公共数据归属政府的合理性及法律意义

赵加兵

（河南财经政法大学 民商经济法学院，河南 郑州450046）

一、引言

公共数据是指政府在履行公共管理职责和提供公共服务过程中形成的非专属于行政相对人的数据(1)对于公共数据概念界定的正当性可从如下几个维度得到合理解释：第一，公共数据的来源仅限于政府公共管理和公共服务（需要特别说明的是，严格意义而言公共数据是行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在履行职责过程中收集或形成的数据。为了表述方便，笔者选择以“政府”指代“行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位”） ，换言之，公共数据只能是政府在履行职责过程中收集或形成的数据，而不包括立法机关、司法机关履行相应职责收集和形成的数据；第二，公共数据所包含的数据资源不包括能够识别行政相对人的数据信息。根据2020 年10 月21 日公布的《个人信息保护法（草案） 》，个人信息是指“以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息”（参见《个人信息保护法（草案） 》第四条第一款——作者注） 。借鉴这一概念界定模式，可以认为公共数据不包括以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人、法人或者非法人组织有关的各种数据，但已匿名化处理后不能识别行政相对人的数据除外；第三，公共数据不包括为行政相对人专有的知识产权数据；第四，公共数据不同于为自然人、法人及非法人组织收集或形成的数据。某些数据既可以为政府收集，也可以为自然人、法人及非法人组织收集，甚至在某些特殊情况下，这些主体所收集的数据具有高度相似性，但从归属上讲，这些数据分别归属于不同的主体，其在利用及保护方面具有内在的差异。上述仅是笔者对公共数据内涵界定的正当性，公共数据与个人数据、企业数据及司法数据关系等内容所作的简要概括，对于公共数据概念界定的合理性，笔者将另行撰文予以详细探讨，在此不作过多论述。。公共数据是大数据时代重要的战略性基础资源，其权属配置既关系公共数据资源的利用与保护，又关乎数字经济发展与经济转型，这也是中共中央国务院明确要求在数据要素市场建构过程中“研究根据数据性质完善产权性质”(2)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020 年3 月30 日） 。的重要原因。在数据要素市场建构背景下探讨公共数据权属议题正可谓恰逢其时。从理论及实践角度看，公共数据应当被确权而且也能够被确权。一方面，公共数据确权有助于释放公共数据的内在价值。有研究表明，我国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的80%左右(3)更多有关数据资源占有及利用的论述，参见张茉楠： 《构造大数据时代国家安全战略》，中国智库网，https： //www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/wz1xfi80.访问日期：2020 年9 月27 日。，对这些数据资源予以产权配置有利于推动公共数据全面开放，从而为数据要素市场建构和数字经济发展奠定物质基础。但现有研究将数据产权配置重心放在企业数据产权界定方面，由此形成的产权配置模型虽能为公共数据确权提供某些参考与借鉴，但其在回应公共数据归属政府及其权利内容与范围方面具有内在的局限性，因此有必要在借鉴企业数据确权理论模型的基础上，建构起公共数据确权的理论基础。另一方面，公共数据确权具有现实可行性。以劳动财产理论及公共资源理论为代表的理论模型在解释公共数据归属政府方面具有内在的合理性，而部分省市公共数据政府规制实践清晰界定公共数据归属的制度设计则为公共数据归属政府奠定了实践基础。公共数据归属具有重要的法律意义，其既有助于规范界定公共数据的产权性质，也有利于培育和建构公共数据要素市场，同时还有益于全面界定政府作为公共数据许可主体的法律义务。有鉴于此，本文拟以公共数据权利归属为主题展开探讨，在详细分析企业数据产权配置及公共数据规制实践为公共数据权利归属提供借鉴意义的基础上，探寻公共数据归属政府的理论基础及其法律意义。

