现行财政税收与转移支付的瓶颈探析

王艳丽

在土地财政不可延续的背景下，现行财政税收与转移支付瓶颈愈发明显，基层财政存在巨大的资金缺口，长期以来地方政府通过依靠大量土地出让金收入缓解自身的资金压力，但是在当前房地产市场降温的背景下，土地出让金无法进一步发展，地方政府的财政风险加大，给地方各项管理带来巨大冲击。解决土地财政问题的根本途径是要通过完善财政税收体系与转移支付体系，解决基层财政困难的问题。

相关概念

财政税收主要目的是进行财政与征税管理，是调整政府财政收入的过程，也是以获得财政收入为主要目的的方法。转移支付是指政府对下级政府补助的方式，转移支付的目的是平衡各地区由于经济发展水平等因素不同而产生政府收入差距带来的问题。

财政税收与转移支付的瓶颈

第一，财政税收体系存在问题。我国自改革开放以来，地方财政支出占总体支出比例逐步上升，地方财政承担的责任较重，存在事权向低级政府转移的特点。在事权管理方面，县乡两级政府的支出责任较大，但是长期以来我国的政府间事权责任不明确，在地方政府的财力大幅下降背景下，任务却不断加重，引发了一系列矛盾。

第二，转移支付体系不合理。转移支付作为弥补资金缺口的重要方式，转移支付给我国地方经济发展带来了重要的促进性作用。但是随着我国过去几十年的非均衡性发展，不同地区的财政能力差异较大。同时转移支付缺乏均等化效应，转移支付中还以税收返还为主，税收返还不利于提高公共资源配置的均衡性，转移支付有待优化。

财政税收与转移支付的改革策略

财政税收体系改革

1.合理确定事权

第一，明政府开展市场化管理，要按照以下原则执行：首先，落实政府职能原则。中央政府主要是负责分配和稳定，并承担相应事权。地方政府主要是履行配置的职能，承担相应事权。在事权的划分方面，近年来中央政府和地方政府的职能逐渐趋同。在划分事权时，要充分结合政府职能的特点进行分析。其次，收益性原则。在划分事权时，要根据相关服务事项所受益的领域来合理确定事权的范围，根据事权覆盖的区域情况不同，对中央政府的事权主要是覆盖全国范围的相关公共管理，地方政府的事权则只覆盖地方的管理。通过划分事权机制能够确保管理流程更加科学。再次，从属原则。从属原则指的是地方政府比中央政府更具有效率，能够更加科学地分配地方的各項公共物品和服务，因此国家应尽可能将公共管理的职能下放到最低级别的政府，让其承担相关工作。

第二，明确事权划分的方案。在事权划分方面，一是要明确中央和地方政府的事权范围，根据其职权覆盖的范围进行合理界定，并进一步明确地方政府间的事权，进一步确定省级市级、县乡级的事权范围落实到具体的地区。通过严格规定各级政府的职责，合理划分工作的要求，以确保各级政府的事权能够得到执行。同时要落实转移支付要求，以便完成各项事权工作任务。例如在卫生技术方面，中央政府承担重大传染病防治，省级政府承担公共卫生资源的布局以及建设，地方政府承担农村与社区的卫生服务以及公共卫生政策。

第三，形成法治化的事权划分细则。在事权划分方面，虽然我国出台了一定的法律条款，但是事权划分环节存在地域的区域性因素，例如在明确事权时，往往是下级政府和上级政府之间相互妥协的结果，没有形成具体对各项工作的界定。为解决这一问题，在未来要进一步通过形成更为详尽的法律规范来明确政府机关的事权。

2.合理分配财权

第一，合理划分税收。在划分税收时，要对财政体制进行分级管理，明确各级政府的主体税种，形成更科学的分税制方案。在分税制方案中，应该对当前分税制体系进行改革。例如对于个人所得税，作为调节全国性整体范围内收入的主要税种，应该归由中央政府，实现在全国范围内居民收入的合理分配，解决收入分配公平方面的问题。例如对增值税的分享比例应该进行调整，提高地方政府对增值税分享比例，并通过让中央和地方政府的所得税比例进行调整，进一步提高地方政府的分享比例，以此解决地方政府在当前财政紧缺的问题。

