当前我国基础教育课程改革中基层教育行政部门 与学校的互动行为分析

王 明

(湖北师范大学 教育科学学院,湖北 黄石 435002)

在当前我国的基础教育课程改革中,基层教育行政部门与学校作为变革政策的两个关键执行组织,对于新课程由文本层面向实践层面的转化有着至关重要的影响。相关研究已分别揭示了基层教育行政部门与学校在课程改革实践中的地位和作用,并对二者的变革行动进行了深入的探讨,但对于课程改革中之间的互动过程及其对课程改革实践的影响尚缺少足够的关注。事实上,课程改革中基层教育行政部门与学校之间存在着复杂的互动关系,二者之间的互动在很大程度上形塑了课程改革的实践过程,而互动的实质与形式则深刻影响了课程改革实践的结果。2023年5月,教育部印发《基础教育课程教学改革深化行动方案》,要求持续深化基础教育课程教学改革,在此背景下,探讨基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校之间的互动就有着重要的价值。

一、对基础教育课程改革中技术理性观点的反思

就实践中的课程改革而言,其总是会发生一定程度的“异变”。对此,当前主要存在这样两种解释:一是将异变的原因归为实施者的过失,即之所以会出现异变,主要是由于教师抵制新课程,其不仅缺少参与改革的意愿,而且在胜任力上也存在不足;二是将异变的原因归为政策本身的缺陷,即之所以会出现异变,主要是由于新课程在理念与目标上都过于理想化,在实践中难以具体操作,且异变的发生有其必然性,它是教师专业自主性的一种体现。从上述两种解释出发,就意味着只要加强对执行者的监督与管理,或者不断完善课程改革方案,新课程就能够得到完美实施。这两种解释都具有一定的合理性,但也有共同的缺陷,即存在着将复杂的课程改革实践过程简单化、线性化的倾向,所体现出的是一种技术理性的观点。在其看来,课程改革的实践过程是一个可以经过理性设计与规划的技术化过程,实施者只要忠实地执行既定方案,变革的目标便能够达成。这样的观点,事实上忽略了课程改革实践过程的复杂性,变革的实施被视为一种简单的线性过程,在实施过程中所出现的问题则被归为技术性问题,只需进一步完善变革方案,问题便可以得到解决;学校则被设想为一种典型的科层组织,新课程可以通过自上而下、层层传递得以落实。

技术理性的观点在当前受到了人们的质疑。一方面,课程改革的政策方案在微观层面上总是会表现出一定程度的不合理性,这使得课程实施阶段各种“变通”行为的产生具有了某种客观必然性。就变革本身而言,它并非一张蓝图,而是一项旅程,充满了不确定性,有时还违反常理。[1]相较于文本层面的变革方案,实践中的变革总是充满了变动性。具体到大规模“自上而下”推行的课程改革,其通常内在地具有一种组织学悖论,即政策一统性与执行过程灵活性之间的悖论。由于高层决策者在进行决策时通常表现为一种“有限理性”,且考虑到政策执行中地方情境和文化的特殊性与多样性,来自中央或政府高层的统一政策并不能够兼顾到所有地方的差异以及需求,在微观层次上难免会存在不合理的一面。如研究者指出的,“国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变”[2]。另一方面,组织理论的发展使得人们对于学校组织的性质有了新的认识。学校组织具有不同于一般科层组织的特性,它是一种具有双重系统的教育组织。[3]在一些主要的方面上,学校组织是松紧结合的,作为学校组织技术核心的教与学无论是在过程还是目标上,都很难被预测和控制。而在另外一些方面,则具有明显的科层组织的特点,如教师的考核具有一套明确的机制,学校的日常管理由专门行政机构负责,并制定严格的规章制度。相应地,在学校中至少存在两种类型的组织,一是具有紧密结合特征的科层性组织,即学校的行政职能部门,其负责学校的制度建设与日常事务管理;二是具有松散特征的专业性组织,如教研组、学科组,其负责指导课程与教学这一核心领域。由于科层性组织与专业组织遵循着不同的运作逻辑,来自学校外部的变革政策虽然可以相对较为容易地抵达学校的行政职能部门,但却很难真正进入教室并在课堂教学中得以体现。学校组织的这一“双核结构”使得课程改革实践的过程出现了断裂,但同时也为教师的实践创新提供了空间与现实可能性。据此来看,课程改革的实践过程不应被视为一种线性的、技术化的过程,或者说通过自上而下各层级间的完美传递就能够实现课程改革预期的目标,我们需要超越这种理论与方法上的简单化倾向。