二、现有数据产权配置的理论与实践对公共数据归属界定的借鉴意义

从理论层面探讨公共数据归属虽是一项新型课题，但现有研究仍能够为之提供必要的理论供给与实践支撑。具体而言，现有研究为企业数据产权配置建构的理论模型在解释公共数据归属方面仍具有一定程度的说明力，而现行公共数据规制模式所提供的制度实践则为论证公共数据归属政府的正当性提供了实践基础。需要指出的是，现有理论与实践所建构的模型虽能在某些维度为公共数据归属研究提供参考与借鉴，但其在解释公共数据归属政府方面仍存在某些局限性，因此有必要结合公共数据自身特点探寻更具解释力的理论模型。

（一） 企业数据产权配置为公共数据归属界定提供的理论支撑

1.企业数据产权配置的理论工具概览。从企业数据产权配置角度看，较具说服力的理论模型主要包括劳动财产理论和功利主义财产理论。现就这两个理论模型解释企业数据产权配置的进路进行分析介绍。

劳动财产理论者认为，企业因在数据收集处理方面付出劳动，因此可以基于劳动财产理论获得数据产权。但企业依据劳动财产理论取得数据产权时，不得侵占原属于公有领域的数据资源，换言之，数据企业依据劳动财产理论对其收集或控制的数据主张权利时，仅能就其付出增值性劳动的部分主张权利，且企业所获得的法律保护应当与其所贡献的创造性劳动水平成正比，不得造成公共数据资源的减损[1]。

功利主义财产理论从保护企业合法权益、激励企业进行数据投资、促进数据经济发展角度出发论证赋予企业数据产权的合理性。企业是推动大数据产业发展的中坚力量，正是在其积极投入大量技术、资金和人力成本的背景下大数据才得以形成和运营。为了激励企业积极从事大数据产业，推动数据经济发展，应当为企业数据保护提供新型财产权机制[2]。唯有数据企业持续合理开展数据经营、实现数据资产化、创造数据财富和应用价值，才能真正实现大数据时代数据经济的意义与价值[3]。

2.企业数据产权配置理论模型对公共数据归属的参考价值。归纳企业数据产权配置理论模型可知，无论是劳动财产理论还是功利主义财产理论，其在阐释企业数据归属方面均具有合理性，但在解释公共数据归属政府正当性方面，劳动财产理论更具有说服力。更多有关劳动财产理论解释公共数据归属政府合理性的论述详见下文，在此不作过多解释，现仅就功利主义财产观解释公共数据归属政府的局限性进行说明。

功利主义财产理论所建构的理论模型在解释公共数据归属政府方面具有如下局限性：一方面其难以从激励角度说明为何数据必须由政府控制。由政府控制公共数据不是为了保护和鼓励政府投资。政府持续不断在公共数据生成、利用和保护方面展开投资是其履行职责的基本要求，也是推动公共数据生成的必要条件，而这一切都服从和服务于政府的基本职能，而非其获取公共数据以及因此而产生权利的理由。另一方面其无法从保护权利人利益角度说明政府数据控制权的正当性。公共数据归属政府不是为了保护政府的合法权益，而是为了维护全体人民的正当利益。政府作为全民的委托人不应该也不能够享有任何私益，其控制公共数据的唯一目的便是维护全体人民基于公共数据所享有的全部利益。

（二） 公共数据规制实践对公共数据归属界定提供的实践指导

1.现有公共数据归属规制实践述评。现有公共数据规制实践已经开始探索公共数据权属议题，也在一定程度上作出了相对清晰的制度设计。从现有规制实践看，公共数据权属配置主要有如下几种方案：第一，不明确公共数据的权利归属，而仅规定公共数据开放利用的基本原则。如上海市在公共数据立法时指出公共数据开放遵循需求导向、安全可控、分级分类、统一标准、便捷高效的基本原则(4)参见《上海市公共数据开放暂行办法》（2019 年） 第四条。。成都市在公共数据开放实践中也采取了类似的制度方案(5)参见《成都市公共数据管理应用规定》（2018 年） 第三条。。第二，明确规定公共数据归属国家所有，纳入国有资产管理(6)参见《福建省政务数据管理办法》（2016） 第三条。。一些地方在公共数据规制时不仅明确了公共数据归属国家的基本属性，还对公共数据权利范围、内容、各项权利的归属进行较为明确的制度安排。如西安市在规制公共数据时明确指出，公共数据权利包括所有权、管理权、采集权、使用权和收益权等内容；公共数据所有权归属国家，纳入国有资产管理范畴，市政府委托大数据产业发展机构行使数据资源统筹管理权，政务部门依据其法定职能拥有对相关政务数据资源的采集权、管理权和使用权(7)参见《西安市政务数据资源共享管理办法》（2018） 第六、第七、第八条。。第三，明确规定公共数据归政府所有。如广东省公共数据规制时明确规定，政务数据资源所有权归政府所有(8)参见《广东省政务数据资源共享管理办法（试行） 》（2019） 第四条。。

