公共数据使用的路径探寻——访工信部信息通信经济专家委员会委员、中国科协决策咨询首席专家王春晖

本刊记者 屈一平

公共数据驱动发展，网络强国引领未来。在大数据时代，公共数据是一个巨大的数据库，从个人日常生活到政府决策，公共数据的应用无处不在，成为推动社会发展的重要力量。

“十四五”规划中明确提出，要“加强公共数据开放共享”，但单纯依赖公共数据的获取与研究还远远不够，政府还必须合理有效地利用公共数据，以推进经济社会的高效发展。

如何准确地界定公共数据的使用范围，更好地发挥其作用，充分释放公共数据的使用价值成为关注焦点。对此，本刊记者采访了工信部信息通信经济专家委员会委员、中国科协决策咨询首席专家王春晖。他认为，公共数据的市场还处在培育期，要避免一哄而上，应当在总结优秀数据交易市场经验的基础上，构建全国一体化的公共数据交易市场体系。

公共数据界定：使用路径的逻辑起点

2019年，工信部信息通信经济专家委员会委员、中国科协决策咨询首席专家王春晖在瑞士日内瓦参加联合国国际电联《国际电信规则》的审议。

7月5日，北京市出台《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，推进开展公共数据专区授权运营，与此同时，贵州、浙江、上海等地也在研究制定公共数据授权运营管理规则……各地纷纷探寻政府与市场相关的公共数据使用路径。

有资料表明，我国政府部门拥有的公共数据信息占全社会信息数据总额的80%左右，那么，日常生活中如何认识公共数据，它与政务数据又有何区别呢？

“目前，公共数据和政务数据两个概念频繁出现在政策性文件中，在一些地方数据立法中，已经使用了‘公共数据’一词的表述。”王春晖提醒，对于公共数据的确认，不应以控制数据的主体来判断是否属于公共数据，而应该按照数据服务的属性来判定公共数据的范畴，来自党政机关和企事业单位的相关数据均属于公共数据。

另外，来自行业的公共数据概念也越来越开始走进市民的视线，在一些省市出台的相关数据条例里，初步对公共数据这一概念达成了共识。其中《浙江省公共数据条例》已成为我国第一个关于公共数据行业的地方性条例。

在王春晖看来，公共数据具备三个要素：一是主体是政府部门、从事公共事务活动的机构等；二是在实施公共服务过程中产生的各种信息；三是从信息中获取的和经过处理而形成的信息，必须通过行政相对人及相关利益体的参与才能完成。

从数据服务的社会属性看，公共数据中囊括了政务数据，所以在日常生活中，为了顺应服务社会的属性和目的，多数地区采用了公共数据这一概念。

王春晖认为，“数据二十条”关于“实施公共数据确权授权机制”中就包含了“政务数据”，在此基础上增设了使用公共数据主体的范围内容。

公共数据利用：使用路径的现实逻辑

今年2月，党中央、国务院共同颁布了《数字中国建设整体布局规划》，这是党的二十大以来中央政府在数字化建设方面的重新擘画，数据的基础设施和资源体系成为数据国家的两个基础，从数据资源体系来看，公共数据的运营机构值得关注。

此前，公共数据开放是使用公共数据的主要方式之一，但存在安全风险责任大、缺乏直接激励等问题，导致数据实用性不高。如何处理授权运营和公共数据开放之间的关系，存在一些争议。

王春晖指出，从公共数据的服务属性可以区分为两类：一类是服务于公益性的公共数据，这类数据宜采取无偿使用的办法；另一类是与经济发展相关的公共数据，这类数据建议尝试有偿使用，不过，无论是无偿还是有偿使用，都需要附加一定的条件。

值得一提的是，“数据二十条”提到“推动有条件无偿使用”公共数据，同时提到“探索有条件有偿使用”公共数据，意味着有条件无偿使用的“公共数据”已达到了市场化的要求，将先行推动政府授权使用。在王春晖眼里，“有条件有偿使用”的公共数据仍处于一种未知的新领域，因此切忌一哄而上，而是要从严控制不依法、依规开放的原始公共数据直接流入市场。鉴于公共数据由党政机关、企事业单位，以及公共服务组织所控制，需要谨慎关注和避免这些情况——譬如，公共数据在授权运营中的不合理分配与享用等不正当竞争和数据垄断行为。

此外，“公共数据+实体经济”的深度融合进入生产过程产生新的生产函数，转化为重要的生产资源，融入生产、分配、流通等各个环节，才能真正体现和释放公共数据的价值。

公共数据安全：使用路径的法治逻辑

长期以来，对公共数据使用安全性的担忧是掣肘各级政府进行公共数据共享与开放的主要因素。那么，我们怎样共享公共政策来破解社会流动不足的梗阻呢？

其实，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》就第一次提出，要开展政府数据授权运营试点；《“十四五”数字经济发展规划》中也能够看到，可以通过政府信息披露、特许使用等形式，使用一些重大公共数据资源。

在王春晖看来，要推动中国公共数据市场交易体系的形成，还需要在“先行先试”基础上，逐步构建以“数据二十条”为纲领的“1+N”制度体系，其中的“1”代表“数据二十条”，“N”代表以“数据二十条”为中心制定相应的配套规定，并出台相对应的技术标准，最终将系统完备的“1+N”要素市场体系架构上升为国家法律。