术转化适用以从源头改变我国消费型态。

（２）最优选择

具体行动目标十七、十八、十九和二十宜选用政策规范。具体行动目标十七关涉生物安全能力。《中华人民共和国生物安全法》第六十六条第二款“六种生物安全能力”宜由执行性政策督促关键基础设施建设和运行（如出台生物安全风险防控体制建设指导意见）、关键技术和产品研究和开发。具体行动目标十八事关生物多样性保护积极与消极措施取舍选用。除了生态补偿，我国尚未在各级别、各类型政策制定初期识别生物多样性功能与价值。有必要对阻碍生物多样性保护政策进行事后（已制定）或者事先（未制定）评估，以配套性政策协同绿色经济政策，逐步牵动后者适用生物多样性保护和可持续利用，以导引性政策提出生物多样性保护和可持续利用金融、财政、信贷措施。如何将生物多样性的标准、指标纳入绿色金融已有政策框架是目前生物多样性融资中最需要研究的内容。①具体行动目标十九有关国内外资源调动。

结合《战略与行动计划》优先领域提出配套性政策，如国家生物多样性融资计划以及类似工具创设运行、私人投资生物多样性保护渠道、环境税金转移支付、货币型惠益分享转化、有害补贴降低减少措施等。这些形式包括直接花费、税率变化、主权信用扩张、商品或服务优惠条件提供、个人风险吸收或选择性管制免除。②具体行动目标二十包括能力建设、发展和技术获得、转让。官方与民间生物安全、生态系统风险防御能力、获取和惠益分享实际操作能力、生物多样性和生态系统价值评估核算能力、③生物多样性保护和可持续利用信息、资讯和知识共享能力仍有待执行性政策规范提升和法律规范改良。

具体行动目标二十一、二十二和二十三权利保障宜选用法律。具体行动目标二十一和二十二提出土著和地方社区④自由事先知情同意权、参与权等程序权利，具体行动目标二十三提出代表权、司法权、传统资源权等实体权利。这些权利保障和实现部分仰赖具体行动目标十三（促进更多地分享惠益）规范配置，并非所有权利均适用我国。事先知情同意权、参与权已不同程度融入《中医药传统知识保护条例》（草案），但适用对象、范围和条件仍可扩张。《农作物种质资源共享利用办法》（试行）提交农作物种质资源共享申请表具有事先知情同意权效果。代表权现于行政部门决策与施政，表现在原住居民和地方社区或者委托代表参与生物多样性保护和可持续利用行政行为，可制定专项部门规章或准用其他生态环境类行政规定。司法权视为原住居民和地方社区生物多样性保护和可持续利用权益受到侵犯、损害提请司法机关介入权利，该表述提出助益我国创新司法实践，“中医药传统知识权”通过审判裁断日渐正当。传统资源权与我国资源权属宪法渊源目的主张、价值立场背离而不太可能在我国完成转化。

３．３ 特定议题规范准备

昆明生物多样性基金成立是中国为全球生物多样性治理提供资金支持、协助资金运转的又一重大举措。昆明生物多样性基金运作、评估⑤等事项宜通过规划设立。首先，资金来源。生物多样性治理资金属于维系全球生态环境公共产品功能必须。若资金源自国家公共财政，应考虑将初始资金来源、筹措过程等事项提交最高权力机关审议，并在ＣＢＤ 公约秘书处支持下由生态环境、外交、财政、对外援助等部门共同运作。可编制发布生物多样性保护专项资金管理办法，将资金的来源、管理等内容以法律规制的形式确定下来。①其次，管理运行。管理委员会、监督委员会、咨询委员会等机构成立，该基金适用对象范围、适用条件情形、如何持续发展应予以明确。再次，评估审查。该基金对发展中国家服务力度、资助额度与倾斜效度应为评价运作状态、效果的核心指标。

不管生物遗传资源数字序列信息概念界定最终达成何种妥协，此概念是否及如何适用ＣＢＤ 公约、《名古屋议定书》，《数字序列信息决定》条文倾向审慎支持、鼓励生物遗传资源数字序列获取和惠益分享。生物遗传资源数字序列信息本质为生物遗传资源实际或者潜在价值数据及其承载价值信息，它确会动摇本就单薄、脆弱的生物遗传资源获取和惠益分享国际、国内规则体系。鉴于生物遗传资源粗放型立法和部分行政监督管理体制空白现实，我国可能面临生物遗传资源和数字序列信息获取和惠益分享均无法可依的局面。一方面，“生物剽窃”现象使我国常年遭受生物遗传资源和相关传统知识非法逸失之痛，“数字生物剽窃”现象不应再次上演；另一方面，生物技术新兴国家定位使我国渐增获取他国生物遗传资源与数字序列信息需求。②后续生物遗传资源获取和惠益分享法律规范创制应树立生物遗传资源数字序列信息保护意识，遵循《科学数据管理办法》③倡导开放共享理念，贯通获取和惠益分享机理，适度超前立法设置生物遗传资源数字序列信息获取和惠益分享特别规则。如生物遗传资源实物保藏库、数据库本身可为数字序列信息的继受和中介，从二次提供者角色出发促成首次提供者（所有者、持有者等）和获取者间获取和惠益分享。获取者在国际贸易语境下被视作进口方，传统知识数据库和传统知识利益相关方……均为广义提供者和出口方；④抑或在某些已存在、具备数字基础设施能力，如微生物遗传资源领域开展获取和惠益分享标准、指南准备和部门规章等规范创设。同时，积极引领主导发展中国家参与谈判并制定符合本国利益需求国际法律规则。一方面，突出我国在生物遗传资源保藏、储存、标记等方面技术优势，⑤强调获取应关注、确认并保护原产国、来源国、提供国权益；另一方面，争取在原产地标示、来源披露规则设定、惠益分享类型与内容示范条款订立、区域抑或全球生物遗传资源数字序列信息资金创设等议题求得发展中国家协同一致。

结 语

作为第十五次缔约方大会重要会议成果，《昆蒙生物多样性框架》提出生物多样性保护和可持续利用的目标指导、活动方案与行动指南，范围之广、议题之多、意义之大、影响之深，足以载入史册。《昆蒙生物多样性框架》标志并象征生物多样性保护和可持续利用走进全球新时代、迈向治理新阶段、步入“公约＋议定书＋框架”新征程。《昆蒙生物多样性框架》不仅融汇各利益攸关方对未来全球生物多样性趋势和走向的预想研判、描绘分析，表明透露各利益攸关方对全球生物多样性局面改变与格局扭转的希冀和期许。《昆蒙生物多样性框架》赋予并塑造各缔约方国家、企业、社会、社区、公众和个人生物多样性治理身份、关系，提示各缔约方注重关切生物多样性监测、资金和能力等核心焦点议题，要求各缔约方透过人力、资源、技术、经济、财政、金融、本土规范等推动施行。《昆蒙生物多样性框架》订立、讨论和通过是一次中西方文化、理念、意识、观点、主张对决和碰撞，中国式生物多样性保护和可持续利用理念、看法、态度和声明在框架订立过程略占优势和上风。中国为此付诸的聪颖智慧和卓绝心力，亦将转化为持续动力与不竭源泉，引领推动本土生物多样性保护和可持续利用各项事业再续前程、再立新篇。中国透过规划、法律、政策、标准、伦理、情报等各式各样本土规范，持续形成具有中国特色的生物多样性保护和和可持续利用理论、经验、案例和做法，将为他国、区域乃至全球做出贡献。

编辑 邵雯婧