梳理现有公共数据规制实践可知，对于公共数据应否进行权属配置以及如何进行权属配置，实务界尚存在某些争议。但就认可公共数据确权方案而言，将公共数据归属于政府是较为普遍的制度选择。将公共数据纳入国有资产管理，无疑是在赋予政府以公共数据管控权，公共数据归国家所有虽在实质上肯定公共数据为全民所有，而在形式上仍是将公共数据配置给政府(9)根据我国法律规定，国务院代表国家行使国有资产所有权。参见《中华人民共和国企业国有资产法》（2008） 第三条。，而将公共数据所有权直接配置给政府则是对这种立法认识的再强调。

当然对于公共数据归属政府的模式选择，理论界也不乏质疑声音，其所质疑的不是公共数据是否应该归属政府，而是公共数据不应当以地方立法形式被划归政府所有并确定国有资产的管理模式。学者就公共数据归属政府所引发的担忧主要集中于如下方面：第一，由地方政府界定公共数据权属是否具有正当性。根据《宪法》及《立法法》的规定，对于资源权利配置及其权利范围划定等重大事项，应由全国人大制定法律予以确定(10)参见《宪法》（2018） 第六十二条，《立法法》（2015） 第八条。。即便要由政府确定公共数据权利归属及其权利范围，也应由中央政府在得到全国人大或全国人大常委会授权的情况下实施，而由地方出台相关法规或政府规章确定公共数据权属配置“无疑是对地方立法权限的突破，除非有授权试点，否则在法律上存在一定障碍”[4]。第二，将公共数据纳入国有资产范畴予以管理是否恰当。目前一些地方政府将公共数据纳入国有资产范畴，采用传统的国有资产管理模式对公共数据进行开发利用。一旦将公共数据作为国有资产看待，各级政府在履行国有资产保值增值责任时必然会选择“按照传统自然资源授权使用的模式以政府采购方式进行排他授权。但这种做法与基于信息公开的数据开放价值相悖”[5]。

2.对公共数据归属规制争议的再认识。现有关于公共数据归属政府的理论与实践争议，一方面说明探讨公共数据权利归属具有较强的理论意义与实践价值，另一方面也表明社会公众对公共数据归属政府的正当性尚有疑惑。但笔者以为无论从理论层面还是实践层面看，将公共数据配置给政府都是较为合适的制度方案。首先，将公共数据配置给政府符合劳动财产理论的基本价值预设，公共数据由政府收集完成，政府享有支配权是劳动占有的应有之意。有关劳动财产理论解释公共数据归属政府合理性的更多论述详见下文，在此不作过多介绍。其次，将公共数据配置给政府有助于推动公共数据开发利用。公共数据由政府收集完成并为政府负责管控，由政府主导公共数据开放许可无疑最具效率。因此将公共数据配置给政府，由其主导公共数据开放利用，释放公共数据经济价值，无疑将使国民经济各产业各领域借助数字创新的乘数效应和数字溢出效应，推动数字经济迅猛发展，带动传统产业的转型升级[6]。而且在资源配置方面，政府已经形成成熟的公共资源利用机制，由其控制公共数据分配也有助于防止公共数据利用的市场失灵，实现公共数据价值最大化。最后，将公共数据配置给政府符合“根据数据性质完善产权性质”的数据要素市场建构目标。对于公共数据归属政府之于数据要素市场建构的积极意义将在下文作详细阐述，在此不作过多解释。

