公共数据授权运营工作之刍议

栾国春

随着数据要素市场化配置改革逐步推进，公共数据授权运营成为各界高度关注的话题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用”，这为公共数据授权运营指明了新的战略方向。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面为公共数据授权运营提供了基本遵循和方向指引，将为有效疏解公共数据授权运营瓶颈难题、加快释放公共数据价值带来新契机。目前，上海、成都等代表性地区已探索开展公共数据授权运营工作。但由于这项工作本身起步晚、实践少、可借鉴经验不多，其仍面临着许多关键问题亟待解决，需在法律、技术等多方面发力。

一、公共數据授权运营试点呈现四大特征

（一）公共数据边界不断延展，数据供给范围趋于扩大

当前我国尚未对公共数据相关工作进行专门立法，公共数据的概念还未形成共识。传统的公共数据概念一般从政府管理权力及义务视角出发，指其依法履行职责和提供公共服务过程中获得的各类数据资源，与政府数据、政务数据几乎等同。最早采用该公共数据概念的是浙江省政府2017年出台的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》。随着数据被确定为新型生产要素，社会各界对公共数据的融合应用需求明显增加，公共数据也被看作是需加快流通、加快开发利用的这一新型生产要素的组成部分，客观上扩大了实践中可供给的公共数据范围。例如2021年《上海市数据条例》、2022年《重庆市数据条例》均将水务、电力、燃气、通信、民航、铁路等公用事业运营单位涉及公共属性的数据也纳入公共数据。2022年浙江省专门出台《浙江省公共数据条例》，将公共数据的主体范围从行政机关扩大到国家机关，包括党委、人大、政协、法院、检察院等。在实践中，广东电网公司通过提供用电数据帮助企业获得信用贷款，被授予了广东省首张公共数据资产凭证。

（二）国有资本运营与特许经营相结合，多种授权模式雏形已现

公共数据授权运营是一种颇具中国特色的公共数据开发利用方式，它指在公共数据开放基础上（以政府、企事业单位等提供数据服务为主导），授权运营主体以全新的社会化、市场化方式开发利用公共数据价值的机制。2020年，《公共数据资源开发利用试点方案》（国办函〔2020〕29号）将上海、江苏、浙江、福建、山东、海南、贵州、广东等八个省份作为公共数据资源开发利用试点地区后，这些省份在授权运营实践中也走在了前列，并初步探索出不同的模式雏形，主要分为国有资本运营和特许经营运营两类。其中，上海、山东、贵州、广东、福建等地主要采取了国有资本运营公司方式，浙江、海南等地采取了特许经营方式。

国有资本运营是公共数据主管部门将公共数据全权授予国有资本运营公司，通过其全资持股或参股新公司的方式统一实施对被授权数据的增值性开发利用。如2022年9月，上海数据集团成立，专门承担上海市公共数据的授权运营。特许经营是指公共管理和服务机构与被授权主体协议约定，被授权主体在一定期限和范围内投资运营被授权的公共数据，由其获得收益并提供公共产品或者服务。如浙江省明确县级以上人民政府可以通过签订授权运营协议向运营单位授权，协议需明确授权运营范围、运营期限、合理收益的测算方法、数据安全要求、期限届满后资产处置等内容。

在被授权主体的选择上，国有资本运营企业背景也不尽相同。如贵州选择本省电子政务基础设施和电子政务项目的建设运营单位云上贵州来统一运营公共数据；青岛市选择以股权投资、资本运营、工业园区开发运营为主业的国有资本投资运营的华通集团作为市公共数据运营试点主体；北京市选择金融投资控股平台北京金控集团运营北京市金融公共数据专区。在特许经营运营主体的选择上，目前试点省份中仅有海南省通过市场化公开招标的方式授予中国电信集团的公共数据产品开发平台特许运营权，其他省份普遍直接指定某个主体来运营公共数据，也未将授权运营协议选择性公开。

（三）安全可控是公共数据授权运营的前提，新技术应用已备受关注

自《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》发布以来，保障公共数据安全成为开发利用公共数据价值的前提。因此，各地公共数据授权运营主体都强调在加工处理、流通过程中保障公共数据安全。多方安全计算、联邦学习等隐私保护计算技术近年日益广泛使用，由于能在保护各方数据隐私的情况下实现多方数据联合计算，以“数据可用不可见”释放数据价值，受到各行业高度关注。如2021年《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》提出，“鼓励公共数据产生机构按照‘数据可用不可见’‘数据可算不可识’等不同类型的交互方式经安全技术手段处理加密后，向授权的服务商提供使用有条件开放的公共数据资源，进行市场化开发应用”。目前，大多数出台的地方性数据条例、数字经济促进条例等已提及隐私保护计算，如《上海市数据条例》《北京市数字经济促进条例》等。