二、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校间的互动何以可能

根据公共政策执行的相关理论,政策执行活动总是发生在一定的组织之中,离开了组织的有效运作,政策的预期效果便难以达成。组织的复杂性由此被视为影响政策执行的重要因素:一方面,从组织内的角度来看,政策执行组织内部的结构、文化、权力关系等要素对政策执行绩效有着重要的影响;另一方面,从组织间的角度来看,鉴于现代国家的政策活动通常涉及众多组织的参与,政策的有效执行需要借助于两个或两个以上的组织之间的协调行动,执行组织间关系的复杂性也会对政策执行产生重要影响。

在当前我国基础教育课程改革的实践过程中,处于新课程政策执行链条底端的基层教育行政部门与学校是最主要的执行组织,前者的职责主要表现为将中央与上级有关新课程政策的要求进一步具体化,并监督其在学校中执行的情况,而后者主要是承担具体的执行工作。就基层教育行政部门而言,其代表本级地方人民政府管理所辖区域内的教育事务,在教育管理上拥有法定的权威,且由于当前政府向学校下放的教育管理权力有限,基层教育行政部门掌握着一些对学校来说至关重要的资源,如学校的校长主要是由基层教育行政部门来任命的;再如一些项目经费的审批、学校评优评奖、课题申报、教师职称评定等也基本上由基层教育行政部门来负责。就当前基础教育阶段的公办学校而言,其在办学自主权上相对缺乏,相对于政府而言处于一种弱势地位。[4]但这并不意味着课程改革在学校中的实践过程仅仅表现为一种行政性执行的过程,即基层教育行政部门只是单向地影响学校的课程政策执行行为,学校也会对基层教育行政部门的课程政策执行行为施加影响,在二者之间事实上存在着复杂的互动关系。

如上所述,学校并非只具有科层组织的属性,而是一种拥有双重系统的教育组织,作为组织技术核心的教与学的过程很难被预测与控制,科层权力难以对其产生直接影响。作为教育活动的主要承担者,学校组织无论是在技术上还是在信息占有上,相比基层教育行政部门都拥有优势,因而具备一定的专业权威,这一专业权威使得学校拥有了一定的专业自主空间与权利。例如,在执行来自学校外部的教育政策时,鉴于许多教育政策往往只是一般性地规定了政策的目标以及实施原则,而对具体如何操作未给出明确规定,学校通常具有一定的自主裁量的空间;再如作为教育活动的主要承担者,学校还具有信息上的优势,它可以宣称哪些政策或政策中的哪些部分是可行的,或者是不可行的。当来自学校外部的变革项目被采用时,学校通常会根据自身情况对其进行调整与转变,变革项目实施的过程实际上是一个“相互适应”的过程。对一线教师来说,在特定政策压力之下,其需要根据地方与学校的实际状况,运用灵活变通的策略,通过实践创新来应对课程变革政策在微观层次上的不合理性,以免其对学生的成长产生不利影响。教师的实践创新有些是被政策制定者与倡导者所鼓励、允许或默许的,有些则是被禁止的,它们在变革政策执行中往往交织在一起,由此导致变革政策总是会发生不同程度的“异变”。考虑到学校与教师在专业上所具有的这些优势,在执行相关教育政策时,基层教育行政部门往往会征询学校的意见,并会尽力争取学校的支持。