（三） 现有理论与实践回应公共数据归属界定的内在局限性

第一，未全面阐明劳动财产理论如何能够有效解释数据资源归属企业的正当性。劳动财产理论本是用于解释物特别是有体物归属的制度安排，后来被引入无形财产领域，用于解释包括知识产权在内的无形财产权取得的正当性(11)更多有关以劳动财产理论解释知识产权正当性的论述，参见易继明： 《评财产权劳动学说》，载《法学研究》2000 年第3 期； 李扬：《再评洛克财产权劳动理论——兼与易继明博士商榷》，载《现代法学》2004 年第1 期； 孙山： 《对作为知识产权正当性基础的劳动财产权说之检讨》，载《求索》2010 年第3 期，等等。，但其是否能够在数据归属方面适用，以及其解释路径为何，学者们在论证企业数据配置时并未给予明确解释与说明。

第二，企业数据产权配置理论模型在解释公共数据归属时难以有效兼顾公共数据的公共资源属性。企业数据产权配置理论模型从私有角度出发论证将企业收集或控制的数据归属企业的正当性具有内在合理性，这有利于界定“你的数据”与“我的数据”。但这一理论模型在解释公共数据归属时显得不甚合理。公共数据具有典型的公共资源属性，其是为全体人民公有公用的资源，对于这一资源，单纯采用“你的”还是“我的”这一解释路径无法说明其归属的正当性。从本质上讲“公共数据”是“大家的”，任何人都不能独占，更不能垄断。从这一角度而言，公共数据归属与产权配置终将采取与企业数据产权配置不甚一致的路径。

第三，现有公共数据规制实践对政府享有的公共数据权利性质缺乏清晰认知。学者们在论证企业数据归属时，倾向于基于劳动财产理论或者功利主义财产理论而将企业收集或者控制的数据配置给数据企业，由企业对相关数据享有所有权。这种权利配置模式具有内在合理性，有利于推动企业数据的开发利用和数据经济发展。但其在解释公共数据归属政府时面临困境。公共数据虽归属政府并由政府控制支配，但政府仅是代表国家行使相应的占有、使用、收益、处分及管控等权利，从本质上讲公共数据所有权应当也只能由全体人民享有。而且这也不符合我国《宪法》的基本精神。《宪法》已然明确规定，我国实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制(12)参见《宪法》（2018） 第六条。。换言之，政府仅是代表全民对公共数据行使相应权利，并最终将全部收益归属于全体人民。

三、公共数据归属政府的法理基础

公共数据归属政府的合理性可从劳动财产理论及公共数据公共资源法律性质等维度得到合理解释。

（一） 公共数据归属政府符合劳动财产理论基本观点

由洛克创设的劳动财产理论对于解释公民私有财产的正当性，推动人类社会普遍财产观念的形成与发展具有重要意义[7]。但劳动财产理论是否可用于解释政府取得财产权益的正当性，换言之，政府可否基于劳动财产理论对政务活动形成的公共数据主张权益呢？ 对此理论及实务界并无定论。但笔者以为，从劳动的本质及劳动财产理论的核心观点出发可以得出肯定结论，即政府对政务活动形成的公共数据享有权益。

一方面，从劳动本质看，政务活动属于劳动范畴。对于何为劳动，人类在不同发展阶段所形成的认知并不相同，即使在同一时期不同学科的认识也不尽相同。哲学家倾向于在人与自然间讨论劳动本质，认为劳动是人们以自主或受雇方式改造自然界并创造物质财富的直接物质资料生产，是人与自然界直接进行物质能量、信息交换和变换的活动过程[8]。而经济学家及法学家则选择跳出人与自然关系认识劳动本质，认为随着经济社会发展应对劳动概念做进一步拓展，将经营管理劳动、精神财富创造活动和社会公务活动纳入劳动范畴。如经济学家认为，劳动是人们为满足物质及精神文化需要，以及实现自身全面发展而进行的有目的的活动，是人能动地、创造性地利用自然资源、社会资源和人类自身潜能与客观世界进行物质变换并创造精神文化产品的过程[9]。法学家则将宪法意义上的劳动界定为人们创造物质财富、精神财富或秩序、公平、安全等公共价值，以及提供其他有价值社会服务的活动[10]。

