英国住房协会和建筑协会在房地产市场的作用及对我国的启示

李嘉　梁城城

党的十九大报告指出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。我国的住房供给主体仍然由“市场—政府”二分构成：在市场方面，是以开发企业为主体供应商品房；在保障性住房方面，是以政府为主提供基本保障。非营利组织等第三部门尚未直接参与到保障性住房建设和运营领域中。

随着我国房地产市场整体进入存量发展阶段，市场结构和主要矛盾发生深刻变化。2021年住房和城乡建设部提出“大力发展保障性租赁住房”。这是党中央、国务院基于对当前房地产市场和保障工作的深层次矛盾的准确把握，作出的重大决策部署。

截至2022年8月，全国已建设筹集保障性租赁住房256万套间，能够解决700万新市民、青年人的住房问题。在整个“十四五”期间，40个重点城市计划新增保障性租赁住房650万套间。

但是，无论是过往的多类型保障性住房，还是未来重点发展的保障性租赁住房领域，政府主导模式面临融资渠道有限、监管机制不完善、准入和退出机制不严密、租金设定缺乏弹性等问题。这些问题不仅会降低保障性住房的分配效率，也对政府部门的管理能力提出了挑战。面对这些问题，第三部门——非营利机构的介入，或许会对以上保障性住房的“市场失灵”和“政府失灵”状况形成补充。英国房地产市场发育较早，发展程度非常成熟，在社会保障住房供给方面，形成了非常完备的体系，并且第三部门——住房协会（Housing Association）和建筑协会（Building Societies）在保障性住房供给和整个房地产市场稳定中都扮演了非常重要的角色。因此，本文尝试概述英国住房协会和建筑协会的基本状况，旨在为我国未来保障性住房供给和房地产市场稳定提供借鉴。

一、英国住房协会：英国保障性住房运营的重要主体

（一）英国住房协会概况

英国住房协会是一种长期受到英国政府委托和支持，由志愿人员和专业员工一起运作的集储蓄、贷款、建房、售房、租赁、维修与管理等业务于一身的非营利性的社会组织，它主要是向低收入家庭、年轻单身、离婚者、老年人和残疾人提供住房。

1775年，英国成立了世界上第一个住房协会——克特利住房协会；1845年，英国成立了第一家永久性住房协会——都市公平住房协会；1874年，英国颁布了《住房协会法》明确了住房协会的法律地位；1974年英国颁布的《住房法》，将住房协会全面纳入社會住房体系，并建立登记注册和新拨款制度，建立住房补贴体系，政府资助住房协会发展；1980年前后，为配合英国住房私有化和社会化，地方议会把大量公共租赁住房移交给住房协会管理，因此住房协会的机构数量与业务规模也得到进一步发展；1985年《住房协会法》建立了完整的住房协会制度，是民间互助组织；进入21世纪，英国政府发布的一系列住房法规、改革措施等，如2017年的《住房白皮书》都大力鼓励住房协会发展。根据英国统计局数据，自1974—2018年间，住房协会建设的房屋完工量从年度9000套上升到38350套，增加了3.3倍，占全英整个房屋完工量的17.9%，成为英国住房供应重要主体。

（二）英国住房协会的特色

1、作为“第三方”的住房协会

住房协会是英国社会住房的主要建设机构，同时也是住户租金补贴和租房折扣的主要推行机构，成为公共住房领域里除政府和私人之外重要的“第三方”。作为非盈利机构，住房协会向住户收取的租金要低于私人出租房屋的租金，但作为私人合作性质的机构，要通过租金收入维持其管理和维修住房等方面的支出，住房租金必须达到成本租金水平。在英国的住房供应体系里，私人、企业或机构房东持有的房源主要是满足高收入者的住房需求；住房协会是社会住房出租的主要机构，其房源主要面对的人群是中低收入者，且社会住房房租低于市场租金；还有一些面对“夹心层”的特殊项目，比如Rent-to-Buy项目，介于保障性和竞争性之间（如图1）。根据国家统计局数据，截至2021年，主要由住房协会提供的社会住房在整个社会住房存量中占24%左右，与私人租赁房源存量占比基本持平（26%）。

2、政府在财政资金和土地供应方面对住房协会的大力支持

1874年，英国颁布了专门的《住房协会法》，明确了住房协会的法律地位。1974 年英国颁布《住房法》成为住房协会发展的历史转折点，政府将住房协会全面纳入社会住房体系，并建立登记注册和新拨款制度，正式确立了住房协会的主导地位。英国不仅在住房法规中有关于住房协会的内容，而且在土地法、税法、慈善法等其它法律中有对住房协会的相关内容，从制度上保障住房协会的稳定运行发展。

英国政府每年都向住房协会投入大量资金，随着协会规模的不断扩大和住房事务的不断延伸，财政资金的投入量也日益增加。另外，英国政府对住房协会的土地支持方式多种多样，如给予其土地优先购买权，或是对其实行土地定向交易，较为普遍的做法是政府将储备土地或自己购买的土地以优惠价格出售给协会。如果协会的购地款不足，政府还会向其发放低息或无息贷款，甚至允许协会先建房，建成房屋后再支付购地款。住房协会的房屋建设可以享受最高水平的税收减免甚至完全免税。