三、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校互动的类型及其影响

在当前基础教育课程改革的实践过程中,基层教育行政部门与学校在进行互动时都拥有一定的策略选择空间,在二者的策略集合中,都存在多种行动策略可供选择。就基层教育行政部门而言,由于处于正式权威与科层关系的结构之中,其在科层链条中的位置决定了执行来自中央的新课程政策是其基本职责,但具体如何执行以及采取什么样的行动策略,则是取决于其对现实情境的考量。一般而言,在执行来自上级的教育决策时,基层教育行政部门的策略集合中主要包含两种类型的策略,即动员执行与常规执行。动员执行即打破常规,将落实上级要求作为一段时期内部门的“中心工作”来进行,在具体执行过程中则通常会采用高压的方式,并投入大量的资源,诸如严格的监督与考核机制、频繁的检查以及相应加重的惩罚措施等。常规执行即依照已经建立的规则、程序,按部就班地落实上级的要求。在推行新课程时,基层教育行政部门会根据外部压力的变化而交替采用不同的执行模式,通常是在动员模式与常规模式之间进行变换,这使得新课程的推行表现出明显的波动现象。学校通常是根据基层教育行政部门的行动策略,在随后的政策执行过程中采取应对策略。在二者互动的过程中,主动权实际上是由基层教育行政部门所掌握的,基层教育行政部门的两种执行策略对于学校来说实际上是不可控制的外部因素。在动员模式下,学校只能选择服从基层教育行政部门的要求,但由于学校相对于基层教育行政部门而言拥有专业上的优势,其仍然可以在具体政策执行过程中,利用各种非正式权力采取“软抵抗”[5]的策略。在常规模式下,学校面对来自基层教育行政部门的要求,也同样拥有较大的策略选择空间,其既可以发挥主观能动性,创造性地落实新课程的要求,也可以采取策略将有关课程改革的要求隔离于教室之外。课程改革中基层教育行政部门与学校所采取的不同行动策略,会导致二者间互动的不同类型,并会对课程改革的具体实践产生深刻影响。

(一) 动员模式下的互动

1. 动员模式下互动的过程

在动员模式下,基层教育行政部门更多的是扮演高层决策者之“代理人”的角色。由于高层决策者制定的变革政策并不能够完全反映教育实践中的复杂状况,且地方与学校的实践还存在着多样性,统一的变革政策并不能够完全考虑到实践的这种多样性,即存在着统一性与多样性之间的矛盾,当运用行政权力强制推行变革政策时,难免就会导致“理性的僭越”,变革政策在微观层面上的不合理之处会遭到一线教育实践者的抵制。但由于在动员模式下公开的抵制要付出较大的风险成本,学校与基层教育行政部门之间发生直接冲突的可能性较小,更多情况下学校会采取一种变通的策略。当基层教育行政部门运用强制手段在学校中推行新课程时,其与学校之间的互动会呈现为一种具有冲突性的互动类型。

就基层教育行政部门而言,由于其与学校之间具有信息不对称性,学校能够基于在信息上的优势,运用一些技术手段有效应对来自基层教育行政部门的检查,且基层教育行政部门所面对的是数量众多的学校,因而在对学校的变革行为进行监督与检查时,就需要付出较大的成本,且即使检查出问题,也未必会对学校进行严格惩罚,这会导致基层教育行政部门与学校之间良好的合作关系被破坏。学校如果在高压之下花费更多的时间在回应课程改革的要求上,就有可能压缩花费在提高考试成绩上的时间。在当前的学校教育实践中,由于追求考试分数的观念仍然存在,且相关的考试评价制度尚未发生根本性转变,无论是基层教育行政部门还是学校,相比于课程改革的推行情况,更看重的仍然是学生的考试成绩与升学率。如果课程改革的推行导致学生考试成绩的下降,进而影响到升学率,在这种情况下,基层教育行政部门与学校都会面临较大的问责压力。由此,对于学校的变革行为,基层教育行政部门通常并不会真正采取“严格监督”与“彻查”的策略,“默许”才是更为普遍的策略。