第二，进一步完善地方税制体系的建设。地方税制建设目标是为地方政府的各项工作提供资金，缓解土地财政无法延续背景下地方政府财力紧缺的问题。通过让地方税收逐渐成为地方政府主要的收入来源，保障地方各项事权有序开展。通过增加地方税收收入，构建适合地方的税收体系，实现对地方税系的改革。首先，进一步创建以零售税为主体的地方税种。在当前社会保障体系日趋完善，为了强化地方政府的财权，要通过进一步完善地方税种，构建零售税。零售税是在零售环节对商品不再征收增值税，而是征收零售税。零售税的收入全部划归省级政府。同时通过将增值税剔除共享税的范畴，进一步强化地方政府的财权。在对地方政府的主体税种进行确定之后，要进一步形成更规范的管理体系，确保税收保障体系规范，实现对各类财权的规范控制与管理。其次，进一步拓展财产税。财产税作为未来的重要税种，将成为地方税的主要税种。近年来我国逐渐将财产税的征收纳入了改革日程，例如未来即将征收的房产税，就是在基于不动产统一登记制度实施背景下对房产所征收的税种，能够有效缓解土地财政不可以延续背景下地方财政吃紧的问题。

第三，完善地方政府自主发债的管理机制。自分税制改革以来，地方政府的事权较大，财政收入不断增加，地方政府在土地财政无法延续的背景下，财政资金的缺口不断加大，基层财政困难问题较为普遍，在未来要进一步通过增加地方财政收入的方式，缓解地方政府只能通过节省开支的问题。在当前城镇化体系不断建设背景下，要求地方政府拥有配套资金，不能仅通过节流获得发展，还要进一步通过完善上级政府的转移支付以及依靠自身的税收返还等方式获得发展。但是当相关者收入无法弥补自身的资金缺口时，就应该探索发债，以避免地方政府进一步对土地出让金过度依赖的问题。通过适当开辟新的融资渠道，有助于让地方政府职能正常履行，提高公共物品供给水平，从而缓解地方财政困难的现状。近年来地方的基础设施建设规模不断增长，地方政府有必要开辟新的融资渠道。地方政府发债方式，能够缓解地方基础设施项目中投资高、回收期长的难题，解决银行贷款中过多约束性条件导致难以满足基础设施建设需求的问题，并通过发挥社会各主体购买债券的方式，以优化地方的管理体系。在规范地方政府举债的过程中，要设置一系列规范的管理制度以及防火墙控制机制，从举债主体、举债用途、举债方式等环节形成严格限制，以确保相关资金得到规范使用，并保障所发行的债务能够有序偿还。

转移支付体系改革

第一，强化分税制改革体系的执行。转移支付设立之初其本质是为了应对财权上移之后基层政府的财力问题，缓和不同层级之间财权匹配不均衡产生的矛盾问题，让各级政府拥有充足的资金来发挥本级政府的职能。随着我国经济的发展，部分地方政府对转移支付严重依赖，基层政府的财政困难局面凸显，产生这一问题主要原因是财权和事权不匹配。解决转移支付制度的问题，就要进一步深化财政体制的改革，进一步减少财政层次。例如，通过积极落实省直管县等一系列管理制度，减少政府层级与精简机构，让中间环节尽可能压缩，提高转移支付的效率，并让转支付的资金落实到基层政府。

第二，进一步完善转移支付的结构，逐步取消税收返还。税收返还作为我国转移支付的重要内容，是分税制以来所实施的重要机制，有效调动地方政府开展各项工作。但是近年来税收返还产生的问题不断凸显，主要原因是难以起到均衡地区发展的作用，导致大量资金流向发达地区，落后地区的服务水平相对较弱。虽然当前税收返还的比例在转移支付中相對下降，但实际上还留有较大的规模。在未来要通过进一步完善转移支付制度，逐步取消税收返还机制，构建更加规范的转移支付体系。