从其范围看，三种观点对劳动内涵的界定呈现不断扩大的趋势：哲学家将劳动限定为人改造自然的活动，经济学家将劳动扩展至经营管理劳动与科学技术劳动[11]，而法学家则进一步将党政人员、军人、公检法人员及警察等的社会公务活动纳入劳动范畴[12]。无论是哲学家还是经济学家以及法学家，其对劳动概念的界定均具有合理性，是从不同侧面对劳动概念作出的规范认识。从周延性角度而言，法学家对劳动概念作出的界定无疑更为全面，更能回应社会发展需要。其在发展深化马克思主义劳动价值理论现实意义[13]及适应科技革命与全球化信息化发展需要的同时[14]，也为我国合法存在的诸多职业活动提供了宪法基础[15]。

另一方面，从劳动财产理论的核心观点看，政府对政务活动形成的公共数据享有权益符合劳动财产理论的基本预设。劳动财产理论认为，劳动是产生原初的排他性财产权的唯一根据，通过劳动确立私有财产及其权利的过程，即是对私有财产权作为自然权利的证成[16]。公务活动属于劳动已是学界共识，换言之，人们肯定了政府公务活动创造价值的合理性，这便为政府享有公共数据权益奠定了理论基础。既然政务活动属于劳动范畴且能够创造价值，政府对政务活动创造的价值具有支配权，我们完全可以作出如下推论：政府对政务活动形成的非专属于行政相对人的公共数据享有权益。而学者们对公共数据权益原始归属的研究也印证了这一观点。“数据是人类活动的副产品，其原初属性取决和依附于该活动的实施者。……由于公共数据产生于得到授权的政府公务活动，……其产生的数据也可以依托这一过程形成公共数据资源，政府理应成为公共数据的排他控制者，并可以根据公共利益的需要授权使用。”[17]

（二） 公共数据归属政府符合公共数据公共资源法律性质的基本定位

对于公共数据法律属性，理论及实务界尚未形成统一认识。有学者将公共数据界定为“信息资源”[18]，也有学者认为“公共数据是公共性资源”[19]。在实践中，许多国家将公共数据作为资产对待，如美国在《开放数据政策——将信息作为资产进行管理》中明确要求将政府数据按照资产进行管理(13)更多有关美国将政府数据视为资产的论述，See.Open Data Policy——Managing Information as an Asset （2013） .。我国政府也选择将公共数据作为资产对待，认为信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位，是经济全球化背景下国际竞争的重点领域(14)参见《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34 号） 。。有些地方政府则进一步明确将公共数据视为国有资产，纳入国有资产管理(15)参见《福建省政务数据管理办法》（2016） 第三条。。而中共中央最新文件精神表明，我国政府已然将包括公共数据在内的数据资源与土地、劳动力、资本及技术并列为生产要素，且明确指出要培育建构数据要素市场(16)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020 年3 月30 日） 。。

上述对公共数据性质的论述具有一定程度的合理性：将公共数据视为信息资源显然是认识到公共数据作为资源的重要意义；将公共数据视为公共资源，则更多的是观察到公共数据公有公用的公共产品属性；而将公共数据视为资产或生产要素则更多的是看到了公共数据的财产属性。但这些观点均是从某一维度对公共数据性质展开的探讨，并未从更为规范全面角度分析梳理公共数据的本质特征。公共数据首先是一种来源于政务活动的数据资源，应归属全体社会成员，而这显然符合公共资源的基本定位；公共数据又具有广泛的社会经济价值，可以作为生产要素投入社会化大生产，将其定位为资产并无不妥，但这显然限制了公共数据的价值范围，从更全面维度看将公共数据界定为生产资料更为合适。借鉴现有研究成果并结合公共数据本质属性，笔者以为公共数据本质上是属于生产资料类的公共资源。对此可从如下维度得到合理解释：