3、对住房协会的监管

政府设置专职机构——社区住房局（Home and Community Agency，HCA）对住房协会进行监管，它明确了住房协会需要遵守的内容，还督促住房协会发现问题并积极解决，如果住房协会出现消极对待的情况，社区住房局有权对其进行制裁和干预。英国住房协会除了受政府监督外，还组建有自己的联合机构：全国住房协会联盟，进行自我监督和制约，构建了稳定的行业互律体系。住房协会在内部机构的设置上都安排有独立的监事会或审计委员会，对协会事务进行控制、评估、检查、监督。不仅于此，英国住房协会还接受社区居民、协会住房的住户、媒体舆论的监督。英国住房协会接受自我监督、社会监督、政府监督等多方严格的监督，使其致力于满足许多中低收入者的住房愿望。

二、英国建筑协会：英国保障性住房融资的重要主体

英国住房协会是英国房地产业中重要的第三方组织或第三部门机构，在社会住房或可支付性住房供应中，起到了重要的作用。除此之外，在商品房和可支付性住房金融服务中起到重要作用的第三方组织是英国的建筑协会。英国建筑协会在18世纪演变为人们通过汇集储蓄和抵押贷款来购买房屋的一种方式。许多早期的建筑协会都是临时的，即目的是偿还抵押贷款，然后关闭建筑协会。然而，随着越来越多的人希望利用这个机会以房屋价值进行抵押，永久性建筑协会应运而生。

建筑协会传统上是非营利性的，但在20世纪80年代金融放松管制鼓励许多建筑协会进行股份化并成为盈利银行。进行这种转变的一些最大的建筑协会包括哈利法克斯（Halifax）和北岩（Northem Rock）等。在2000年左右，出于业务多样化的需要、寻求其他融资渠道、对会员会计审计能力的需要，再加上宽松的金融监管，英国建筑协会开始了大规模的银行化过程。然而受2008—2011年信贷紧缩影响最大的是传统建筑协会。这是因为他们最积极地通过贷款寻求增长。

三、總结和启示

英国的住房协会和建筑协会成为其公共住房建设和投融资的重要主体，成为增强和维持住房供给的市场效率、政府效率和社会效率弹性的重要构成。我国的中国房地产业协会（以下简称“房协”）与英国的住房协会和建筑协会有根本性的不同。“房协”是由房地产行业有关的企事业单位、社会团体和个人自愿结成的全国性、行业性社会团体，是非营利性社会组织。其并不直接参与市场运行和监管，其主要业务范围是向政府提出关于行业发展的经济、技术政策和法规等调查报告和建议等。

中国合作建房实践并非空白，甚至在相当长的历史时期在满足社会住房需求方面起到了重要的作用。1982年开始推行的“三三制”补贴试点是合作建房最典型的体现。上世纪90年代初，合作建房活动曾经非常兴旺，截至90年代初，全国拥有各种类型的住宅合作社5000余家，遍布20多个省市，其建房面积超1亿平方米。但是在90年代末开启的住房商品化改革后，合作建房活动逐渐衰落，非营利组织（如事业单位）在以房地产开发企业主导市场商品房供给和政府主导保障房供给的“二元制”结构中逐渐“消失”。

本文通过概要性介绍英国住房协会和建筑协会的运营逻辑和特征，对我国未来房地产市场平稳健康发展有如下启示：一是研究探索非营利组织参与住房建设和运营的模式和相关机制问题，基于前期研究和试点，在多主体供给方面寻求突破。具体地，在城市，鼓励央企、国企、机关事业单位和有条件的民营企业等与开发企业合作，根据本单位住房需求情况签订三方合作合同，满足本单位职工的住房需求，具体房价或租金支付可采用“国家—单位—个人”共同分担机制，培育市场中的“三方协作”模式。在乡村，可结合宅基地改革试点，鼓励农民在宅基地上合作建设住宅和商业用房，平衡村集体内部各方收益，在时机成熟时探索向集体外出售或出租的试点；二是相关制度支持要配套。首先，完善土地政策，坚持民生优先，科学编制土地供应计划，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地。大力推进集体建设用地租赁用地的供应力度，在用地计划中单列，进行专项管理。在未来条件成熟时，可配套“第三方合作组织”配套相关用地供应计划，在地价核定和土地溢价分配上进行专门管理。其次，完善财政政策，适当加大财政性资金对保障性住房建设投入力度。要积极探索建立非营利机构、企业共同参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面。三是在推进社会合作建房过程中，要同时加强部门监管，设立部门监管机构，在机构内部独立的监事会或审计委员会，对住房合作社（如住房协会）或住房合作性质储贷机构（建筑协会）的业务条线融资、运营、财务和投资等进行全过程监管，并加强舆论引导和监督，最大限度实现机构运营和监管过程的信息公开和公众参与。

（李嘉，国家发展改革委投资所副研究员。梁城城，国家发展改革委投资所助理研究员）