就学校而言,尽管处于较大的行政压力之下,但由于预期到基层教育行政部门在承诺或进行惩罚的可信性程度上相对较低,学校通常会选择变通执行的策略,更多的只是在表面上按照新课程的要求采取相关行动,以满足动员模式对短期性效果的追求,且进行变革的前提则是保证学校中常规的教育教学的正常运作,最大限度减少落实课程改革的要求对提高学生考试分数的干扰。

2. 动员模式下互动的影响

课程改革并非一蹴而就的,而是具有长期性与艰巨性,动员模式所追求的立竿见影的短期内的效果,实际上更多的是集中于一些显性的、易于发生的变革,如学校中课程表的变化、一些能够体现课程改革成果的书面材料以及课堂教学模式等,对于变革的过程以及深层次的变革效果则很少会关注,如新课程对学生发展实际所产生的影响等。对于这些外显的形式化的目标,学校通过采用相关的技术手段通常是可以实现的,但如果动员的强度不断提升时,也可能会导致学校疲于应付这些形式化的目标,对于课程改革所倡导的那些深层次的变革,学校往往较少采取相关行动。鉴于学校基本上能够达到动员模式所追求的目标,即使深层次的变革未能发生,也并不会给基层教育行政部门带来负面影响,基层教育行政部门通常就会默许学校的各种变通执行策略。动员模式下的互动及其结果,在很大程度上会助长课程改革中的形式主义倾向。学校通过选择性执行的策略,可以规避课程改革中一些对其而言不合理的要求,且有可能只是在表面上执行课程改革的要求,而实际的教育教学并未发生根本性的转变。

(二) 常规模式下的互动

动员模式无论是启动还是维持,都需要投入大量的资源,所花费的成本相对较为高昂,因而很难长期持续下去。事实上,常规模式才是组织运行的常态。在常规模式下,互动呈现为不同的类型。

1. 常规模式下互动的过程

就政府组织体系中所处位置来看,基层教育行政部门要同时接受本级地方人民政府的行政领导与上级教育主管部门的业务指导,但其部门绩效更多地取决于地方人民政府对其工作的满意程度。地方人民政府通常并不会直接干涉所辖区域内的教育事务,只有当教育领域中出现了重大安全事故、群体性事件以及具有负面性的公共事件之后,地方人民政府才会直接介入,对下属教育行政部门的行为进行干预。对基层教育行政部门来说,一方面贯彻落实中央以及上级有关教育的决策与要求是其基本职责,另一方面在决策执行过程中也要保证不违反地方政府所提出的“不出事”的要求,且后者相比于前者具有优先性。[6]由于与新课程相配套的考试与评价制度的改革相对滞后,学生的考试分数仍然是评价的关键,如果将过多的时间用于落实新课程的要求,那么在提升学生考试分数上所花费时间就会减少,学生的分数可能就会下降,学生成绩的下降会引起家长的不满。如果家长对学校教育不满意,并以群体的形式来表达诉求,使之上升为具有重要影响的公共事件,那么这必然会引起地方政府的关注。在这种情况下,地方政府就会运用强制手段,责令相关部门限期整改。如何协调好贯彻落实新课程与“不出事”这两种制度要求之间的关系,对于基层教育行政部门而言就显得尤为重要。

就学校而言,在现行的评价与考试制度下,学校更为看重的实际上也是学生的考试成绩,其直接影响着学校的声誉。声誉的提升意味着学校可以获得更多来自外部的支持,包括师资、经费、优质生源、课题研究项目等,据此就可以进一步改善或提升学校办学条件。如果将更多的时间花费在落实新课程的要求上,就会减少用于提升学生考试分数上的时间,进而就会影响到学生的考试成绩,学校的声誉由此就会受损。对于学校与教师来说,新课程所体现的是国家意志,落实新课程的要求是职责所在,但至于如何执行以及执行到什么程度,则更多地取决于其对学生考试成绩的影响程度。由此,学校同样也需要寻求一种变通策略,以协调好落实课程改革的要求与提升学生考试成绩的要求之间的关系。可以看出,对于基层教育行政部门与学校而言,变通执行新课程政策构成了其共同追求的目标。尽管拥有共同目标,但这并不意味着二者都会自愿或积极采取行动以实现这一目标。由于采用变通策略必然要承担被上级主管部门问责的风险,围绕着风险的分担机制,基层教育行政部门与学校之间的互动事实上构成了一种类似“搭便车”的互动类型。

