公共数据授权运营机制探索

陆志鹏

(中国电子信息产业集团有限公司，广东 深圳 518000)

0 引言

随着社会经济发展和信息技术日新月异，行政机构、企事业单位等在履行公共管理与服务职能过程中积累了规模庞大的数据资源。这些数据资源兼具“治理要素”与“生产要素”双重属性，具有极大的公共效用和市场价值。前者通过公共数据开放的可信治理，向社会公众开放内容更为多样、应用价值更高的数据；后者则通过公共数据增值性挖掘利用，进一步盘活公共数据资源，探索出公共数据市场化配置的可行路径。2021年3月，中共中央、国务院出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2023年远景目标纲要》(简称“十四五”规划)明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用”，显示出党和国家对公共数据增值性开发利用的高度重视，并提出以授权运营为手段的解决思路。本文将以公共数据授权运营为核心，在理清其法律逻辑与公共数据开放关系等基础性和客观性问题的同时，结合国内现有公共数据授权运营的实践探索，创新性地提出以数据元件为流通形态的新型公共数据授权运营路径，以期对未来各地推动公共数据开发利用提供借鉴意义。

1 公共数据授权运营的法律逻辑与政策表达

当前，国家机构及中央立法机关对公共数据的内涵未予界定[1]，公共数据的法律属性不清导致公共数据授权运营缺少必要的法理基础。从各地陆续出台的法规规章中对公共数据的定义来看，公共数据内涵的扩张已成为主要趋势[2]，公共数据不再局限于政府机关的数据，其主体还涵盖了事业单位和提供公共服务的企业等。针对公共数据的法律属性及其授权运营的法律逻辑，主要存在两种解释路径：其一是将公共数据作为公共资源[3-5]，全体人民均可基于公共利益对其进行非竞争性与非排他性的使用。在此前提下，公共数据的授权运营构成对公物的特别使用[3]。这种特别使用行为不会对公众的一般使用产生妨害[6]，并且不应排斥通过公物使用获取正当收益的可能[7]。作为公物的提供者，公共数据管理机构享有公法意义上的国家所有权。其二是将公共数据作为国有资产来看待，公共数据授权运营构成国有资产运营行为[8]。而通过行使私法上的财产权，公共数据管理机构对公共数据进行增值性开发利用。尽管传统司法意义上的所有权强调对所有权客体的排他性权利，但仍然可以通过施加法律约束，来实现公用目的与营利目的的并行不悖[8]。

尽管公共数据授权运营的法律逻辑尚未明晰，但国家和地方政府通过出台相关政策，积极鼓励开展公共数据授权运营的实践探索。国家层面出台的相关政策最早可追溯到2004年出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，提到“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制定政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”。该文件对公共数据中政务数据的授权使用率先进行了政策性探索。2020年国家出台的“十四五”规划，明确提出开展政府数据授权运营试点，并明确了第三方利用公共数据的政策合理性。此后，公共数据授权运营也被写入地方陆续出台的公共数据管理办法中。2021年11月出台的《上海市数据条例》在全国范围内首次以地方立法形式提出建立公共数据授权运营机制。2022年1月浙江省出台了全国首部公共数据领域的地方性法规《浙江公共数据条例》，对公共数据授权运营相关主体的权利义务做出了一定程度的界定。

2 公共数据授权运营与开放的关系

公共数据开放是当前公共数据开发利用的主要方式。而授权运营作为对公共数据的增值性利用方式势必会在利益驱动下对公共数据开放带来一定的冲击。因此，为兼顾公共数据的公共效用和市场价值，有必要厘清公共数据授权运营与开放之间的关系。