第三，针对转移支付情况形成合理的监督机制。通过审查资金的情况，确保每笔转出的资金都得到规范化检查和监督，以确保基层政府的资金得到规范控制。在转移支付方面，要形成完善的法制化监督机制，逐步推行各项监督策略，进一步强化预算管理系统。为了进一步完善相关法规规章，避免转移支付的资金使用去向不透明等问题导致的风险。通过形成科学、透明的转移支付制度，明确资金支付过程中的具体权利和义务，对违反转移支付的主体明确责任，形成责任追究体系。

第四，完善转移支付的形式。转移支付在各级政府中有着重要的作用，也是各级政府财政收入中的重要组成部分。在开展转移支付时，要明确资金流向的要求，确保财政资金的分配合理，采取有效的措施解决基层政府财力困难的问题，实现财权和事权之间的匹配，以确保中央安排的转移支付资金能够顺利分配到基层政府。在执行转移支付时要形成科学的转移支付形式，通过转移支付确保资金的用途得到控制。在对转移支付制度进行优化时，要切实解决管理工作的问题，重视以下要求：首先，进一步完善一般性转移支付。通过提高一般性转移支付规模，确保在基本公共服务方面能够符合均等化支出的要求，为人民群众创造良好的条件，以提高政府在社会公共事务管理工作中的价值，帮助基层政府实现顺利开支，提高管理质量。其次，规范专项转移支付的体系，保障专项转移支付规模的总量得到控制，确保专项资金应用到最需要之处，形成专款专用的原则，减少款项被挪用等方面的风险，控制资金浪费的可能性，确保专项资金由各级政府根据地区的需要形成合理分配与控制机制。

第五，进一步加大省市级政府对财政支出的责任。随着我国财政税收体系的不断改革，在转移支付的环节中要进一步强化省市级政府的支出责任。首先，在未来要进一步强化省市级政府的支出责任，对县乡级义务教育提高补贴的标准，确保农村地区的义务教育普及，并且要将农村中小学教师工资纳入到分配机制中。其次，进一步完善农村医疗保障体系。我国推行新农合以来，在一定程度上解决了看病问题。但是农村地区存在着人口数量大、比重高的特点。在医疗器械工作中存在管理水平低、覆盖度低的特点，在未来要进一步强化对农村合作医疗的补助水平，省市两级政府在未来要进一步强化对农村合作医疗补助水平。通过形成完善的扶持机制，促使医疗卫生队伍得到规范建设。再次，进一步完善社会保障体系。随着城镇化水平不断提高，农村地区大量人口进入城镇就业。为形成社会保障机制，解决人口就业需求，要根据公共物品的服务原则，由上级政府承担一定的财政支出比例执行就业补助。通过加强化省级、市级对于乡级和县级的就业扶持力度，形成完善的专项补助机制，构建完善的就业保障体系。

第六，规范基层资金使用情况的公开机制。为确保转移支付的资金能够得到规范监督，要针对资金使用的内容予以公开。在基层的工作公开过程中要强调内容全面性，确保基层工作所有经济业务事项都能够公开，尤其是对于日常财务收支、专项资金收入和支出情况、专项资金管理情况等进行重点公开，对于基层地区群众关心的重点事项深入公开，让群众能够及时参与到对专项资金的监督工作中，做到全面公开与细致公开，让群众有效参与到对专项资金的监督环节。在公开的过程中，要坚持实事求是的原则，确保专项资金管理的相关内容能够全面受到群众监控，并主动接受群众反馈意见，提高专项资金管理的规范性。

地方财政体系的完善是我国财政税收体系改革以及转移支付的重点，从分税制改革以来，我国不断加大对相关工作的研究。在当前管理体系日趋完善，但是在土地财政无法延续的背景下，地方政府的支出责任加大，很多地方政府出现沉重的债务负担。鉴于当前的问题，有必要针对财政税收与转移支付工作进行研究，形成规范的管理体系，解决管理流程中的问题和矛盾。同时财政税收与转移支付体系的建设是一项与时俱进的工作，在未来还要进一步完善相关管理，以促使财政税收与转移支付适应时代发展的要求。

（作者单位：漯河市沙澧河建设运行保障中心）