一方面，公共数据属于公共资源。从范围角度看，公共数据属于公共资源范畴。公共资源是指属于国家和社会公有公用的用于生产或生活的有形资源、无形资源以及行政管理和公共服务形成或衍生的其他资源[20]。公共数据是政府在政务活动中形成的数据，属于政府在履行公共管理和公共服务职责时形成或衍生的资源。公共数据是政府履行职责的“副产品”，其记录和证明着政府行为轨迹[21]。公共数据因政府政务活动而生，随政府政务范围扩大不断增加，因此公共数据符合公共资源的基本范围。从权益主体角度看，公共数据归属政府符合公共资源权属配置基本模式。公共资源为全体社会成员所有，任何主体都不得在整体上独占和使用公共资源[22]。这是我国对公共资源归属的基本定位。宪法规定包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有(17)参见《宪法》（2018 年） 第九条。。法律保障每个公民享有平等合理利用公共资源的权利。公共数据权益配置也遵循着同样进路。公共数据是数据集合，所有社会公众提供的数据及政府活动的全部记录共同组成了这一公共数据集合。对该公共数据集合，政府可依法代表国家行使所有权，并将相应收益归属全体人民共同所有[23]。

另一方面，公共数据属于生产资料。从资源使用场景及使用方式出发，可将现有资源分为生产资料和生活资料。生产资料是人们从事社会物质生产所需的一切物质条件，是生产力中物的因素及生产方式的物质基础[24]。其在物质世界中或表现为土地、森林、河流、矿藏等自然物，或表现为阳光、降水、空气等自然资源，或表现为生产设备、道路及资本等创造物，或表现为管理、科学技术等人的要素。换言之，生产资料就是涵盖生产、分配、流通和消费整个社会生产过程的物质因素与人的因素[25]，其是满足社会化大生产需要及进行扩大再生产的主要材料[26]。而生活资料是指由人创造并为人消费的用于满足人类生存和发展需要的所有物质因素[27]。生活资料存在的主要价值是满足人的生命生存发展需要，这是生活资料与生产资料的本质差异。

从其表现形式及使用场景看，公共数据应属于生产资料范畴。包括公共数据在内的数据资源将成为变革人类思维模式、商业模式及管理模式的核心力量。而公共数据的科学价值和社会价值也正体现于此：一方面，对公共数据的掌握程度可以转化为经济价值的来源，而且公共数据本身便是重要的战略资源；另一方面，公共数据已然撼动从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的各个领域[28]，并被视为推动经济社会发展的最重要战略资源。其既是人们获得新认识、创造新价值的源泉，也是改变市场、组织机构及政府与公民关系的基本方法[29]。而这显然符合生产资料的基本定位。

生产资料公有制既是我国经济制度的基础，也是社会主义制度的基本特征[30]。生产资料公有制是指生产资料和劳动产品归联合起来的劳动者共同所有或公共占有的社会主义所有制[31]。但生产资料归全民所有并不意味着必须由全民共同参与生产资料的占有与管理，而是将生产资料依法委托给政府负责管理。政府负责生产资料的管理与运营，而将由此产生的收益归属于全体人民。具体到公共数据而言，公共数据一旦被依法确定为生产资料，按照生产资料社会主义公有制和保障、巩固国有经济发展的要求，政府应优先将公共数据作为出资交由国有企业展开运营，此时代表国家履行出资人职能的政府行使收入所有权，而将公共数据产生的收益归属全体人民[32]。此时政府的行政权已从公共数据中分离出来，而政府也被具象为具体从事公共数据运营的国有企业。