2.1 公共数据授权运营是对公共数据开放的市场化补充

公共数据开放是基于服务公共利益的目的对公共数据进行开发利用，是以政府机构为主体面向社会公众开展数据价值释放的活动，其本质是对公共信息资源配置产生根本性变革，不仅对政府现代化治理影响深远，而且有效回应了社会公众在大数据时代的数据化生存需求。但实际上公共数据开放对公共数据价值的释放往往停留在表层，由于其背后涉及的巨大运营成本需要长久强大的经济支撑，多地的公共数据开放已呈现停滞、下行甚至倒退的困顿局面[9]。公共数据授权运营则在此基础上引入市场主体参与，扩展了公共数据开发利用的空间和深度。通过引入市场主体为社会公众提供更加高质量和个性化的数据产品和服务，充分释放公共数据的市场价值。公共数据授权运营是带有营利目的对公共数据进行创新应用，一方面运营主体可以弥补公共管理和服务机构对市场需求了解不足，或不擅长提供专业数据产品和服务的缺陷；另一方面“运营”获取的利益可以反哺“开放”。通过授权市场主体对公共数据的价值进行深度挖掘和利用，公共管理和服务机构将日益成为数据要素市场的重要组成部分。

2.2 公共数据授权运营的“特殊利用”与公共数据开放的“平等利用”之间存在矛盾

公共数据授权运营相较于公共数据开放更容易产生显著的价值反馈，公共数据管理和服务机构在履行“开放”和“授权运营”的职责间可能无法保持公正，造成公共数据授权运营的“特殊利用”与公共数据开放的“平等利用”之间的矛盾[8]。公共数据授权运营激发了公共数据作为数据资产的增值空间，不仅能为市场主体自身创造收益，也为公共管理和服务机构带来利益，包括不局限于税收、某类公共数据治理的公权力上升等。由于被授权运营的公共数据应是被列为开放（无论是无条件还是有条件）的数据，其中属于有条件开放类别的公共数据应是授权运营的核心对象。为此，市场主体对公共数据的增值性“特殊利用”将影响公共管理和服务机构对公共数据开放的优先级排序，公共管理和服务机构可能会为了获取更大利益，优先治理纳入授权运营范围的公共数据，拖缓用于开放的公共数据处理运行效率[10]，进而影响社会公众对公共数据的“平等利用”。

3 国内公共数据授权运营的现状分析

虽然公共数据授权运营在实践层面存在“规制缺位”的问题，但现阶段数据的传输和交换已经能够获得相对成熟的大数据、物联网、云计算、人工智能和区块链等技术保障。因此，在中央层面的政策引导和鼓励下，各地相继开展了诸多探索。从驱动因素的角度分析，当前国内开展的公共数据授权运营实践可以划分为两种模式，如表1所示。

表1 公共数据授权运营模式对比

3.1 场景驱动模式

该模式通常由公共管理和服务机构的数据管理部门牵头，以某一或几类场景为突破口，着力推动垂直领域公共数据的开发利用。公共数据管理部门负责制定相关管理制度，统筹建设特色化公共数据管理平台，并通过一次或多次分类授权引入垂直领域高质量数据运营方。数据运营方基于公共数据管理平台开展相关数据服务。例如通过与中国航信集团签订协议的方式，航旅纵横获得民航数据的运营资格，一方面将被授权运营的航空公司、机场、分销渠道等各类数据进行开发利用，形成专业化产品或服务；另一方面基于自身在数据获取渠道和实效性方面的天然集聚优势，打造不局限于航班管理、机场保障、群智机场三大场景的产品和服务，有效提高民航领域公共服务效能。

场景驱动模式的优势在于通过“场景找授权”，一方面数据运营方在业务场景中的数字化程度较高，不仅积累了海量的高价值数据，而且支持人工智能等技术在该领域的深度应用；另一方面授权主体通过控制公共数据供给，分行业授权给不同的公共数据运营方，既可有效保障各细分领域数据服务质量，还有利于降低数据运营方单一带来的“数据垄断”风险。但该模式主要适用于公共数据授权运营起步阶段的小范围、单一业务场景的情形，无法适应大规模交叉场景应用的需求。

