集团型国有企业多层法人治理体系研究

顾乡

（山东省交通运输集团有限公司，山东 济南 250101）

一、企业集团的特征和分类

张富春（1998）提出了界定企业集团的六个特征：多个公司组成；由某种纽带（资本，技术，产品，契约）组成；多样化；全面组成；着重于公司内各会员公司的市场交易。陶向京（2001）也给出了一个关于企业集团的判断准则，即企业集团是一个由多个公司组成的联合体；在一个公司的组织中，有一个或者多个核心的公司；公司集团内的合作主体是以产权为基础的，具有生产经营、技术创新、信息资源分享等多种关系；企业集团是一种具有一定规模的经济机构。

毛蕴诗（1999）提出了企业集团“一大七多”特征：“一大”即规模大；“七多”是指公司与公司的分离，多层的控制和管理、多个部门、多个连接的形式但主要是以资产结合、多样化、多元化经营，通过对以上各方面的分析，得出了公司集团的基本特点。

一是多法人。企业集团是由多个法人组成的企业联合体。企业集团由一个母公司与若干个子公司（全资子公司、控股子公司、参股子公司）组成。在法律上，企业集团并不属于公司，不具备独立的民事责任，也不具备与之对应的公司财产权。而在企业集团中，母公司和各会员企业都是独立的法人，拥有自己的财产，并以自己的法律名义为自己的行为负责。

二是多层次组织。无论是由垂直持股构成的公司，或是由公司内部的横向持股构成的公司，都会根据其所有权的差异和对子公司的控制权而产生多个层级的组织结构。按股权结构和股权结构的不同，可以分为核心层、紧密层、半紧密层和松散层。核心层是企业集团母公司（集团公司），它是企业集团的核心，本质上是一个控股公司。紧密层包括控股子公司（绝对控股、相对控股）和全资子公司，也就是母公司绝对控股的子公司；所谓的半紧密层包括参股公司，指的是持有股份但未达到控股水平的子公司；松散层主要是协作企业，指的是与总公司签署的长期特许权合同和托管合同，而不是拥有所有权的合同。

三是实行多元化管理。企业团体通常并不以单一的方式进行生产和经营，而是以资源整合、分散经营风险、追求规模经济、范围经济、协调效益为目的，而跨越多个经营领域或产业。

四是具有多种用途。企业集团除了具备一定的生产性和管理功能外，还常常具备很好的科研开发功能、贸易流通功能和投资控股功能。从广义上讲，公司集团除了具有经济和组织功能外，还具有社会、文化、政治等多种功能。

五是多国化。成熟经济体中的公司集团往往为跨国公司，它们的业务范围并不限于其总公司所在地，而且具有多元化的发展趋势。公司集团是一种介于市场与个体公司间的网络结构，它的竞争优势来自在公司的成长与演变中所建立的以公司间特有的特殊资源为基础的专门的职业分工网。企业集团对其进行了协调与管理，其内部的资源最优分配是实现其总体的协同效应的根本。资源共享、能力互补、专业分工是实现集团经营的重要环节。公司的特点使其具有不同于一般公司的金融管理和公司的财务管理，这为专门的公司集团的金融管理提供了理论依据。

二、我国集团型国有企业多层法人治理体系的现状

（一）集团型国有企业组织架构发展

《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》中提出：“大型企业的内部治理层次要科学合理，除个别的特大型企业集团以外，其母子公司的组织结构通常不超过三级”。

随着国家发改委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》的出台，我国国企改革和改制工作步入了快速发展的轨道。2016年时，中央企业所属企业共有51573户，超过1000户的有12家。法人层级最长的达到17级，管理层级最长的达到8级。自2016以来，国资委继续推进“瘦身健体”，到2021年底，中央企业共压减法人19965户，占38.3%；公司等级5级以下的公司占70%以上；97个国有控股集团的行政级别均在5个以下。公司层次对公司的管理层次有很大的影响，而我国国有公司多层次公司的状况则是形成多层次的公司管理体制。

（二）深化国企改革，推进建立各层级法人治理结构

2015年9月，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，进一步明确了国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的关系，是我国社会主义市场经济体制改革的主要内容之一。到2022年，中央企业和地方国有企业的混合所有制比例达到70%以上，民营经济总量达到54%。

以中央企业为例，一级一般为总部，二级一般为区域、业务板块总部，三级及以下为实体公司，因此，国企的混合改革试点多集中在二、三线及以下企业。我国企业改制过程中存在着许多问题，其中一个关键问题就是要改善公司的治理，多层次公司治理是国企改制后的必然产物。同时，在国有独资公司和全资公司中，根据建设项目的要求，建立了公司的多层次公司，从而丰富了公司的多层次治理。如：中国石油化工集团有限公司、中国航天科技集团有限公司二、三、四级企业，无论全资还是控股，都建立了各层级董事会。

（三）集团型国有企业多层法人治理体系的特点

多层法人治理体系是中国国企改制过程中极具中国特色的法人治理体系，早在很多年以前就存在了，但到了2022年，随着董事会应建尽建工作的完成，这种制度在我国的国企和地方国企中逐渐成为普遍现象：其一，公司层级多，公司治理结构多，公司治理主体数量多。1.29万户中央企业子企业和2.63万户地方国有企业子企业设立了董事会，总共将近4万个董事会，30万名董事。97家国有控股公司，每家拥有132家董事会，在国企的总部，已经基本建成了董事会，其余131家则分散在二级及以上四个层次，共有1000多名董事。在世界范围内，企业的董事会数目和级别都是罕见的。