在常规模式下的互动中,基层教育行政部门与学校都有两种行动策略可供选择。其中,“倡导”指的是基层教育行政部门以一种正式的形式提出变通执行新课程的方案或要求;“等待”指的是对“学校应该如何执行新课程政策”不做出具体规定,等待学校自行提出变通执行的方案;“发起”指的是在征得基层教育行政部门正式同意之前,学校自行提出变通执行新课程政策的方案;“观望”指的是在基层教育行政部门做出明确指示之前,学校不主动采取有关新课程政策的行动。鉴于执行政策的过程通常存在着一定的周期性,时间压力无疑是构成影响政策推进的一个重要因素,执行者所能承受时间压力的水平在很大程度上能够影响其执行策略的选择。相比而言,学校在执行新课程政策中有着更多的“耐心”,只有在基层教育行政部门提出相关要求之后,学校才能够采取相应的行动。对于基层教育行政部门而言,选择“等待”策略无疑要承担较大风险,可能会因“不作为”以及政策执行时机的贻误而被问责;选择“倡导”策略尽管也要承担风险,但也可能会因新课程的创造性推行而获得上级与公众的认可。对于学校而言,无论基层教育行政部门选择“倡导”或是“等待”策略,最佳行动策略都是“观望”,在这一策略下,学校能够将新课程的推行对学生考试成绩的影响控制在一定的范围之内,由此在互动中实际上有着占优策略。

2. 常规模式下互动的影响

在我国基础教育课程改革的具体实践中,常规模式下的互动有着较为广泛地体现。一方面,基层教育行政部门会定期推出一些落实新课程要求的方案,并鼓励学校按照方案的要求在本校范围内推行课程与教学方面的改革;但另一方面,在对学校所进行的各种检查与评估中,学生的考试成绩仍然得到了强调,且是考核中的关键指标。对于基层教育行政部门所提出的要求,学校通常会积极响应并主动落实,这在当前许多学校领导和教师所持有的有关“素质教育”与“应试教育”的观念上有着较为明显的体现,其认为“素质教育”与“应试教育”是可以和谐相处的,“应试”本身也是一种素质。常规模式下的互动,一方面可能会导致课程改革在实践中被消解,进而出现执行偏差,如在当前学校中出现了被学者批判的“‘第二代’应试教育现象”[7]。但另一方面,变通执行新课程方案也孕育着变革的契机,即可能因对新课程的创造性推行,而在不同程度上带来学校教育实践的改善。

四、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校互动关系的重建

(一)新型互动关系构建的方向:走向公共治理

在当前基础教育课程改革中,基层教育行政部门与学校间的互动深刻影响了课程改革在学校中的具体实践,导致新课程在实践中步履维艰。在当前持续深化课程改革的背景下,需要构建一种新型互动关系,以更好地协调基层教育行政部门与学校在落实课程改革要求的过程中所采取的行动,共同致力于新课程目标的达成,这有赖于基层教育行政部门在治理形式上的转变,其核心是要从传统的行政管理模式走向公共治理。