四、公共数据归属政府的法律意义

公共数据归属政府不仅可以进一步明晰公共数据的产权性质，培育规范的数据要素市场，而且也有助于明确政府作为公共数据许可主体的法律义务。

（一） 明晰公共数据的产权性质

政府对公共数据所享有的权利属于民事权利范畴。数据权利作为民事权利的组成部分已然得到民事立法的认可(18)参见《民法典》（2020） 第一百二十七条。，因此公共数据作为民事权利保护对象的合法性可以得到证成，而政府作为公共数据的控制者理应对公共数据享有权益，而这种权益应当受到民事法律的认可与保护。具体而言，政府对公共数据享有的权利具有“类所有权”属性，政府作为权利人对公共数据享有占有、使用、收益、处分及管控权利。但政府作为国家的代表，其在行使权利时不是基于自身利益而是为了维护全体人民的根本利益，即作为受托人的政府基于公共数据而获取的所有利益都应当归属于全体人民。对于政府基于民法意义上所有权而为自身谋利的法律后果，康德早就作过经典论证：政府如果能够拥有私人产业，将导致公共资源全部集中于政府手中，所有人民都将被当作奴隶对待[33]。因此，公共数据虽归属于政府，但这并不会产生“与民争利”的局面，而恰恰是为确保全体人民自由利用公共数据合法权益的实现。

在公共数据利用时，应当尽可能确保公共数据能够最大程度地满足全社会的利用需要，而不能因公共数据利用而出现市场垄断。因此公共数据利用应当采取开放许可方式实施。因公共数据利用及公共数据开放许可并非本部分讨论的重点，在此不作过多阐述，相关内容将在下文展开探讨。

（二） 培育规范的公共数据要素市场

加快培育规范的数据要素市场，充分挖掘数据要素价值，已成为解放数据生产力的主要途径。从公共数据角度而言，数据要素市场的规范建构至少应从完善公共数据产权性质、加强公共数据保护、构建规范化数据开放利用场景、建构特定公共数据开放和数据资源有效流动制度规范、培育数字经济新产业、新业态和新模式等维度展开(19)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020 年3 月30 日） 。。而在公共数据要素市场建构过程中，完善公共数据产权归属无疑居于核心地位。公共数据产权配置不仅关乎公共数据保护，也制约公共数据的持续开发利用，进而影响整个数字经济发展。因此将公共数据归属政府，对于建构规范的公共数据要素市场、完善公共数据保护体系、实现公共数据价值及推动数字经济发展意义重大。

首先，公共数据归属政府有益于推动公共数据保护。公共数据保护以明确界定公共数据法律性质和权属关系为基础，换言之，公共数据保护一方面需要明确公共数据的法律性质和法律地位，从而使其成为一种独立利益而受到法律的确认和保护；另一方面还需明确公共数据权属关系受法律调整，确认政府作为公共数据控制者对公共数据享有权利[34]。有关政府对公共数据享有权利的性质及权利范围已在前文作过深入探讨，在此不作过多解释。政府作为公共数据使用权人对公共数据享有占有、使用、收益、处分及管控等权利，明确这些权能及权项对于规范公共数据利用及保护模式具有重要意义，这一方面明确了政府提供保护的目标与方向，另一方面也限定了政府为公共数据提供保护的行为边界。

其次，公共数据归属政府有利于推动公共数据开发利用。公共数据开发利用是实现公共数据价值最基本、最重要的方式。公共数据开发利用意味着公共数据应在不同的主体间自由流动，而这就要求必须为公共数据流通设置必要的法律制度安排，即承认作为公共数据控制者的政府对公共数据享有权利，以此构筑起公共数据资源的流通秩序[35]。公共数据归属政府为政府展开公共数据开放利用提供了正当性基础，这有助于推动公共数据交易有效实现，释放公共数据的经济价值。

最后，公共数据归属政府有助于推动数字经济发展。数字经济的本质特征是以数字技术方式进行生产[36]，而清晰的公共数据产权配置对于促进数字经济发展意义重大。将公共数据配属给政府，由其推动公共数据开发与开放，建构政府与私人领域协同推进的数据开放模式，并以此为基础制定法律法规或部门规章，形成权属清晰、反应灵活、兼容高效及具有可持续性的法律法规体系[37]，从而构筑数据经济发展运行的基本制度，推动数字经济持续健康高质量发展。

（三） 明确政府作为公共数据开放许可主体的法律义务

既然公共数据归属政府，则政府作为公共数据权利人和实际控制者，有义务也有责任为公共数据开放利用提供必要的制度建构。在公共数据开放过程中，政府应当主动承担起如下义务：