其二，各级法人治理结构的建设和运行标准是一致的。国务院出台了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》、国务院国资委印发的《中央企业公司章程指引（试行）》等顶层规章，在公司内部设立了一套规范化的公司治理体系，对公司的治理结构进行了细化，对公司的管理权限进行了界定，制定了相应的议事规则，形成了独资、全资公司外部董事占多数，设立了专门委员会，加强董事监事履职规范和考核，推进经营层任期制等三项制度改革，这些工作使得公司治理的规范性得到加强，形式上实现完备。

其三，各层级法人治理结构没有直接联系。不管是独资公司或控股公司，公司的各个层级的公司治理都不存在着相互关联的关系。尽管没有任何的直接关系，但是却存在着两种间接关系：一是公司的高层董事作为投资公司的董事长，这是公司的管理人员与公司之间的关系；二是以经营的方法来实现企业的闭环。比如，在国有企业的固定资产投资管理中，二级单位的董事会固定资产投资项目决策权限来自集团总部（一级）投资管理部门的文件，即2亿元以下项目由二级单位决策报集团总部备案，2亿元以上报集团决策。此外，多层级法人治理体系的公司治理结构也让“定战略”的问题更为复杂化，公司治理与业务管理交织得更加明显，甚至有些时候只是“过一下董事会”而已，层级越低越明显。

三、中外集团型企业法人治理对比研究

（一）产权与股权架构

大部分的外国跨国企业是一家综合性的上市企业，即母公司是公众公司，拥有多种所有制、控股子公司，而在跨国公司的子公司中，合资企业的比例很小。在企业层次上，通过协调出资人与经营者之间的“委托-代理”的方式，与公司的整体管理架构相吻合。

国有企业中，绝大部分都是国资委和行业部门的控股公司，而国有企业则很少出现在全国范围内。随着我国国企改制的深化，上市公司的母公司出现了简单的母公司所有权和不同层次的子公司的股权结构。公司的治理是由股东构成的。国企改制后，企业内部存在着许多利益相关者之间的相互影响，必须对公司进行治理，必然会出现多层级董事会。

（二）法人公司的定位

外商投资企业成立公司，其目的是符合地方政府的监管，而其公司的发展方向也比较清晰，成为全球供应、生产、销售体系中的一个环节，各独立法人公司自由度有限，不涉及公司治理的要求和内容，因此也不存在法人治理。长期以来，“政企不分”的问题一直困扰着国企改革，国企改革的目标是真正做到依法自力更生、自负盈亏、风险自担、自我约束、自我发展、自主经营、自给自足的市场主体，具有更大的自由度。由于公司主体众多，多层法人治理有其存在的必要性。

（三）法人治理与集团管控

外资企业从总体上讲，注重公司的公司管理，以矩阵的形式进行公司的控制。国有集团法人治理与行政管理交织，母子公司运作中既有公司治理又有行政管理。低层次的董事会意见已被纳入高级委员会的决定中，而多层次的董事会也呈现出了行政的倾向。公司上下的董事会都是一样的，一些基层的管理工作也是走过场。

四、集团型国有企业多层法人治理体系

本文认为，构建具有中国特点的公司管理制度是我国国企深化改制的一个重大举措，面对集团型国有企业多层法人治理这一新课题，需要在理论上和实践中不断创新。笔者针对后续发展提出以下建议。

第一，对集团企业的管理给予了很大的关注。集团级法人治理结构是多层法人治理体系的核心，所以要加强中央企业和地方企业集团总部的公司治理制度，这最能反映各级国资委，行业主管部门履行出资人职责、打造高水平董事会的要求，对整个集团公司治理具有决定意义。央企和地方国企集团的董事会应当是企业内部各个层面的“标准”。

第二，要充分利用公司的各个层面来提高公司的管理效能，防止公司的管理体制被行政管理。外国企业的管理力量在于企业的管理，并促进了企业的国际化。我国国有企业多层法人治理体系好处是都在谋发展、促发展，发展的方向很多，但是要解决一个集团内的利益冲突，必须防止公司内部的竞争，防止公司的管理体制过热，减少公司的预设程序，减少公司的董事会成员之间的讨论，从而影响到公司的决策。

第三，对各级党委实行差别化的经营。各个层次的董事所面临的问题和情况都存在着巨大的差异，例如，越高级，越是重视分配的资源，越低层越关注运营。在建设项目时，各个层次的工作标准和工作重心要区别开来，防止上下大同小异，导致许多工作都是走过场。比如，在下级部门，他们更注重的是执行力，而在外派中，他们的角色会受到限制，而在外面，则需要更多的弹性。

第四，通过与不同层次的董事会成员的相互关联，从而实现公司的管理闭环。例如，在出资方面，由上一级的董事会授予下属的权力，并通过委任来在各个层面上形成关联。

第五，通过对国企的股份进行股权结构的调整和公司的管理制度的完善。深化中央企业和地方国有企业的全面挂牌，以股权置换的形式把利益相关者转成集团股东。持续压减法人户数，完善公司治理结构，提高公司法人治理水平和质量。