（四）场景驱动是目前阶段公共数据授权运营的主要形式，实现了落地应用“小步快跑”

现阶段各地公共数据授权运营，主要围绕自身产业优势从应用场景出发提出针对性的制度要求和实践探索。在制度引导方面，如上海市提出深化公共数据在普惠金融、社会责任、疫情防控等场景应用。浙江省要求优先支持在与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大领域开展公共数据授权运营。在实践方面，海南省通过场景化赛道机制，先后发布了三批公共数据开发利用赛道，探索出公共数据场景化应用优秀案例。北京通过设立金融、医疗等领域的公共数据专区，开展公共数据专区授权运营。场景驱动模式的优势在于通过“场景找授权”，一方面降低了公共数据授权运营的合规成本，另一方面还能吸引具有数字优势的行业先试先行，有效保障试点初期的示范质量。但该模式主要适用于公共数据授权运营起步阶段的小范围、单一业务场景的情形，无法适应大规模交叉场景应用的需求。

二、公共数据授权运营面临的主要问题

（一）公共数据资源规模尚不明晰，目录管理仍处于起步阶段

我国是数据资源大国，其中公共数据又占据主体地位。据初步估计，我国公共数据占整个国家数据量的比重达到了70%—80%，而这一类数据开放共享的基础又比较薄弱，直接影响了我国下阶段数字经济的创新发展。由于目前我国对公共数据概念和范围的界定还存在一定争议，因此，公共数据资源整体上呈现分散化、无序化、非标准化的状态，为公共数据的授权运营也带来很多障碍。各地正积极推进公共数据的目录化管理，统筹推进公共数据目录一体化建设。其中政务数据作为公共数据的主体部分，各地区各部门已汇聚编制政务数据目录超过300万条，信息项超过2000万个，但全国整体公共数据的规模尚不明晰，制约了公共数据相关工作向前推进。

（二）行业发展整体存在失衡问题，供给与需求不匹配是主要矛盾

公共数据授权运营，聚焦解决的是公共数据社会化使用难题。当前，公共数据资源开发利用的迫切性与数据治理体系建设滞后性的矛盾比较明显。据相关数据统计，全国各地方陆续出台了近50份公共数据开放利用的部门规章和标准规范，但仅浙江省出台了1份公共数据授权运营制度规范，以及浙江德清县、山东青岛市、贵州安顺市出台了3份公共数据运营实施细则。截至目前，全国已建成31个省级公共数据平台（中心），但大多数地方尚处于授权运营的初级阶段，仅有北京、广东、重庆和成都等省（市）推动力度相对较大，需求旺盛、供给不足现象较为普遍。《数据安全法》要求“各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的数据及数据安全负责”，一些部门因过度担心承担数据安全责任而“不敢授权”的现象普遍存在。

（三）顶层法律缺失成为掣肘，定价收益如何分配缺乏有效指导

公共数据的法律属性不明晰问题导致公共数据授权运营缺乏必要的法理基础。公共数据授权运营作为一种公共资源配置模式，应采取市场化配置模式还是行政化配置模式，社会上目前尚无明确定论。有学者指出，公共数据授权给企业运营，并不满足现行的特许经营制度。明确公共数据的国有资产法律地位，可能是推进授权运营的基础，但目前这方面设计仍然缺乏。权属问题直接影响公共数据收益分配的合理性和合法性，最终影响公共部门授权数据运营的动力。为此，广东、浙江等地方提出数据凭证的做法，力求在回避数据权属基础上，推动数据多方面流转使用，但这种模式实现规模化还有一定障碍。此外，关于公共数据授权运营是否可以收费、如何收费，目前还普遍存在疑虑，具体包括：一是收费对象，授权运营是对数据产品或服务收费还是对数据本身收费；二是收费方式，出现“行政收费结合合同对价收费”“原则免费”“例外收费”“成本加一定比例溢价”等不同思路；三是收费形式，能否设计出体现授权运营特点而不局限于缴费的形式。

三、以《数据二十条》顶层设计为契机，推动公共数据授权运营

（一）《数据二十条》将有力推动公共数据的供给侧结构性改革

《数据二十条》将从“数量”和“质量”两个主要方面提升公共数据供给。

在“数量”层面，《数据二十条》提出“鼓励按照‘原始数据不出域、数据可用不可见’的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供公共数据”，这创新性地为高敏感、高价值的重要公共数据、核心公共数据授权运营提供了有益探索方向。此外，《数据二十条》还开放性地对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据提出了“用途可控则可供给”的原则，明确“推动按用途加大供给使用范围”，这为未来在丰富场景中使用运营公共数据带来巨大潜在机会。