3.2 数据驱动模式

该模式主要出现在政府数据的授权运营中，由地方政府指定的数据主管部门负责统筹规划公共数据授权工作。数据主管部门依托政务信息资源共享平台，将汇聚起来的各部门数据集中授权给一家国有(控股)企业。该企业承担公共数据运营服务平台的建设与运营，通过对数据进行加工处理，对外提供数据产品与服务。成都市政府授权成都市大数据集团股份有限公司开展公共数据运营是该模式下的典型案例[11]。成都市政府指定市网络理政办负责指导、监督和协调汇聚各部门和有关单位的数据；市政府各部门和有关单位负责确认数据运营需求，并基于风险评估结果对可以运营的数据进行授权确认；市大数据集团负责建设和维护政府数据运营服务平台，该平台主要提供数据报告和数据核验服务，并通过可信云平台为数据应用开发提供安全可信的开发环境。

该模式的主要特征是通过“数据找需求”，其并非为了适配单一的应用场景而发起授权，并且通常是在未出现明确需求的情况下发起，通过被授权主体的市场化运作发现市场需求并予以响应。该模式的优势体现在运营主体能够以较低的成本和较少限制获取公共数据资源，降低了公共数据的运营成本，同时由于只存在单一运营方，政府的监管压力减小。但该模式面临垄断运营权的风险。

4 新型公共数据授权运营机制设计

综上两种模式的利弊，结合公共数据的公共属性与作为生产要素的价值属性，需要探索出一条兼具公共数据的高效利用与公平配置的新型授权运营之路。

4.1 基于新型权利分割，实现精细化授权

鉴于上位法尚未对公共数据权属予以明确界定，而明晰的权属是数据安全高效流通的基本保障，故本方案在借鉴清华大学与中国电子联合提出的数据要素“三阶”确权方案的基础上，设计了适用于公共数据授权运营的权属方案。在公共数据采集阶段，为公共数据的产生主体配置公共数据的所有权，而公共数据的持有主体即公共管理与服务机构享有公共数据的用益权[12]。涉及个人信息的公共数据采集需要征得个人授权同意，即数据产生主体将数据的用益权授予公共数据采集和持有主体。当公共管理与服务机构将公共数据授权给运营单位时，公共数据的用益权从公共管理与服务机构转移至运营主体。在这一过程中，公共管理与服务机构需要再次获得涉及个人信息的数据主体的授权。进入数据开发利用阶段后，数据产品开发商基于公共数据运营服务平台对公共数据进行开发利用，形成数据产品。数据产品开发商对于其开发形成的数据产品享有财产性权益。通过上述对数据所有权与用益权的分割，实现了公共数据授权运营的精准授权，为公共数据的开发利用奠定了法理基础。

4.2 构建多元组织架构，实现“监、管、运”协同

建立多元的组织架构是确保公共数据运营体系安全高效运行的重要前提。公共数据的管理权限虽然相对集中，但从行政层面看，有省市县等多个级别；从行业划分看，涵盖金融、医疗、交通、财政、税收、安全等多个行业；从技术角度看，授权运营服务平台的搭建需要长期的迭代完善，涉及到的区块链、隐私计算、数据沙箱等多项创新技术门槛更高、更新、更快；从市场需求角度看，跨行政级别、跨行业领域的需求日益成为主流趋势，因此要构建覆盖公共数据授权运营各阶段各环节的多元化权责分工体系，实现“监、管、运”的高效协同，如图1所示。

图1 公共数据授权运营组织架构图

一是设立决策机构，落实公共数据授权运营工作的统筹领导责任，牵头建立公共数据授权运营负面清单制度，划清底线。其中包括明确公共数据开放和授权运营的边界，禁止未列入开放目录的公共数据纳入授权运营范畴，避免公共数据在增值利用过程中出现政治逻辑压倒经济逻辑，或是经济逻辑压倒政治逻辑的倾向[13]。二是成立公共数据运营服务机构(第三类事业单位)作为公共数据的运营方，负责公共数据的统一归集、编目、管理等，并为公共数据的开发利用提供平台支撑和基础性服务。避免运营企业在利益驱动下阻隔公众对公共数据开放享有的正当用益，并避免出现运营权垄断的风险。公共数据运营服务机构通过政府的数据归口管理部门获取政务数据，通过具有公共服务业务的企事业单位获取其他公共数据。三是引入国资网信企业为公共数据运营服务机构提供技术支撑，负责建设并维护公共数据运营服务平台，对接数据交易门户，有效弥补公共服务机构在专业性、技术性、安全性等方面的缺陷。四是引入数据元件开发商，以数据元件代替原始数据，为大规模授权运营、交叉业务场景的创新应用奠定基础。五是设立公共数据授权运营的监管机构，着力实现全链事前、事中、事后监管溯源全覆盖。六是引入数据治理专家组、数据研究咨询机构和第三方评估机构，就公共数据运营、价值评估、质量评估、技术决策、制度迭代等提供共性服务和智囊支持。