第一，保障公共数据数量与质量。公共数据占据了社会数据资源总量绝大部分比重，因此公共数据供给的数量与质量直接决定了数据利用的质量与效率，也影响着数字经济发展的走势与方向。在公共数据开放过程中，政府一方面应当保障公共数据的数量，做到能开放的尽量开放，有条件开放的全力推动开放，从而最大程度地保证社会数据总量不断增加；另一方面应当确保公共数据质量，积极采取相应措施对现有公共数据进行必要的清洗、脱敏等技术处理，以有效清除数据缺失、数据冗余、数据冲突和数据错误等数据噪音，为数据分析和数据利用奠定基础[38]。

第二，维护其他数据主体的合法权益。公共数据必然与个人数据、企业数据及司法数据存在某些交叉重合，从某种程度上而言，公共数据中的某些数据本身便是个人数据、企业数据等的重要组成部分，此外某些公共数据还涉及国家利益及社会公共利益，因此在公共数据开放过程中，必须严格保护国家利益、社会公共利益、企业及个人的合法权益(20)参见《上海市公共数据开放暂行办法》（2019 年） 第二十二条。。

第三，建构起完善的公共数据交易机制。公共数据交易机制应当以开放许可为基础展开制度建构。这既是保障公共数据开放利用目标实现的内在要求，也是目前较为符合实际的制度选择。一方面，公共数据开放许可有助于推动公共数据开放目标实现。公共数据作为推动数字经济发展的重要战略性资源，其不应当也不能够为某一市场主体垄断，换言之，包括政府在内的所有市场主体都不能独占这一公共资源，而应当以一种公开公平公正的方式在全体市场主体之间进行资源配置，而开放许可制度所建构起的非独占许可模式则是最有利于实现这一开放目标的制度方案。另一方面，公共数据开放许可交易模式的建构具有可供参考的制度方案。新修订的《专利法》明确规定允许专利权人实施专利开放许可，并为之建构起较为完善的制度设计(21)参见《专利法》（2020） 第五十一、第五十二、第五十三、第五十四条。。有鉴于此，在公共数据开放时也可以借鉴专利开放许可制度，建构起较为完整的公共数据开放许可制度。而且公共数据与发明等技术方案均具有利用的非竞争性和非排他性，这就为借鉴专利许可制度，建构公共数据开放许可机制奠定了理论基础。专利开放许可遵循的所有权保留、实施者地位平等及授权条件确定等原则与公共数据利用模式具有相当的契合度。所有权保留有助于强化政府对公共数据的控制，申请主体平等性有利于推动公共数据广泛利用，授权标准确定性有益于提升公共数据许可效率[39]。在公共数据开放许可制度建构时可以考虑从“明确公共数据开放许可交易主体的权利义务关系”“规范公共数据开放许可的市场化定价机制”“明确公共数据管理部门在公共数据开放许可中的职能定位”及“设定公共数据开放许可法律争议解决机制”[40]等维度展开。

五、结语

随着党中央国务院将培养数据要素市场议题正式提上日程，数据要素作为推动经济发展重要战略性资源的地位将进一步得到彰显。公共数据作为社会数据资源的重要组成部分，其在数据要素市场建构过程中必将占据核心位置，对这一要素资源的分配将最终决定我国数据要素市场建构的基本框架和发展模式。梳理公共数据性质可知，公共数据属于生产资料类公共资源范畴，我国生产资料社会主义公有制的基本定位决定了公共数据应当归属政府，而基于劳动财产理论所得出的判断也进一步论证了公共数据归属政府的合理性。公共数据归属政府既有助于明确公共数据民事权利客体的法律定位，也有利于建构起规范的公共数据要素市场，还有益于明晰政府作为公共数据许可主体的法律义务。如果将公共数据开放视为一部鸿篇巨著，则公共数据归属政府便是其中必不可少的章节。期待本研究能够引发更多学者关心关注公共数据开放话题，推动公共数据开放实践不断走向深入。