在“质量”层面，公共数据授权运营涉及多主体、多层级、多行业、多地区的数据供给方，《数据二十条》提出“强化统筹授权使用和管理”，指明公共数据授权运营应当提升整体性、协调性、规划性，公共数据主管部门需要在源头上加强对授权运营活动的统一管理。同时，《数据二十条》还重申了公共数据授权运营的安全底线，指出“严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”，这些多层次的综合性举措将切实增加公共数据的高质量供给。

（二）《数据二十条》为公共数据确权提供基础制度保障

针对公共数据的法律属性及其授权运营的法律逻辑，《数据二十条》提出“建立公共数据分类分级确权授权使用制度”“根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，同时指出“在保障安全前提下，促进数据使用权交换和市场化流通”。这些制度设计为后续具体制度制定指明了方向，为激活公共数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。

（三）《数据二十条》将有力指引公共数据定价与收益分配

《数据二十条》坚持问题导向，主张公共利益与商业价值兼顾，提出区分不同用途、结合实际条件、界定收益机制的思路，明确“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。”这既立足于公共数据开发服务于公共利益的基本要求，又符合公共数据要素化、社会化利用的战略导向。尤为重要的是，首次提出促进产业发展、行业发展的公共数据有条件可以收费使用，这将有效疏通公共数据授权运营的利益堵点，大幅提升公共数源部门授权运营的动力，进而扩大公共数据专业化运营的需求，加速打通公共数据价值流通闭环。在定价模式上，《数据二十条》明确提出“推动用于數字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”，这是一种具有双重定价主体的价格形式，在数据要素市场机制建设初期，政府指导公共数据定价既承担了有为政府的必要责任，又为相对灵活的经营者定价留足空间，将为后续制定具体的公共数据定价目录、成本监审规则、定价程序提供重要参考。

在“用活”公共数据的同时，《数据二十条》还从价格和收益分配机制上进行引导，力求“用好”公共数据。在公共数据收益分配方面，《数据二十条》既重视市场化配置机制，也强调了政府的规范作用，这对合理分配公共数据运营收益提供了原则性指导。

（四）《数据二十条》将夯实公共数据授权运营安全治理基础

公共数据授权运营的突出特点是授权主体与运营主体分离化，授权供给、流通运营、开发使用各独立环节内部运行机制更加复杂，不同环节间安全责任与义务连带性高，跨部门跨行业协调运营与监督管理难度大。对此，《数据二十条》强调把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，从多主体、全流程、各环节为监管公共数据授权运营提供执行思路。随着多方安全计算、联邦学习等隐私保护计算技术迅速兴起，《数据二十条》也充分利用创新技术带来的机遇，通过鼓励公共数据以“可用不可见”模式向社会提供，强化公共数据安全保护能力，助力把牢公共数据授权运营“安全关”，从而有力推动公共数据授权运营有序发展、安全可控。

四、推动公共数据授权运营的政策建议

（一）夯实公共数据授权运营的法律基础

虽然公共数据授权运营可以在公共数据权属不清情况下进行探索，但对权属做出明确规定更有利于打通公共数据与社会数据融通流转要道、撬动数据要素市场规模发展支点。针对法律基础缺失问题，地方立法囿于其权限，无法规定公共数据的权属问题，所以更需要加快国家立法，对此问题予以明晰。中共中央全面深化改革委员会提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，以及《数据二十条》相关内容为完善公共数据授权运营立法提供了有益方向。

（二）公共数据授权运营应作为公共数据价值挖掘的主要方式

公共数據本身具有极大的开发价值，这点毋庸置疑。在数据成为生产要素的新阶段，公共数据开放并不能满足日益增长的市场需求。全球开放数据“晴雨表”评估了1725个数据集（来自115个国家的15个行业），结果显示只有7%达到了完全开放的要求，50％的数据集机器可读，25％的数据集使用了开放许可，大多数国家的公共数据开放未达到《开放数据宪章》提出的六大原则的基本要求，尤其是高价值数据难以开放。我国2022年11月发布的《金融业数据流通交易市场研究报告》显示，我国金融业采购的数据产品中，来自公共数据的约占90%。我国推出公共数据授权运营，是为在保障数据安全的基础上充分开发利用公共数据价值，在既有的政府直接供给基础上引入第三方机制，提升公共数据资源配置的有效性。因此，公共数据授权运营应成为公共数据开放利用机制的主渠道。

（三）优化完善数据要素管理体制机制

公共数据授权运营是数据要素市场的有机组成部分。目前，由于数据要素市场相关工作涉及部门众多，往往由一个综合性部门牵头推动，在中央层面设置专门机构进行统筹管理，负责具体推进公共数据授权运营。在统一职权范围内，指导各部门各地区制定公共数据授权运营管理办法、实施细则，建立授权运营机构考核制度。各地方普遍成立由政数局、网信、发改、经信、公安、市场监管等部门组成的专项协调小组加以推进。这种灵活的组织方式短期内能够快速推进工作开展。

（作者为国家公共信用信息中心副处长、高级工程师）