就“治理”的内涵而言,其核心要义在于强调公共事务中的多元主体参与,以及政府与各种非政府组织之间的合作伙伴关系,并强调通过协商、对话的方式来解决利益分歧,达成共识。[8]但在中国情境中,由于政府在社会改革的进程中一直发挥着主导性作用,治理概念本身不仅强调横向参与的含义,而且还具有纵向“管制”的内涵,或者说存在着将“治理”理解为“政府治理”的倾向。从公共治理的视角来审视基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校间新型互动关系的构建,就意味着不仅要强调包括基层教育行政部门、学校等在内的多元治理主体作为合作伙伴参与到课程改革之中,同时也强调基层教育行政部门在政策工具运用能力上的提升,前者主要通过进一步下放权力到学校与社会来实现,而后者则是通过提升基层教育行政部门的治理能力与水平来实现。

(二)提升基层教育行政部门的治理能力

基层教育行政部门治理能力的提升,一方面有赖于相关考核评价机制的调整,以增强课程改革中基层教育行政部门的行动空间。当前,学生的考试成绩与升学率的高低与基层教育行政部门的绩效密切相关,考试成绩与升学率的下降会引起家长的不满,当这种不满聚集到一定程度,就可能会导致“大事”发生,此时基层教育行政部门就会面临被问责的风险。对于学生考试成绩的过度关注,无疑会限制课程改革中基层教育行政部门的行动空间。为此,就需对部门考核评价机制做出调整,弱化考试成绩与基层教育行政部门绩效之间的相关性,并增强实施新课程与素质教育对于其绩效的影响。另一方面,要建立地方人民政府各职能部门在与教育相关问题上协同行动的有效机制,以提升基层教育行政部门在课程改革中的行动能力。就我国现行行政管理体制来看,人权、事权与财权是相互分离的,对于基层教育行政部门而言,其所拥有的主要是在具体教育事务上的管理权,而人员配置与经费管理则分别由政府的人事部门与财政部门负责,这就使得基层教育行政部门在推行新课程时所能够运用的政府资源相对有限。建立各职能部门在教育问题上协调行动的有效机制,无疑就有利于提升基层教育行政部门采取变革行动的能力。与此同时,还需提升基层教育行政部门教育决策的科学化水平,使专家学者、一线教师、家长等参与到教育决策过程之中。

(三)对校长和教师的赋权与增能

从学校层面来看,首先需要赋予学校更多的办学自主权,使得学校能够有效应对当前变革时代所出现的一系列新问题、新情况。进一步而言,要重视学校在信息占有与专业上的优势,充分发挥教师的自主性与创造性,使得新课程在学校中能够得到创造性实施。明确教师作为变革主体的地位,对教师进行赋权,这是教师充分发挥专业自主性,实现“自下而上”实践创新,进而使课程改革走向深入的基础性条件。但在权力下放的同时,还需进一步规范权力的运作,建立相应的督导与问责机制,并将赋权与增能相结合。

在实地调查的过程中发现,大多数校长以及教师都认为当前的学校教育需要变革,新课程在理念上是好的,但有些内容却偏于理想化,在实践中难以具体操作,且由于考试评价制度改革的滞后,新课程难以在学校中得到实践,这使得一些校长与教师对课程改革的认同程度不一致。为此,需要通过培训等手段,增进其对新课程的认识与理解,提升其实施变革的能力与水平。但当前与新课程相关的培训事实上存在着诸多问题,在培训效果上往往不尽如人意。例如,在培训的内容上过于重视理念层面的学习,对于具体如何操作则缺少必要的指导;在培训的形式上过于依赖专家讲座,参与、对话式的培训形式相对缺乏。这就需要在培训的内容与形式上进行创新,提升培训的效力,以增强校长与教师对课程改革的认同度,提高其参与并实施变革的能力。此外,要营造教师之间合作的文化氛围,并建立大学与中小学之间合作的有效机制,以帮助学校与教师提升实施变革的能力,并为实践创新创造支持性的条件。在变革实践中过于强调教师作用的发挥,很容易导致经验的误用,往往难以被察觉;而且如果教师的变革行动长期处于一种“孤立无援”的状态,教师的改革热情也难免会逐步消磨殆尽。由此,教师之间的合作以及来自校外专家的支持与引领,对于课程改革中教师发挥作为变革主体的作用有着重要的价值。