4.3 实现基于“中间态”的规模化流通和普惠型利用

相比其他数据类型，公共数据除了具备无形性、非稀缺性和可重复利用等基本属性外，还具备了外部性和公共性等特殊属性[3]。基于公共数据的共有属性和独特属性，通过引入适合大规模高效、安全流通的数据“中间态”数据元件，可以真正实现公共数据从供给侧到需求侧、从数据到应用的规模化流通和普惠型利用。

数据元件是对原始数据脱敏处理后，根据需要由若干字段形成的数据集或由数据的关联字段通过建模形成的数据特征[14]。作为数据流通的中间形态，数据元件具有可控制、可计量、可定价且风险可控的特点[14]，因此数据元件可以支撑大规模的流通与应用。引入数据元件作为公共数据的流通形态，一方面可以突破以往公共数据运营产品只适用于单一业务场景的局限，有利于实现大规模交叉场景集群的应用。另一方面通过引入多家数据元件开发商，有利于繁荣公共数据创新应用的市场生态。由国资网信企业承建运维的公共数据运营服务平台为元件开发商提供安全的开发环境，通过隐私保护技术实现“数据可用不可见，数据不动程序动”，为不同开发商提供多租户隔离手段，在确保公共数据安全的前提下，充分挖掘公共数据价值，并最终使公共数据以数据元件的形式应用于不同数据产品的开发过程中，从而实现公共数据价值的全面释放。

5 结论

公共数据是全社会数据资源的重要组成部分，蕴含与国计民生相关的重要信息，对公共数据价值的开发程度决定了数据要素在多大程度上影响和促进了经济社会的发展。然而，受到专业分工和技术水平的限制，掌握大量公共数据的公共管理和服务机构对公共数据的增值性利用程度并不高，难以充分发掘公共数据所蕴藏的巨大潜能。通过导入专业化的开发能力与实现市场化的资源配置，公共数据的授权运营将有助于拓宽数据应用范围，充分释放数据价值红利，有效推动城市治理体系和治理能力现代化。

当前，尽管在中央规划文件和地方法规中均出现了对公共数据授权运营的政策部署，但尚未能从实现机制上给出明确的操作指引。公共数据授权运营面临法律逻辑不清、与数据开放关系不明等困境。从各地已经展开的实践探索来看，当前的公共数据授权运营主要存在两种模式：一是在场景驱动模式下，凭借运营商在细分行业里的数据资源优势和技术优势，快速实现公共数据价值的释放，但该模式却无法适应交叉场景的应用需求，不能完全释放数据融合应用所带来的巨大价值；二是在数据驱动模式下，公共数据被集中授权给单一运营商，尽管可以大大降低监管难度，但该模式会面临数据垄断的风险。

为此，本研究构建了以“数据元件”为流通载体的新型公共数据授权运营路径。通过引入数据元件可以实现大规模交叉场景的应用，突破以往数据只应用于单一业务场景的局限。通过设立事业单位性质的公共数据运营服务机构(即被授权主体)，选择国资背景的信创头部企业为公共数据运营提供技术支撑，并引入多家数据元件开发商，既避免数据运营权垄断风险，又实现公共数据安全、高效、公平的流通与应用。公共数据授权运营是推动我国数据要素市场化配置的关键一环，通过授权运营实现公共数据价值的充分释放，将为推动我国经济社会健康与高质量发展提供强劲动力。